Sūdzības priekšvēsture

1. Sūdzības iesniedzējs ir žurnālists, kurš vairākus gadus ir rakstījis par ES robežu jautājumiem un jo īpaši par Eiropas Robežu un krasta apsardzes aģentūras (Frontex) darbu.

2. 2016. gada 27. septembrī viņš lūdza Frontex nodrošināt viņam publisku piekļuvi visiem ziņojumiem par nopietniem incidentiem saistībā ar Frontex operācijām vai kopīgajām operācijām, kas notika Bulgārijā laikposmā no 2015. gada 1. janvāra līdz 2016. gada 30. septembrim [1].

3. Frontex Publiskās piekļuves dokumentu birojs atbildēja sūdzības iesniedzējam 2016. gada 18. oktobrī, piešķirot viņam daļēju piekļuvi 21 ziņojumam par nopietniem incidentiem saistībā ar Frontex kopīgo operāciju “Elastīgas operatīvās darbības”.

4. Pēc tam sūdzības iesniedzējs informēja Frontex, ka Frontex 2015. un 2016. gadā Bulgārijā veica vairāk nekā vienu kopīgu operāciju. Tādējādi viņš jautāja, vai ir vairāk ziņojumu par nopietniem incidentiem, piemēram, saistībā ar kopīgo operāciju “Poseidon Land”.

5. Frontex Publiskās piekļuves dokumentu birojs atbildēja 2016. gada 24. oktobrī. Tā norādīja, ka divi ziņojumi par nopietniem incidentiem ir atstāti bez ievērības. 2016. gada 28. oktobrī tā viņam piešķīra daļēju piekļuvi šiem ziņojumiem.

6. Sūdzības iesniedzējs 2016. gada 24. oktobrī informēja Frontex, ka Frontex preses sekretārs viņam ir paziņojis par trim gadījumiem, kad Bulgārijas policija 2015. gadā ir veikusi bēgļu tūlītēju deportāciju no Bulgārijas, un četriem gadījumiem, kad Bulgārijas policija ir zādzējusi bēgļus. Viņš jautāja, kāpēc par šiem notikumiem viņam nav sniegti ziņojumi par nopietniem incidentiem.

7. 2016. gada 26. oktobrī Frontex atbildēja, ka tā ir atradusi vēl dažus ziņojumus par nopietniem incidentiem un ka viņš tos saņems dažas dienas vēlāk.

8. 2016. gada 28. oktobrī Dokumentu publiskās piekļuves birojs piešķīra sūdzības iesniedzējam daļēju piekļuvi vēl septiņiem ziņojumiem par nopietniem incidentiem (tostarp diviem, kas minēti iepriekš 5. punktā), kuros tika izskatīti pamattiesību pārkāpumi un/vai Frontex rīcības kodeksa pārkāpumi.

9. Tajā pašā dienā sūdzības iesniedzējs lūdza pārskatīt veidu, kādā tika izskatīts viņa pieprasījums, iesniedzot tā saukto atkārtoto pieteikumu. Viņš lūdza Frontex pamatot visus aizklājumus, kas veikti ziņojumos par nopietniem incidentiem, no kuriem daudzi attiecās uz iztaujāšanu ar migrantiem. Viņš norādīja, ka citos gadījumos Frontex nav rediģējusi šādas intervijas.

10. Sūdzības iesniedzējs iesniedza sūdzību ombudam drīz pēc atkārtotā pieteikuma iesniegšanas, proti, 2016. gada 2. novembrī.

11. 2016. gada 22. novembrī Frontex atbildēja uz atkārtoto pieteikumu. Tā apstiprināja savu sākotnējo lēmumu.

