Tło

1. W dniu 31 maja 2011 r. Europejski Bank Inwestycyjny („EBI”) publicznie ogłosił na swojej stronie internetowej, że wszczął dochodzenie w sprawie zarzutów dotyczących uchylania się od opodatkowania w związku z projektem Mopani Copper Mines (MCM, „Mopani”) w Zambii. Poniżej przedstawiono kontekst dochodzenia.

2. W lutym 2005 r. EBI podpisał umowę pożyczki w wysokości 50 mln USD ze spółką Mopani, której większościowym udziałowcem jest szwajcarska grupa Glencore. Pożyczka została udzielona na częściowe sfinansowanie remontu i modernizacji huty miedzi Mufulira w celu zmniejszenia emisji dwutlenku siarki w zakładzie przemysłowym z lat 30. XX wieku. W lutym 2011 r. projekt sprawozdania z audytu w sprawie zarzutów dotyczących uchylania się od opodatkowania przez Mopani i jej spółkę dominującą Glencore został ujawniony i opublikowany w internecie. Audyt został zlecony przez Zambijski Urząd Skarbowy (ZRA). W projekcie sprawozdania z audytu podkreślono nieprawidłowości dotyczące kosztów operacyjnych, przychodów, cen transferowych, kosztów pracowniczych i kosztów ogólnych. Mopani zdecydowanie zakwestionował wnioski z wycieku raportu, stwierdzając, że audytorzy nigdy nie dali mu szansy obalenia zarzutów. Zgodnie z polityką EBI w zakresie zwalczania nadużyć finansowych z 2008 r. EBI poinformował OLAF o zarzutach zawartych w sprawozdaniu. EBI wszczął również własne dochodzenie, które zostało przeprowadzone przez niezależny Inspektorat Generalny. W oświadczeniu na stronie internetowej EBI z dnia 31 maja 2011 r. wspomniano, że „[j]eżeli dochodzenie miałoby ostatecznie wykazać uchylanie się od opodatkowania według władz Zambii, naraziłoby to MCM na lokalne kary finansowe i doprowadziłoby do zdarzeń, które mogą spowodować przedterminową spłatę pożyczki EBI”.

3. Inspektorat Generalny zakończył dochodzenie w listopadzie 2011 r. i przedłożył sprawozdanie z dochodzenia komitetowi zarządzającemu EBI. Pożyczka EBI została spłacona w całości przez Mopani w 2012 r. W aktualizacji na stronie internetowej EBI z dnia 25 lipca 2014 r.[1] wskazano, że kredytobiorca dokonał przedterminowej spłaty pożyczki na własny wniosek. Wspomniała również, że Glencore poinformował EBI, że ZRA zakończył audyt i że wszystkie nierozstrzygnięte kwestie zostały rozwiązane w sposób zadowalający oraz że EBI nie był w stanie uzyskać dalszych informacji w tej sprawie od władz zambijskich, Mopani lub spółki dominującej Glencore. OLAF poinformował EBI o swojej decyzji o zamknięciu dochodzenia bez podejmowania żadnych działań, ponieważ „nie były zaangażowane żadne środki z budżetu UE”. W aktualizacji stwierdzono ponadto, że biorąc pod uwagę, iż EBI nie miał już żadnych stosunków umownych z Mopani/Glencore oraz że kwestie te dotyczą stosunków Mopani/Glencore z władzami zambijskimi, EBI nie zajął w tej sprawie żadnego dalszego stanowiska i uznał sprawę za zamkniętą.

4. W dniu 8 listopada 2012 r. skarżący, organizacja rozwojowa z siedzibą w Londynie, która prowadzi kampanię na temat uchylania się od opodatkowania w krajach rozwijających się, zwróciła się do EBI o publiczne ujawnienie sprawozdania sporządzonego na podstawie polityki przejrzystości EBI [2]. W rozmowie telefonicznej urzędnicy EBI poinformowali skarżącego, że EBI nie udostępni sprawozdania. W dniu 24 czerwca 2013 r. skarżący złożył następnie skargę w ramach mechanizmu rozpatrywania skarg EBI na decyzję EBI o odmowie dostępu do sprawozdania. Ponieważ skarżący nie otrzymał odpowiedzi na skargę od Biura ds. Skarg EBI, w dniu 20 lutego 2014 r. zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

5. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie skargi i zidentyfikował następujące zarzuty i roszczenia:

EBI niesłusznie odmówił dostępu do swojego sprawozdania w sprawie zarzutów dotyczących uchylania się od opodatkowania w ramach projektu kopalni miedzi Mopani.

