Strasburg, 11 lipca 2017 r.

Przedmiot: Propozycje usprawnienia procedury europejskiej inicjatywy obywatelskiej (SI/6/2017/KR)

Szanowny Panie Przewodniczący!

Z przyjemnością zapoznałem się z niedawno rozpoczętymi przez Komisję Europejską konsultacjami publicznymi [1] w sprawie udoskonalenia rozporządzenia w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej [2] W swoim planie działania dotyczącym przeglądu europejskiej inicjatywy obywatelskiej ^[3] Komisja określiła sześć „kluczowych obszarów poprawy”. Niniejsze pismo zawiera przegląd moich sugestii dotyczących usprawnienia procedury europejskiej inicjatywy obywatelskiej, w tym sugestii wynikających z mojego dochodzenia z własnej inicjatywy. Ustrukturyzowałem ten wkład w oparciu o sześć kluczowych obszarów określonych przez Komisję.

Uważnie śledziłem rozwój sytuacji w zakresie funkcjonowania europejskiej inicjatywy obywatelskiej. W dniu 18 grudnia 2013 r. wszcząłem dochodzenie z własnej inicjatywy w sprawie funkcjonowania europejskiej inicjatywy obywatelskiej oraz roli i odpowiedzialności Komisji w tym zakresie.[4] Dochodzenie doprowadziło do mojej decyzji z dnia 4 marca 2015 r., w której zaproponowałem Komisji wytyczne dotyczące dalszego usprawnienia procedury europejskiej inicjatywy obywatelskiej.[5] Jeżeli Komisja jeszcze tego nie uczyniła, zachęcałbym Komisję do uwzględnienia tych wytycznych podczas przeglądu rozporządzenia w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej [6].

Od tego czasu Komisja wprowadziła szereg pożądanych zmian, wśród których znajdują się dyskusje na temat rejestracji nowych EIO na posiedzeniach kolegium Komisji oraz częściowa rejestracja EIO (w przypadku gdy wniosek zawiera części, które są niedopuszczalne).

Z zadowoleniem przyjmuję cele, które Komisja wyznaczyła dla przeglądu EIO, a mianowicie uczynienie EIO bardziej dostępną i łatwiejszą w użyciu dla organizatorów i sygnatariuszy EIO, tj. obywateli podpisujących EIO. Komisja dąży do wykorzystania pełnego potencjału europejskiej inicjatywy obywatelskiej jako narzędzia sprzyjającego debacie i uczestnictwu obywateli na szczeblu UE oraz przyczyniającego się do zbliżenia UE do jej obywateli.

Uważam również, że wyrok Sądu w sprawie „Stop TTIP” [7] powinien dostarczyć Komisji więcej wskazówek w tym zakresie. Chociaż w przeszłości definicja europejskiej inicjatywy obywatelskiej [8] była szeroko rozumiana jako zaproszenie Komisji do przedstawienia wniosku „ustawodawczego”, Trybunał stwierdził, że „akt prawny” jest znacznie szerszy i „wymaga interpretacji pojęcia „akt prawny”, które obejmuje akty prawne, takie jak decyzja o rozpoczęciu negocjacji w celu zawarcia umowy międzynarodowej [...]”.[9] Wierzę, że Komisja przygotowuje się obecnie na prawdopodobieństwo, że otrzyma o wiele więcej dopuszczalnych wniosków dotyczących europejskiej inicjatywy obywatelskiej niż miało to miejsce do tej pory. Można to postrzegać jedynie jako pozytywny rozwój.

1. Brak jasności i przejrzystości na etapie rejestracji

W ciągu pięciu lat funkcjonowania europejskiej inicjatywy obywatelskiej roczna liczba zarejestrowanych europejskich inicjatyw obywatelskich gwałtownie spadła, z 23 w 2012 r. do 3 w 2016 r. Spadek ten może sygnalizować mniejszą gotowość obywateli do korzystania z tej procedury. Mogło to również wskazywać, że na początku zainteresowanie było wyższe niż średnie ze względu na narastające oczekiwania i że roczne rejestracje okazały się niższe w normalnych okolicznościach. EIO zarejestrowane dotychczas w 2017 r. obejmują EIO związane ze zbliżającymi się negocjacjami w sprawie wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE. Biorąc pod uwagę, że negocjacje te mogą mieć bezpośredni wpływ na obywateli UE, to zwiększone zainteresowanie nie jest być może zaskakujące. Fakt, że czas ma zasadnicze znaczenie w tym konkretnym obszarze, podkreśla potrzebę płynnego i szybkiego procesu rejestracji.