12. Frontex pamatoja dažādos labojumus dokumentos, kurus tā publiskoja, ar izņēmumiem no publiskošanas, kas paredzēti i) Regulas 1049/2001 ^[3] 4. panta 1. punkta b) apakšpunktā ^[2] saistībā ar nepieciešamību aizsargāt personas privāto dzīvi un neaizskaramību; ii) Regulas 1049/2001 4. panta 2. punkta trešajā ievilkumā ^[4] saistībā ar nepieciešamību aizsargāt pārbaužu, izmeklēšanas un revīziju mērķus; un iii) Regulas 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta ^[5] pirmajā ievilkumā saistībā ar nepieciešamību aizsargāt sabiedrības drošību [6].

Izmeklēšana

13. Ombuds sāka izmeklēšanu par šādiem sūdzības aspektiem: 1) Frontex konsekventi neidentificē visus tās rīcībā esošos ziņojumus par nopietniem incidentiem attiecībā uz Frontex vai kopīgām operācijām Bulgārijā; 2) Frontex aizklāj ziņojumus par nopietniem incidentiem, kurus tā identificē, veidā, kas neatbilst Regulā 1049/2001 noteiktajiem izņēmumiem.

14. Ombuda birojs pārbaudīja Frontex lietu saistībā ar šo lietu un rīkoja tikšanos ar Frontex (turpmāk “sanāksme/pārbaude”), lai sniegtu Frontex iespēju paskaidrot, kāpēc tā sākotnēji nebija identificējusi dažus ziņojumus par nopietniem incidentiem, uz kuriem attiecās sūdzības iesniedzēja pieprasījums par publisku piekļuvi dokumentiem [7]. Vēlāk ombuds iesniedza Frontex risinājuma priekšlikumu.  Ierosinot risinājumu, ombuds ņēma vērā pušu iesniegtos argumentus un viedokļus.

Nopietnu incidentu ziņojumu neidentificēšana

Ombuda priekšlikums risinājumam

Piecu būtisku incidentu ziņojumu atklāšana

15. Sanāksmes/pārbaudes laikā, kad ombuda pārstāvji pārbaudīja dokumentus uz ekrāna kopā ar Frontex pārstāvi, kurš manuāli izguva vienu dokumentu pēc otra, tika atklāts, ka ir vēl pieci ziņojumi par nopietniem incidentiem, kuri, lai gan uz tiem attiecās sūdzības iesniedzēja pieprasījums par piekļuvi dokumentiem, iepriekš nebija identificēti. Ombuds ierosināja Frontex “pilnībā vai, ja nepieciešams, daļēji atklāt sūdzības iesniedzējam ziņojumus par nopietniem incidentiem, kuru esība tika atklāta ombuda sanāksmes/inspekcijas laikā. Šādai izpaušanai būtu jānotiek nekavējoties.”

16. Atbildē uz Ombuda priekšlikumu par risinājumu Frontex informēja Ombudu, ka 2017. gada 2. jūnijā Pārredzamības birojs atklāja sūdzības iesniedzējam piecus būtisku incidentu ziņojumus, kas tika konstatēti sanāksmes/pārbaudes laikā. Sūdzības iesniedzējs tajā pašā dienā apstiprināja saņemšanu.

Nepilnības Frontex veiktajos meklējumos

17. Ombuds norādīja, cik svarīga ir visaptveroša reģistrācijas sistēma, kas ļauj konstatēt un risināt pamattiesību pārkāpumus. Viņa uzskatīja, ka Frontex ir ieviesusi šādu sistēmu, bet norādīja, ka sabiedrības uzticēšanās reģistrācijas sistēmai ir vienlīdz svarīga. Tādējādi viņa norādīja, ka, lai izvairītos no nepareiza iespaida radīšanas (piemēram, ka Frontex dod priekšroku slēpt pamattiesību pārkāpumus, nevis tos novērst), būtu jāgarantē sistēmas pārredzamība.