EBI powinien udzielić dostępu do sprawozdania.

6. W piśmie otwierającym dochodzenie Rzecznik zwróciła się do EBI o opublikowanie sprawozdania lub o wyjaśnienie, w odniesieniu do wyjątków określonych w pkt A.5.2 polityki przejrzystości EBI, dlaczego opublikowanie sprawozdania konkretnie i skutecznie naruszyłoby ochronę przywołanego interesu.

7. Po wszczęciu dochodzenia EBI w dniu 25 lipca 2014 r. odpowiedział na skargę skarżącego z dnia 24 czerwca 2013 r., podejmując tym samym ostateczną decyzję w sprawie wniosku o udzielenie dostępu [3]. Decyzja EBI o utrzymaniu wcześniejszej decyzji odmownej była sprzeczna z wnioskiem zawartym w jej własnym mechanizmie rozpatrywania skarg, w którym zalecono ujawnienie utajnionej wersji sprawozdania lub, jeżeli nie pozwoli to EBI na ujawnienie istotnego dokumentu, streszczenia dochodzenia i jego wyników.

Domniemana bezprawna odmowa udzielenia dostępu do sprawozdania z dochodzenia i odnośnego wniosku

Projekt zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich

8. Sprawozdanie z dochodzenia, do którego skarżący zwrócił się o dostęp, było pięciostronicowym sprawozdaniem z dnia 16 listopada 2011 r., oznaczonym jako „ściśle poufne”. Został on sporządzony przez Inspektorat Generalny EBI i skierowany do Komitetu Zarządzającego EBI. Sprawozdanie zawierało również jako załącznik szczegółowe sprawozdanie z audytu z dnia 8 listopada 2011 r., które zostało sklasyfikowane jako „Uprzywilejowane i poufne sprawozdanie z audytu w Mopani Copper Mines plc. Wyłącznie dla EBI i jego doradców prawnych. Nie należy kopiować osobom trzecim"(podkreślenie dodane w oryginale).

9. Rzecznik zauważył, że EBI nie przeprowadził szczegółowej analizy sprawozdania z dochodzenia w celu odmowy dostępu. Zamiast tego EBI oparł się na ogólnym domniemaniu nieujawniania dokumentów i informacji związanych z dochodzeniami w sprawie nadużyć finansowych (art. 5.2.3 części A polityki przejrzystości). Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich ogólne domniemanie nieujawniania dokumentów zawartych w aktach dochodzenia EBI w sprawie nadużyć finansowych w celu ochrony celu tego dochodzenia miałoby co do zasady zastosowanie tylko dopóty, dopóki dochodzenie jest nadal w toku. W niniejszej sprawie EBI wskazał jednak, że jego dochodzenie zostało zamknięte w listopadzie 2011 r., czyli w dniu, w którym Inspektorat Generalny przyjął sprawozdanie z dochodzenia, czyli prawie trzy lata przed podjęciem przez EBI ostatecznej decyzji z dnia 25 lipca 2014 r. o odmowie dostępu do sprawozdania z dochodzenia. W tych okolicznościach Rzecznik był zdania, że EBI nie może skutecznie powoływać się na ogólne domniemanie nieujawniania informacji.

10. Rzecznik zauważył ponadto, że EBI – zgodnie z art. 5.2.3 części A swojej polityki przejrzystości – musiał rozważyć, czy istnieje „nadrzędny interes publiczny” przemawiający za ujawnieniem jego sprawozdania z dochodzenia. W tym względzie Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że po zamknięciu dochodzenia opinia publiczna powinna mieć możliwość zapoznania się – w zakresie, w jakim ujawnienie przedmiotowych informacji nie narusza ochrony interesów handlowych – z wynikami takiego dochodzenia, a przynajmniej z jego istotnymi ustaleniami, w szczególności gdy chodzi o znaczne kwoty środków publicznych, jak ma to miejsce w przypadku większości operacji pożyczkowych EBI.