Jako Rzecznik Praw Obywatelskich zwróciłem uwagę Komisji na to, jak ważne jest, aby w razie potrzeby udzielać organizatorom EIO pomocnych, jasnych i dokładnych porad. Komisja powinna zapewnić jak najwięcej wskazówek pracownikom centrum kontaktowego Europe Direct, tak aby mogli oni rozsądnie ocenić, czy zachowali delikatną równowagę między udzielaniem przydatnych porad, nie będąc postrzeganymi jako kierujący konkretną europejską inicjatywą obywatelską. Duże znaczenie w tym względzie ma również platforma współpracy w zakresie europejskiej inicjatywy obywatelskiej, którą Komisja ogłosiła w Dniu Europejskiej Inicjatywy Obywatelskiej w 2017 r. i którą obecnie opracowuje (w odpowiedzi na inicjatywę Parlamentu Europejskiego). Platforma ta może być przydatnym narzędziem zapytań. Mogłoby to na przykład umożliwić organizatorom EIO zadawanie pytań dotyczących szerokiego zakresu kwestii, w tym kontroli dopuszczalności prawnej.

Jeżeli odmówiono rejestracji europejskiej inicjatywy obywatelskiej, organizatorzy muszą zrozumieć, dlaczego. Chociaż Komisja publikuje decyzje odmowne na swojej stronie internetowej, zapewnia to organizatorom EIO skuteczne wytyczne wyłącznie z punktu widzenia procesu. W sprawie Bürgerausschuss für die Bürgerinitiative Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe przeciwko Komisji [10] Sąd orzekł, że decyzja powinna „zawierać wystarczające elementy, aby umożliwić wnioskodawcy poznanie powodów odmowy rejestracji proponowanej EIO w odniesieniu do [...] informacji zawartych w tym wniosku i odpowiednio zareagować [...]”[11]. Jak zauważyłem w moim dochodzeniu [12], Komisja powinna starać się przedstawić bardziej solidne, spójne i zrozumiałe dla obywatela uzasadnienie odmowy rejestracji.

Jak sama nazwa wskazuje, EIO muszą pozostać narzędziem dla obywateli. W tym celu zwracam się do Komisji o weryfikację informacji o finansowaniu organizatorów EIO w celu wykrycia nieprawidłowych informacji. Zachęciłem Komisję do korzystania z przykładu kontroli jakości rejestru służącego przejrzystości oraz jego systemu ostrzeżeń i skarg, aby zapewnić, że informacje o finansowaniu i sponsorowaniu przekazywane przez organizatorów EIO odzwierciedlają rzeczywistość i że wszelkie kwestie są jej zgłaszane.

2. Rozbieżności między wymogami dotyczącymi danych sygnatariuszy i poziom tych wymogów w poszczególnych państwach członkowskich

Uproszczenie wymogów dotyczących danych przy podpisywaniu deklaracji poparcia dla europejskiej inicjatywy obywatelskiej jest pilną kwestią wymagającą poprawy. Obywatele UE powinni mieć możliwość podpisywania EIO niezależnie od miejsca zamieszkania. W ramach zbliżającego się przeglądu wzywam Komisję do zaproponowania uproszczenia i harmonizacji wymogów dla wszystkich państw członkowskich w zakresie danych osobowych, które mają być przekazywane przy podpisywaniu deklaracji poparcia.

3. Odpowiedzialność osobista obywateli, którzy tworzą EIO, w połączeniu z brakiem osobowości prawnej komitetów obywatelskich

W planie działania Komisji określono osobistą odpowiedzialność obywateli, którzy inicjują europejską inicjatywę obywatelską, w połączeniu z brakiem osobowości prawnej komitetów obywatelskich, jako ewentualny czynnik zniechęcający do rozpoczęcia kampanii dotyczącej europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Naprawdę uważam, że są to środki odstraszające i rozumiem, że szereg zainteresowanych stron przedstawiło już Komisji dowody i porady w tej dziedzinie, w związku z którymi Komisja powinna podjąć działania następcze.