18. Ombuds norādīja, ka šajā lietā tika konstatētas organizatoriskas un tehniskas nepilnības meklēšanā, ko Frontex veic, lai atbildētu uz pieprasījumiem par publisku piekļuvi dokumentiem, kuri rada zināmas problēmas (piemēram, nebija īpašu pārredzamības lietu izskatītāju, un IT rīks, kurā Frontex reģistrē ziņojumus par nopietniem incidentiem, t. i., kopīgās operācijas ziņošanas lietotne, kas pazīstama kā JORA, neietver “meklēšanas pēc atslēgvārdiem” iespēju, kas nozīmē, ka katra operācija, kurā iesaistīta Bulgārija, bija jāmeklē manuāli, lai atbildētu uz sūdzības iesniedzēja pieprasījumu). Šajā gadījumā nedaudz neatbilstoša IT meklēšanas sistēma apvienojumā ar cilvēka kļūdu radīja sūdzības iesniedzējam aizdomas, ka Frontex ir apzināti aizturējusi viņam dokumentus. Ombuds atzina Frontex veiktos pasākumus, lai uzlabotu tās atbildes uz pieprasījumiem par publisku piekļuvi dokumentiem (piemēram, izveidojot Pārredzamības biroju). Tomēr viņa norādīja, ka šajā lietā uzsvērtie trūkumi ir jānovērš.

19. Ombuds uzskatīja, ka Frontex apsvērtā iespēja veikt “meklēšanu pēc atslēgvārdiem” ir būtiska, lai ietaupītu laiku un samazinātu cilvēka kļūdu risku. Tādējādi ombuds ierosināja Frontex “veikt pasākumus, lai pēc iespējas ātrāk izstrādātu rīkus, kas ļauj raitāk identificēt dokumentus, piemēram, rīkus, kas vajadzīgi, lai JORA ietvaros veiktu “meklēšanu pēc atslēgvārdiem”.

20. Atbildē uz Ombuda priekšlikumu par risinājumu Frontex informēja Ombudu, ka tā ir veikusi atbilstošus pasākumus, lai JORA lietojumprogrammā izstrādātu nepieciešamos elementus, kas ļauj veikt rūpīgāku meklēšanu. Frontex precizēja, ka lietotnē ziņojumiem par incidentiem un nopietniem incidentiem (kas ir dokumenti, kuri pieprasīti, izmantojot pieteikumus par piekļuvi dokumentiem) tika ieviesta meklēšana brīvā teksta laukā.

Ziņojumu par nopietniem incidentiem rediģēšana tādā veidā, kas neatbilst Regulā 1049/2001 noteiktajiem izņēmumiem

Ombuda priekšlikums risinājumam

21. Ombuds atkārtoti pauda ombuda jau izsenis pausto nostāju, ka, ņemot vērā Regulā 1049/2001 izvirzītos mērķus, jo īpaši mērķi nodrošināt pēc iespējas plašāku piekļuvi ES iestāžu rīcībā esošajiem dokumentiem ^[8], visi izņēmumi no šā principa ir jāinterpretē šauri ^[9]. Turklāt saskaņā ar proporcionalitātes principu izņēmumi no vispārējā noteikuma, ka piekļuve ir jānodrošina, nedrīkst pārsniegt to, kas ir piemērots un vajadzīgs, lai aizsargātu šajos izņēmumos noteiktās objektīvās sabiedrības un privātās intereses ^[10].

22. Ombuds norādīja, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru ar to vien, ka dokuments attiecas uz interesēm, ko aizsargā izņēmums no publiskošanas, nepietiek, lai pamatotu šī izņēmuma piemērošanu: šādu piemērošanu var pamatot tikai tad, ja piekļuve šim dokumentam varētu konkrēti un faktiski kaitēt aizsargātajām interesēm. Turklāt aizsargāto interešu apdraudējuma risks nedrīkst būt tikai hipotētisks, un tam jābūt saprātīgi paredzamam [11].