11. W tej sprawie Rzecznik zauważył, że aktualizacja opublikowana na stronie internetowej EBI w dniu 25 lipca 2014 r. zawierała bardzo niewiele informacji na temat wyniku dochodzenia, ponieważ nie zawierała żadnych informacji na temat ustaleń dochodzenia Inspektoratu Generalnego w sprawie zarzutów dotyczących uchylania się od opodatkowania przez Mopani/Glencore. W aktualizacji wspomniano jedynie, że (i) pożyczka została spłacona EBI przez pożyczkobiorcę w 2012 r. na jego własny wniosek, (ii) OLAF zamknął dochodzenie, ponieważ nie dotyczyło to żadnych środków z budżetu UE, (iii) EBI nie miał już żadnych stosunków umownych z Mopani/Glencore oraz (iv) sprawa została zamknięta. W związku z tym, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, aktualizacja dokonana przez EBI nie zawierała żadnych istotnych informacji dotyczących ustaleń dochodzenia.

12. Stanowiło to przypadek niewłaściwego administrowania. Rzecznik Praw Obywatelskich był zatem zdania, że EBI powinien dokładnie ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego o dostęp do sprawozdania z dochodzenia.

13. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że – jak słusznie wskazano w mechanizmie rozpatrywania skarg – EBI powinien również rozważyć, czy może mieć zastosowanie którykolwiek z pozostałych wyjątków określonych w jego polityce przejrzystości. Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że może tak być w przypadku wyjątków dotyczących ochrony (i) prywatności i integralności osoby fizycznej oraz (ii) interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej.

14. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził również, że EBI może kierować się praktyką stosowaną w podobnych przypadkach przez wiceprezydencję Banku Światowego ds. uczciwości w celu zwiększenia przejrzystości i wzmocnienia zaufania publicznego do działań Banku na rzecz zwalczania nadużyć finansowych i korupcji. Strona internetowa tej ostatniej zawiera liczne przykłady „zredagowanych sprawozdań z dochodzeń i kontroli kryminalistycznych”.

15. Na podstawie powyższych ustaleń w dniu 5 grudnia 2014 r. Rzecznik Praw Obywatelskich sporządził następujący projekt zalecenia dla EBI:

„EBI powinien ponownie rozważyć swoją odmowę udzielenia dostępu do sprawozdania z dochodzenia sporządzonego przez Inspektorat Generalny i podjąć decyzję o udzieleniu dostępu do utajnionej wersji sprawozdania lub, jeżeli nie jest to możliwe, o co najmniej przekazaniu skarżącemu znaczącego streszczenia głównych ustaleń zawartych w sprawozdaniu z dochodzenia”.

16. W swojej szczegółowej opinii EBI stwierdził, że przyjął projekt zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich i że podjął decyzję o przekazaniu skarżącemu miarodajnego streszczenia głównych ustaleń zawartych w sprawozdaniu z dochodzenia. EBI stwierdził, że streszczenie zostało również opublikowane na jego stronie internetowej w dniu 29 stycznia 2015 r.[4].

17. EBI stwierdził, że przeprowadził ocenę poufności informacji zawartych w sprawozdaniu z dochodzenia i doszedł do następujących wniosków:

Ujawnienie sprawozdania naruszyłoby ochronę prywatności i integralności szeregu osób, które są bezpośrednio zidentyfikowane lub w inny sposób możliwe do zidentyfikowania na podstawie fragmentów tekstu;

Ujawnienie sprawozdania naruszyłoby ochronę uzasadnionych interesów handlowych, ponieważ udzielono by dostępu do informacji, które były dostępne dla EBI ze względu na jego stosunek umowny z klientem i które w przeciwnym razie nie byłyby publicznie dostępne;

Ujawnienie sprawozdania naruszyłoby interes publiczny w odniesieniu do stosunków międzynarodowych między EBI a władzami Zambii;

Ujawnienie szczegółów metodyki dochodzeniowej Inspekcji Generalnej również zagroziłoby skuteczności przyszłych dochodzeń.

18. W związku z tym Komisja postanowiła przedstawić skarżącemu streszczenie głównych ustaleń zawartych w sprawozdaniu.

19. W odniesieniu do praktyki stosowanej przez Wiceprezydencję Banku Światowego ds. Uczciwości EBI wskazał, że Bank Światowy i EBI podlegają różnym ramom prawnym, co może wyjaśniać różne praktyki stosowane przy publikacji sprawozdań z dochodzeń. Podczas gdy Bank Światowy korzysta z immunitetu państwowego od krajów, z którymi współpracuje, zwalniając go tym samym z wszelkiej odpowiedzialności prawnej za swoje działania, EBI podlega złożonym ramom regulacyjnym składającym się z pierwotnego i wtórnego prawa UE, prawa międzynarodowego i krajowego oraz jurysdykcji sądów krajowych i międzynarodowych. EBI zapowiedział jednak, że zbada, w jaki sposób może wykorzystać praktykę Banku Światowego.