4. Kwestie związane z harmonogramem cyklu życia europejskiej inicjatywy obywatelskiej

Jeżeli chodzi o harmonogram cyklu życia europejskiej inicjatywy obywatelskiej, prawie wszystkie europejskie inicjatywy obywatelskie mają swój system zbierania deklaracji on-line uruchomiony po zarejestrowaniu inicjatywy, czasami nawet kilka miesięcy później. Chociaż właściwy organ krajowy ma technicznie jeden miesiąc na certyfikację systemu certyfikacji organizacji, zgłoszono przypadki, w których wymagany był dłuższy okres. Rozsądne wydaje się, aby 12-miesięczny okres zbierania podpisów rozpoczynał się w dniu certyfikacji organizatorów OCS lub, alternatywnie, w dniu wyboru organizatorów EIO (w ustalonych wcześniej ramach czasowych).

5. Aspekty procesu zbierania deklaracji on-line

Z zadowoleniem przyjmuję ulepszenia wprowadzone do zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego, które Komisja oferuje organizatorom EIO bezpłatnie. Do tej pory Komisja wprowadziła miękki mechanizm walidacji, poprawiła wygląd i wyczucie zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego, poprawiła kompatybilność z urządzeniami mobilnymi oraz umożliwiła sygnatariuszom dzielenie się europejską inicjatywą obywatelską i jej polubienie w mediach społecznościowych. Pragnę jednak przypomnieć Komisji o znaczeniu poprawy zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego w celu zaspokojenia potrzeb osób z niepełnosprawnościami, które chcą składać deklaracje poparcia dla EIO online.

6. Analiza i działania następcze podjęte w związku z inicjatywami

Moim zdaniem zebranie co najmniej miliona deklaracji poparcia nie jest jedynym kamieniem milowym decydującym o powodzeniu europejskiej inicjatywy obywatelskiej jako narzędzia sprzyjającego debacie publicznej i uczestnictwu. Proces europejskiej inicjatywy obywatelskiej oferuje organizatorom platformę, za pośrednictwem której mogą oni wywołać debatę publiczną na swój temat. Aby jeszcze bardziej to ułatwić, Komisja mogłaby rozważyć następujące kwestie. Po pierwsze, mogłaby ona wyraźniej wyrazić obywatelom swoją wiedzę na temat wartości debaty publicznej wytworzonej w ramach procedury europejskiej inicjatywy obywatelskiej oraz tego, w jaki sposób debata ta, sama w sobie i niezależnie od indywidualnego wyniku, nadaje procesowi europejskiej inicjatywy obywatelskiej wartość i legitymację. Po drugie, Komisja powinna dołożyć wszelkich starań, aby w trakcie całej procedury europejskiej inicjatywy obywatelskiej debata publiczna wynikająca z zarejestrowanej europejskiej inicjatywy obywatelskiej była jak najbardziej inkluzywna i przejrzysta.

Komisja mogłaby również zastanowić się nad tym, w jaki sposób osiągnięcia organizatorów EIO mogą być publicznie uznawane w trakcie całego procesu. Jednym z przykładów przedstawionych przez zainteresowane strony jest to, że Komisja mogłaby wyróżnić kluczowe etapy, takie jak 250 000 i 500 000 deklaracji poparcia, co pomogłoby organizatorom europejskiej inicjatywy obywatelskiej nabrać rozpędu. 

Wysłuchanie publiczne na temat inicjatyw w Parlamencie Europejskim jest ważnym elementem zapewnienia inkluzywności i przejrzystości procesu europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Być może Komisja będzie musiała zastanowić się, czy obecne trzymiesięczne ramy czasowe są zbyt krótkie, aby przygotować konstruktywne wysłuchanie publiczne, w którym wezmą udział wszystkie zainteresowane strony, oraz przedstawić w komunikacie wnioski prawne i polityczne dotyczące europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Zaangażowanie zarówno Parlamentu, jak i Rady w działania następcze powinno usprawnić ten proces z punktu widzenia obywateli, również pod względem wyjaśnienia, co ich zdaniem jako współprawodawców jest właściwym kierunkiem działania. Komisja powinna nadal badać wraz z Parlamentem, w jaki sposób zapewnić obecność Rady i zainteresowanych stron na wysłuchaniu publicznym.

Jak miałem okazję wspomnieć w przeszłości, w swojej formalnej odpowiedzi na europejską inicjatywę obywatelską, która uzyskała milion podpisów, Komisja powinna szczegółowo i przejrzyście wyjaśnić społeczeństwu swoje wybory polityczne. Chociaż wybory polityczne są czasami trudne i takie wybory nie mogą zadowolić wszystkich, obywatele zasługują na prawdę.  