Nepietiekami paskaidrojumi par veiktajiem rediģējumiem

23. Ombuds komentēja Frontex veiktos labojumus publiskotajos dokumentos, pamatojoties uz izņēmumu attiecībā uz informācijas izpaušanu saistībā ar nepieciešamību aizsargāt izmeklēšanas mērķi [12]. Ombuds uzskatīja, ka, izņemot vienu dokumentu (nenumurēts 2014. gada 24. novembra ziņojums par nopietniem incidentiem[2015][13]), attiecīgajos dokumentos veiktās rediģēšanas bija pamatotas un nebija pārmērīgas. Tomēr ombuds uzskata, ka Frontex sniegtie paskaidrojumi par aizklājumiem ne vienmēr atbilda Eiropas Savienības Tiesas noteiktajām prasībām par izņēmuma piemērošanu [14]. Tāpēc ombude ierosināja Frontex “apņemties labāk izskaidrot jebkādas rediģēšanas/neizpaušanas darbības, ko tā veiks nākotnē, pamatojoties uz Regulas 1049/2001 4. panta 2. punkta trešo ievilkumu”. Tai būtu jāpaskaidro, kādā veidā dokumenta vai dažu rediģētu tā daļu izpaušana konkrēti un faktiski kaitētu notiekošas izmeklēšanas mērķa aizsardzībai. Ombuds sniedza papildu padomus par to, kā šādu skaidrojumu varētu sniegt.

24. Atbildē uz Ombuda priekšlikumu par risinājumu Frontex norādīja, ka ir rūpīgi ņēmusi vērā sniegtos ieteikumus. Tā piebilda, ka, tā kā darbinieki, kas izskata pieprasījumus par piekļuvi dokumentiem, ir informēti par piemērojamo judikatūru, Frontex bija pārliecināta, ka viņi rūpīgi pārbaudīs jebkādu Regulas 1049/2001 4. pantā uzskaitīto izņēmumu izmantošanu. Tā norādīja, ka ir izveidots lietu izskatītāju tīkls. Lietas izskatītāji ir saņēmuši apmācību, un notiks turpmāka apmācība.

Pārmērīga rediģēšana

25.  Ombuds arī komentēja Frontex veiktos labojumus publiskotajos dokumentos, pamatojoties uz izņēmumu saistībā ar nepieciešamību aizsargāt sabiedrisko drošību [15]. Viņa norādīja, ka šis izņēmums nav pakļauts “sevišķu sabiedrības interešu” kritērijam un ka Eiropas Savienības Tiesa ir atzinusi iestāžu plašo rīcības brīvību jomās, uz kurām attiecas obligātie izņēmumi attiecībā uz publisku piekļuvi dokumentiem, kas paredzēti Regulas Nr. 1049/2001 ^{4. panta 1. punkta a) apakšpunktā [16].} 

26. Ombuds norādīja, ka Frontex ir pienākums paskaidrot, kā pieprasīto dokumentu izpaušana varētu konkrēti un faktiski kaitēt sabiedrības interesēm attiecībā uz sabiedrības drošību, un pierādīt, ka risks, ka šīs intereses varētu tikt apdraudētas, ir saprātīgi paredzams, nevis tikai hipotētisks ^[17]. Lai varētu sniegt šo skaidrojumu, ir jāveic katra dokumenta individuāls novērtējums, lai noteiktu, kuras daļas varētu apdraudēt sabiedrības drošību. Turklāt ir svarīgi, lai Frontex būtu konsekventa pieeja.

27. Ombudam šķita, ka, lai gan Frontex bija norādījusi konkrētus un pārliecinošus iemeslus veiktajiem rediģējumiem, daži ziņojumi par nopietniem incidentiem tika pārmērīgi rediģēti. Ombuds uzskata, ka tā ir acīmredzama kļūda vērtējumā, kuru viņš aicināja Frontex izlabot. Tāpēc ombude ierosināja Frontex “pārvērtēt labojumus, ko tā veikusi nenumurētā 2014. gada 24. novembra ziņojumā par nopietniem incidentiem [2015. gads], nenumurētā 2015. gada 13. marta ziņojumā par nopietniem incidentiem [2015. gads], 15. ziņojumā par nopietniem incidentiem [15. gads] un 361. ziņojumā par nopietniem incidentiem [361. gads], lai piešķirtu tiem turpmāku daļēju piekļuvi”.