20. W swoich uwagach skarżący, z zadowoleniem przyjmując decyzję EBI o udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na projekt zalecenia, stwierdził, że nie jest przekonany, iż informacje ujawnione przez EBI stanowią „znaczące podsumowanie” głównych ustaleń zawartych w sprawozdaniu z dochodzenia w zakresie, w jakim stwierdza się w nim, że informacje, które śledczy byli w stanie zbadać, nie pozwoliły EBI „wyczerpująco udowodnić lub obalić zarzutów podniesionych w nieszczelnym projekcie sprawozdania dotyczących kosztów, przychodów, cen transferowych, kosztów pracowniczych i kosztów ogólnych Mopani”.

21. W rzeczywistości, zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę, że cała sprawa została zainicjowana zarzutami systematycznego uchylania się od opodatkowania przez Mopani, EBI powinien ujawnić szczegółowe informacje ze sprawozdania z dochodzenia dotyczące charakteru informacji, których śledczy szukali w Zambii, oraz charakteru dokumentów, które faktycznie byli w stanie zobaczyć i ocenić.

22. Chociaż skarżący zgodził się na nieujawnianie informacji, aby nie naruszać ochrony prywatności i integralności osób fizycznych, nie zgodził się, aby ochrona interesów handlowych – niezależnie od tego, czy są one „uzasadnione”, czy też nie – mogła w tym przypadku przeważać nad interesem publicznym polegającym na tym, by wiedzieć, co Bank wie o zachowaniach podatkowych Mopani. Skarżący twierdził, że większość krajów – a w szczególności kraje rozwijające się – co roku traci ogromne kwoty w wyniku unikania opodatkowania i uchylania się od opodatkowania przez przedsiębiorstwa wielonarodowe.

23. Skarżący argumentował, że unikanie opodatkowania i uchylanie się od opodatkowania są obecnie tak poważnymi problemami na całym świecie, że ustanowienie precedensu na rzecz ochrony interesów handlowych przedsiębiorstw oskarżonych o takie zachowanie, wbrew interesowi publicznemu w zakresie przejrzystości finansowej, byłoby niezwykle szkodliwe dla UE i jej oficjalnego banku.

24. Podsumowując, skarżący zakwestionował fakt, że obecne streszczenie EBI można postrzegać jako miarodajne streszczenie głównych ustaleń zawartych w sprawozdaniu.

Ocena Rzecznika po projekcie zalecenia

25. Rzecznik zauważa, że w odpowiedzi na projekt zalecenia EBI postanowił udostępnić nie utajnioną wersję sprawozdania z dochodzenia (ponieważ uznał, że taka wersja nie byłaby znacząca), lecz streszczenie. W związku z tym musi ocenić, na podstawie swojej kontroli sprawozdania z dochodzenia, czy odpowiedni tekst jest znaczącym streszczeniem głównych ustaleń zawartych w sprawozdaniu z dochodzenia.

26. W streszczeniu sprawozdania z dochodzenia powtórzono pewne informacje, które zostały już zawarte w aktualizacji na stronie internetowej EBI z dnia 25 lipca 2014 r. Następnie zawiera następujące dodatkowe informacje dotyczące dochodzenia prowadzonego przez Inspektorat Generalny EBI:

Domniemane nieprawidłowości podatkowe wskazane w ujawnionym projekcie sprawozdania z audytu zleconym przez ZRA dotyczyły kosztów operacyjnych, przychodów, cen transferowych, kosztów pracowniczych i kosztów ogólnych Mopani. Pierwsza misja informacyjna EBI w Mopani w Zambii została przeprowadzona w marcu 2011 r., a przedstawiciele EBI spotkali się z kierownictwem Mopani i ZRA. Mopani potwierdziła, że przeprowadzono audyt, ale zwróciła uwagę, że wnioski z projektu sprawozdania z audytu nie zostały jej przekazane przed ujawnieniem sprawozdania prasie. EBI zwrócił się do ZRA o kopię projektu sprawozdania z audytu, który wyciekł, ale ZRA odmówiło jego dostarczenia. Inspektorat Generalny zaproponował przeprowadzenie przez EBI z pomocą konsultantów (zespół ds. przeglądu EBI) niezależnego przeglądu kwestii poruszonych w ujawnionym projekcie sprawozdania z audytu, a Mopani zaakceptował tę propozycję.