Wreszcie w piśmie z dnia 22 lipca 2015 r. Komisja stwierdziła, że Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) zaoferował organizatorom pomoc w tłumaczeniu tytułu, przedmiotu i celów inicjatyw na wszystkie języki robocze UE. Ufam, że Komisja podjęła wraz z EKES-em działania następcze w związku z tą możliwością.

Byłbym wdzięczny, gdyby zechciał Pan uwzględnić te sugestie w swoich planach przeglądu rozporządzenia w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej. W przypadku gdyby Państwa pracownicy potrzebowali dodatkowych informacji lub wyjaśnień, prosimy o kontakt z panem Koenem Rooversem.

Z poważaniem,

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Podsumowanie głównych sugestii

● Opracowanie platformy europejskiej inicjatywy obywatelskiej jako narzędzia dochodzeniowego dla organizatorów europejskiej inicjatywy obywatelskiej.

● Należy przedstawić lepsze uzasadnienie odmowy rejestracji europejskiej inicjatywy obywatelskiej.

● Sprawdź, czy informacje o finansowaniu i sponsorowaniu dotyczące organizatorów EIO odzwierciedlają rzeczywistość.

● Umożliwienie obywatelom UE podpisywania deklaracji poparcia niezależnie od miejsca zamieszkania.

● Zmiana początku okresu zbierania podpisów.

● Poprawa zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego dla osób z niepełnosprawnościami.

● Wyrażanie wartości europejskiej inicjatywy obywatelskiej jako platformy debaty publicznej.

● dążyć do włączenia Rady w wysłuchania publiczne na temat europejskich inicjatyw obywatelskich.

● Szczegółowo wyjaśnić decyzje polityczne Komisji, zwłaszcza w przypadkach, w których decyduje się ona nie działać zgodnie z udaną europejską inicjatywą obywatelską.

[1] „Public consultation on the European citizens´ initiative” [Konsultacje publiczne w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej], zob. szczegółowe informacje: http://ec.europa.eu/info/consultations/public-consultation-european-citizens-initiative_en.

[2] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 211/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie inicjatywy obywatelskiej, Dz.U. 2011, L 65.

[3] „Plan działania – przegląd europejskiej inicjatywy obywatelskiej”, w celu uzyskania szczegółowych informacji zob.: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2017-2537702_en.

[4] „List do Komisji Europejskiej otwierający dochodzenie z własnej inicjatywy OI/9/2013/TN w sprawie funkcjonowania procedury europejskiej inicjatywy obywatelskiej (EIO)”, w celu uzyskania szczegółowych informacji zob.: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/53106/html.bookmark (18 grudnia 2013 r.).

[5] „Decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich zamykająca dochodzenie z własnej inicjatywy OI/9/2013/TN dotyczące Komisji Europejskiej”, w celu uzyskania szczegółowych informacji zob.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/59205/html.bookmark#hl1.

[6] Komisja odpowiedziała w dniu 31 lipca 2015 r., na co odpowiedziałem na piśmie w dniu 8 marca 2016 r.

[7] Wyrok Sądu z dnia 10 maja 2017 r., Michael Efler i in./Komisja Europejska, T-754/14, ECLI:EU:T:2017:323.

[8] Zob. art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 211/2011 w sprawie inicjatywy obywatelskiej (16 lutego 2011 r.), który ma następujące brzmienie: „»inicjatywa obywatelska« oznacza inicjatywę przedłożoną Komisji zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, wzywającą Komisję, w ramach jej uprawnień, do przedłożenia wszelkich odpowiednich wniosków w sprawach, w odniesieniu do których obywatele uważają, że w celu wprowadzenia w życie Traktatów wymagany jest akt prawny Unii, i która uzyskała poparcie co najmniej miliona kwalifikujących się sygnatariuszy pochodzących z co najmniej jednej czwartej wszystkich państw członkowskich.”;

[9] Zobacz pkt 37 ww. wyroku.

[10] Wyrok Sądu z dnia 3 lutego 2017 r., Bürgerausschus für die Bürgerinitiative Minority SafePack - one million signatures for diversity in Europe/Komisja, T-646/13, ECLI:EU:T:2017:59.

[11] Punkt 33 wyroku.

[12] Zob. https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/59205/html.bookmark#hl1, pkt 16.

[13] Zob. https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/59205/html.bookmark#hl1, na przykład pkt 23 i 24.