28. Atbildē uz Ombuda priekšlikumu Frontex informēja Ombudu, ka tā ir atkārtoti izvērtējusi aizklājumus, ko tā bija veikusi četros iepriekšējā punktā minētajos ziņojumos par nopietniem incidentiem, un ka tā tos pilnībā atbrīvojusi sūdzības iesniedzējam, izņemot vienu vārdu, ko tā aizklājusi, pamatojoties uz izņēmumu saistībā ar personas datu aizsardzību.

29. Kopumā Frontex pauda apmierinātību ar Ombuda sūdzību izskatīšanas procedūru un veidu, kādā Ombuda darbinieki pārbaudes/sanāksmes laikā proaktīvi sadarbojās ar Frontex darbiniekiem. Tā norādīja, ka Ombuda konstatējumi tika ļoti atzinīgi novērtēti Frontex, jo tie ne tikai palīdzēja palielināt informētību par nepieciešamajiem uzlabojumiem, bet arī bija vērtīgs padoms. Tā piebilda, ka konstatējumiem būtu jāpalīdz Frontex uzlabot tās publisko piekļuvi dokumentiem, palielinot iekšējo saziņu un uzlabojot pārredzamību.

Ombuda novērtējums pēc risinājuma priekšlikuma

30. Ombude aicināja sūdzības iesniedzēju komentēt Frontex reakciju uz viņas priekšlikumiem par risinājumu. Tomēr viņš neizmantoja šo iespēju.

31. Ombude atzinīgi vērtē Frontex pozitīvo reakciju uz viņas priekšlikumiem par risinājumu un ar gandarījumu atzīmē, ka Frontex ir rīkojusies, lai tos īstenotu.

Secinājums

Pamatojoties uz izmeklēšanu, ombuds slēdz šo lietu ar šādu secinājumu:

Ir rasts risinājums.

Sūdzības iesniedzējs un Frontex tiks informēti par šo lēmumu.

 

Emīlija O'Reilija

Eiropas ombuds

Strasbūrā, 2017. gada 17. novembrī

 

[1] Frontex definē nopietnu incidentu kā notikumu vai atgadījumu neatkarīgi no tā, vai tas ir dabisks vai cilvēka darbības izraisīts notikums vai atgadījums, kas var ietekmēt vai būt saistīts ar Frontex misiju vai tās tēlu, vai misijas dalībnieku drošumu un drošību. Tas ietver pamattiesību, ES tiesību aktu, starptautisko tiesību aktu, kas saistīti ar piekļuvi starptautiskajai aizsardzībai, un Frontex rīcības kodeksa pārkāpumus. Ziņojumi par nopietniem incidentiem tiek vākti un analizēti Frontex Situāciju centrā.

[2] Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 1. punkta b) apakšpunktā ir noteikts: Iestādes atsaka piekļuvi dokumentam, ja iepazīšanās ar to var kaitēt:

...

personas privāto dzīvi un neaizskaramību, jo īpaši saskaņā ar Kopienas tiesību aktiem par personas datu aizsardzību.”

[3] Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 30. maija Regula (EK) Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem (OV L 145, 43. lpp.).

[4] Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta trešajā ievilkumā ir noteikts: Iestādes atsaka piekļuvi dokumentam, ja iepazīšanās ar to var kaitēt:

...

pārbaužu, izmeklēšanas un revīziju mērķi, ja vien iepazīšanās ar tiem nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.”

[5] Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta pirmajā ievilkumā ir noteikts: Iestādes atsaka piekļuvi dokumentam, ja iepazīšanās ar to var kaitēt:

a) sabiedrības intereses attiecībā uz:

sabiedrības drošība,

...”

[6] Plašāku informāciju par sūdzības kontekstu, pušu argumentiem un ombuda veikto izmeklēšanu skatīt ombuda ierosinātā risinājuma pilnajā tekstā, kas pieejams tīmekļa vietnē https://www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/86210/html.bookmark.