- Początkowo zaplanowano rozpoczęcie przeglądu na miejscu przez zespół ds. przeglądu EBI pod koniec czerwca 2011 r. W dniu 17 czerwca 2011 r., na krótko przed rozpoczęciem przeglądu, Mopani poinformowała jednak zespół ds. przeglądu EBI, że ZRA zaplanowała już przeprowadzenie kontroli podatkowej w tym samym okresie. W związku z tym Inspektorat Generalny EBI musiał przełożyć przegląd na początek sierpnia 2011 r. Kilka dni przed drugą ustaloną datą rozpoczęcia Mopani ponownie próbował przełożyć przegląd, biorąc pod uwagę, że inspekcja ZRA miała być kontynuowana do sierpnia. EBI postanowił przystąpić do przeglądu bez dalszej zwłoki. Przegląd przeprowadzono w dniach 1–17 sierpnia 2011 r.

Dokumenty, o które zwrócił się zespół ds. przeglądu EBI ponad dwa miesiące przed przeglądem, nie zostały udostępnione i pomimo ponawianych wniosków nie zapewniono dostępu do istotnych informacji w trakcie przeglądu. W rezultacie liczba spraw zbadanych przez zespół ds. przeglądu EBI musiała zostać ograniczona, a Inspektorat Generalny został zmuszony do przerwania misji prawie dwa dni wcześniej niż planowano.

- Prace zespołu ds. przeglądu EBI nie były rozstrzygające ze względu na trudności napotkane w toku dochodzenia. W związku z tym nie było możliwe wyczerpujące udowodnienie lub obalenie zarzutów podniesionych w ujawnionym projekcie sprawozdania z audytu dotyczących kosztów, przychodów, cen transferowych, kosztów pracowniczych i kosztów ogólnych Mopani. Na podstawie napotkanych trudności Inspektorat Generalny zakończył dochodzenie w listopadzie 2011 r., a EBI rozpoczął rozmowy ze spółką dominującą Mopani, Glencore, w wyniku których ta ostatnia zdecydowała się dobrowolnie spłacić pożyczkę w 2012 r., zamykając w ten sposób swój stosunek umowny z EBI.

27. Rzecznik zauważa, że oprócz powyższego streszczenie zawiera również pewne informacje uzupełniające, które nie są częścią sprawozdania z dochodzenia. EBI utrzymywał regularne kontakty z właściwymi organami Zambii w sprawie prowadzonego przez siebie dochodzenia i zaproponował, że przekaże im odpowiednie informacje, których będą potrzebować w tej sprawie. Glencore poinformował EBI, że ZRA zakończyła kontrolę i że wszystkie nierozstrzygnięte kwestie zostały rozwiązane w sposób zadowalający. Glencore i Mopani wielokrotnie kwestionowały wnioski z wycieku projektu sprawozdania z audytu, twierdząc, że nigdy nie został on publicznie zaktualizowany ani sfinalizowany. Stwierdzili również, że zespół ds. przeglądu EBI nie był w stanie uzyskać od Mopani wszystkich wymaganych dokumentów, ponieważ pracownicy Mopani priorytetowo traktowali kontrolę ZRA, która była w toku w tym samym czasie. Stwierdzili również, że kontrola ZRA trwała ostatecznie 9 miesięcy ze względu na dużą liczbę transakcji i dokumentów, które mają zostać poddane audytowi.

28. Zobowiązanie EBI, wynikające z jego zobowiązania do przestrzegania przepisów własnej polityki przejrzystości, polegało na ujawnieniu w sprawozdaniu jak największej ilości informacji, które byłyby zgodne z zasadami tej polityki przejrzystości. Niniejsza polityka zobowiązuje EBI do przyjęcia takiego samego podejścia do stosowania wyjątków, jak określono w rozporządzeniu 1049/2001. Aby spełnić ten obowiązek, Komisja musiałaby wykazać, że stosując wyjątki od ogólnego domniemania ujawnienia, była w stanie uzasadnić zastosowanie każdego wyjątku oraz, w stosownych przypadkach, że wzięła pod uwagę wszelkie względy nadrzędnego interesu publicznego.

29. W uzasadnieniu swojego stanowiska EBI powołał się na cztery odrębne wyjątki. Po pierwsze, opiera się ona na wymogu ochrony prywatności i integralności szeregu osób. Skarżący nie kwestionuje tego wyjątku i nie ma potrzeby przedstawiania dalszych uwag. Po drugie, powołuje się ona na wymóg ochrony uzasadnionych interesów handlowych. Aby wyjątek ten miał zastosowanie, nie wystarczy samo stwierdzenie, że ujawnienie mogłoby zaszkodzić uzasadnionym interesom handlowym; na poparcie tego twierdzenia musi istnieć uzasadnienie, a w szczególności musi być jasne, że interes handlowy, który ma być chroniony, jest uzasadniony i wymaga ochrony.[5] Ponadto, nawet gdyby EBI zidentyfikował interes handlowy, który ma być chroniony, ostateczna decyzja o tym, czy chronić ten interes, zależałaby od wyniku testu nadrzędnego interesu publicznego. Rzecznik nie ma powodów, by sądzić, że EBI zastosował ten test nadrzędnego interesu publicznego w swojej decyzji o powołaniu się na wyjątek w celu ochrony uzasadnionego interesu handlowego.

30. Po trzecie, EBI powołuje się na wyjątek chroniący interes publiczny w odniesieniu do stosunków międzynarodowych między EBI a władzami zambijskimi. Wyjątek ten nie podlega kryterium nadrzędnego interesu publicznego. EBI musi jednak uzasadnić swój wniosek, że ujawnienie sprawozdania lub jego części naruszyłoby interes publiczny w odniesieniu do stosunków międzynarodowych. Po sprawdzeniu sprawozdania nie jest jasne, w jaki sposób jego ujawnienie - podobnie jak w przypadku działań komercyjnego przedsiębiorstwa górniczego, w którym większość udziałów posiada Grupa Szwajcarska, Glencore - ma negatywny wpływ na stosunki międzynarodowe z Zambią ani dlaczego władze Zambii nie będą już współpracować z EBI w przyszłych dochodzeniach. Oczywiście można sobie wyobrazić, że ujawnienie może mieć pewne konsekwencje; EBI musiałby jednak udzielić pewnych informacji na temat tego, co to może być i czy próbował ustalić, czy władze Zambii uznają ujawnienie za szkodliwe. EBI nie uzasadnił zatem w odpowiedni sposób swojego powołania się na wyjątek chroniący stosunki międzynarodowe.

31. Po czwarte, EBI powołuje się na wyjątek chroniący cel dochodzenia. Komisja stoi na stanowisku, że ujawnienie sprawozdania wiązałoby się z ujawnieniem metodyki dochodzeniowej Inspekcji Generalnej i że doprowadziłoby to do naruszenia tej metodyki. Rzecznik wskazała już w swoim projekcie zalecenia (pkt 47), że był to bardzo ogólny argument, który nie wyjaśniał konkretnie, dlaczego sprawozdanie z dochodzenia nie mogło zostać opublikowane trzy lata po zamknięciu dochodzenia. EBI nie wyjaśnił, w jaki sposób ujawnienie ujawniłoby szczegóły metodyki, ani nie wyjaśnił, dlaczego utajnienie odpowiednich części nie byłoby wystarczające, aby nie ujawniać szczegółów metodyki. EBI nie wyjaśnił również, w jaki sposób ujawnienie szczegółowych informacji na temat metodyki zagroziłoby skuteczności metodyki w przyszłych dochodzeniach. Rzecznik zauważa, że strona internetowa EBI zawiera kopię 11-stronicowego dokumentu „Procedury prowadzenia dochodzeń przez Wydział ds. Dochodzeń w sprawie Nadużyć Finansowych Inspektoratu Generalnego Grupy EBI”[6]. Bez dalszych wyjaśnień i z uwagi na fakt, że powyższy dokument jest jawny, argument EBI nie jest przekonujący. Wyjątek chroniący cel dochodzenia podlega kryteriom nadrzędnego interesu publicznego. Zakładając, że ujawnienie części lub całości sprawozdania ujawniłoby szczegóły metodyki dochodzeniowej, oraz zakładając, że ujawnienie tych szczegółów zagroziłoby przyszłym dochodzeniom, EBI nadal byłby zobowiązany do rozważenia, czy istnieje nadrzędny interes publiczny, który przeczy temu wyjątkowi. W odniesieniu do każdego z tych kroków, które są niezbędnymi krokami przed podjęciem decyzji o zastosowaniu wyjątku, EBI nie wykazał, że zastosował się do własnych przepisów dotyczących przejrzystości.