[7] Uzsākot izmeklēšanu, ombude informēja Frontex, ka pārbaudes laikā viņas izmeklēšanas grupa vēlējās uzklausīt Frontex par šādiem jautājumiem:

“1. Kā Frontex veic savu uzdevumu identificēt dokumentus, uz kuriem attiecas pieteikums par piekļuvi dokumentiem?

2. Savā 2016. gada 28. oktobra e-pasta vēstulē sūdzības iesniedzējam Frontex norādīja, ka “tehnisku problēmu dēļ, kas saistītas ar [tās] meklēšanas sistēmu”, netika identificēti vairāki dokumenti. Kādi bija šie tehniskie jautājumi un ko Frontex ir darījusi, lai tos atrisinātu?”

[8] Regulas 1049/2001 1. panta a) punkts. Regula 1049/2001 Frontex ir piemērojama saskaņā ar 74. pantu Eiropas Parlamenta un Padomes Regulā (ES) 2016/1624 (2016. gada 14. septembris) par Eiropas Robežu un krasta apsardzi un ar ko groza Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES) 2016/399 un atceļ Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (EK) Nr. 863/2007, Padomes Regulu (EK) Nr. 2007/2004 un Padomes Lēmumu 2005/267/EK (OV 2016, L 251, 1. lpp.).

[9] Tiesas 2007. gada 18. decembra spriedums Zviedrija/Komisija, C-64/05 P, ECLI:EU:C:2007:802, 66. punkts, un Tiesas 2007. gada 1. februāra spriedums Sison/Padome, C-266/05 P, ECLI:EU:C:2007:75, 63. punkts.

[10] Tiesas 2001. gada 6. decembra spriedums Padome/Hautala, C-353/99 P, ECLI:EU:C:2001:661, 28. punkts.

[11] Tiesas 2013. gada 17. oktobra spriedums Padome/Access Info Europe, C-280/11 P, ECLI:EU:C:2013:671, 11. punkts.

[12] Saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. panta 2. punkta trešo ievilkumu.

[13] Ombuds norādīja, ka, beidzoties nenumurētajam 2014. gada 24. novembra ziņojumam par nopietniem incidentiem [2015], tika norādīts, ka “Bulgārijas robežpolicija neturpinās turpmāku izmeklēšanu.” Ombuds uzskatīja, ka, ja vien kāda cita struktūra neveic izmeklēšanu arī par incidentu, par kuru ziņots šajā ziņojumā par nopietniem incidentiem, Frontex nebija tiesīga atsaukties uz Regulas 1049/2001 4. panta 2. punkta trešajā ievilkumā paredzēto izņēmumu attiecībā uz informācijas izpaušanu, lai atteiktos izpaust šā dokumenta rediģētās daļas. Tāpēc, ja vien Frontex nevarēja identificēt citu izņēmumu no izpaušanas, kas bija piemērojams šim dokumentam laikā, kad tā atteicās izpaust rediģētās daļas, tai bija pienākums piešķirt sūdzības iesniedzējam pilnīgu piekļuvi tam.

[14] Sk. arī Ombuda ieteikuma projekta lietā 257/2013/OV 41. punktu: “(..) nepietiek norādīt, ka attiecīgajā laikā izmeklēšana vēl nebija pabeigta. Ir arī jānosaka, vai pieprasīto dokumentu izpaušana, ņemot vērā to konkrēto saturu, kaitētu šīs notiekošās izmeklēšanas mērķim.[..]”

[15] Saskaņā ar Regulas 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta pirmo ievilkumu.

[16] Sk. Vispārējās tiesas 2005. gada 26. aprīļa spriedumu Sison/Padome, T-110/03, T-150/03 un T-405/03, ECLI:EU:T:2005:143, 46. un 47. punkts (apstiprināts apelācijas tiesvedībā C-266/05 P); un Tiesas 2014. gada 3. jūlija spriedumu Padome/in 't Veld, C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039, 63. punkts.

[17] Sk. spriedumu Padome/in 't Veld, C-350/12 P, minēts iepriekš, ECLI:EU:C:2014:2039, 52. un 64. punkts.