32. Podsumowując, Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdza zatem, że EBI nie wywiązał się ze swojego obowiązku przestrzegania przepisów własnej polityki przejrzystości.

33. Na podstawie dokładnego porównania streszczenia ze sprawozdaniem z dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że streszczenie prawidłowo podsumowuje tę część sprawozdania z dochodzenia, która dotyczy trudności, jakie Inspektorat Generalny EBI napotkał podczas prowadzenia dochodzenia oraz uzyskiwania wymaganych informacji i dokumentów. Jeżeli chodzi o wynik dochodzenia przeprowadzonego przez Inspektorat Generalny w sprawie zarzutów, w streszczeniu stwierdza się, że „nie było możliwe wyczerpujące udowodnienie lub obalenie zarzutów podniesionych w nieszczelnym projekcie sprawozdania”. Rzecznik uważa, że stwierdzenie to nie odzwierciedla w odpowiedni sposób informacji zawartych w sprawozdaniu z dochodzenia w tej sprawie.

34. Rzecznik nie jest w stanie w pełni ujawnić informacji na poparcie tego wniosku. Jest to jedna z tych sytuacji, która pojawia się bardzo sporadycznie w przypadku skarg dotyczących dostępu do dokumentów, w których przedstawienie pełnego wyjaśnienia wniosków Rzecznika wymagałoby pewnego ujawnienia treści danego dokumentu. W okolicznościach, w których instytucja postanowiła odmówić publicznego dostępu do dokumentu, Rzecznik Praw Obywatelskich jest siłą rzeczy ograniczony w zakresie, w jakim może wyjaśnić swój wniosek, jeżeli wniosek ten opiera się na treści spornego dokumentu. W tym konkretnym przypadku Rzecznik Praw Obywatelskich oddzielnie przedstawi EBI powód, dla którego stwierdziła, że jego streszczenie nie odzwierciedla w odpowiedni sposób informacji zawartych w przedmiotowym sprawozdaniu z dochodzenia oraz że streszczenie nie jest zgodne z tym, co miała na myśli, gdy zwróciła się do EBI o udostępnienie "istotnego streszczenia" sprawozdania z dochodzenia. W związku z tym przedstawi poniżej uwagi krytyczne.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka ją następującymi uwagami krytycznymi:

1. Streszczenie udostępnione skarżącemu i opublikowane na stronie internetowej EBI w dniu 29 stycznia 2015 r. nie stanowi, w odniesieniu do merytorycznych ustaleń dotyczących zarzutów uchylania się od opodatkowania przez Mopani, sensownego streszczenia sprawozdania z dochodzenia Inspektoratu Generalnego EBI z dnia 16 listopada 2011 r.

2. Rozpatrując wniosek o udzielenie dostępu do przedmiotowego sprawozdania, EBI nie wywiązał się ze swoich zobowiązań wynikających z własnej polityki przejrzystości.

Skarżący i EBI zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly

Strasburg, dnia 18 marca 2015 r.

[1] http://www.eib.org/infocentre/press/news/all/update-on-the-status-of-the-eib-loan-for-the-mopani-copper-project-zambia_pl.htm

[2] Polityka przejrzystości EBI stanowi, że interpretuje się ją zgodnie z przepisami rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

[3] Więcej informacji na temat kontekstu skargi, argumentów stron i dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich można znaleźć w pełnym tekście projektu zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich dostępnego pod adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/draftrecommendation.faces/en/58471/html.bookmark

[4] http://www.eib.org/attachments/press/mopani_copper_mines_summary_of_the_main_findings_en.pdf

[5] Można sobie wyobrazić, że instytucja nie chciałaby ujawnić informacji lub ustalenia ze szkodą dla interesów handlowych osoby trzeciej, jeżeli instytucja nie była już pewna prawdziwości tych informacji lub nie miała już pewności co do oparcia się na tym ustaleniu. EBI nie stwierdził jednak, że tego rodzaju scenariusz ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

[6] http://www.eib.org/attachments/strategies/anti_fraud_procedures_20130703_en.pdf