Antécédents de la plainte

1. Le 20 janvier 2019, le plaignant a demandé l’accès à un avis juridique du service juridique du Parlement européen concernant la composition potentielle du Parlement pour la période 2019-2024, au cas où le Royaume-Uni ne se serait pas officiellement retiré de l’Union européenne (Brexit) au moment des élections parlementaires européennes. À cette époque, la date prévue pour le Brexit était le 29 mars 2019.

2. Le 1er mars 2019, le Parlement a accordé un accès partiel à l’avis de son service juridique (SJ-0266/17) intitulé «Composition du Parlement européen 2019-2024 et retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne». Le Parlement a justifié sa décision d’accorder un accès partiel en faisant référence à la nécessité de protéger l’intérêt des procédures juridictionnelles et des avis juridiques ^[1].

3. Le 19 mars 2019, le plaignant a introduit une demande de réexamen, appelée «demande confirmative». Le Parlement a confirmé son refus d’accorder au public l’accès intégral au document le 3 mai 2019.

4. Insatisfait de la décision du Parlement, le plaignant s’est adressé au Médiateur le 20 juin 2019.

L'enquête

5. La Médiatrice a ouvert une enquête sur le refus du Parlement d’accorder au public l’accès à l’intégralité de l’avis juridique SJ-0266/17. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné le document dans son intégralité.

Arguments présentés au Médiateur

Arguments du plaignant

6. Le plaignant a contesté à la fois le refus du Parlement de donner un accès complet au document et la manière dont il a traité sa demande.

7.  Premièrement, il a fait valoir que les avis juridiques ne devraient pas être couverts par une présomption générale de confidentialité. Le Parlement devrait procéder à une évaluation individuelle et indiquer pourquoi, dans ce cas, la divulgation du document porterait atteinte à l’intérêt des procédures judiciaires et des avis juridiques. Il a fait valoir que l'objectif de l'exception est de protéger les procédures judiciaires en cours au moment de la demande et qu'elle ne peut être invoquée pour protéger l'intérêt d'éventuelles procédures judiciaires futures concernant l'attribution de sièges britanniques au Parlement.

8. Le plaignant a déclaré que les nombreuses occultations du Parlement avaient rendu inutile la version divulguée du document, étant donné que les sections les plus importantes relatives à l’«analyse juridique» et aux «conclusions» étaient occultées. Il estime que les occultations devraient être limitées aux parties des documents qui sont effectivement et spécifiquement couvertes par les exceptions.

9. Enfin, le plaignant a affirmé que le Parlement avait intentionnellement retardé la procédure d’accès aux documents, qui aurait duré quatre mois. En particulier, il a indiqué que le Parlement n'avait prolongé le délai de réponse de 15 jours ouvrables que le dernier jour possible, tant pour la réponse initiale que pour la demande confirmative. Le Parlement a également répondu par lettre, ignorant la demande du plaignant de recevoir une réponse par voie électronique, ce qui aura entraîné davantage de retards et de coûts inutiles.

Arguments du Parlement européen

10. Le Parlement a refusé d’accorder un accès complet au document, affirmant que la divulgation de l’intégralité du document porterait atteinte à la protection des procédures juridictionnelles et des avis juridiques ^[2], dans le contexte d’une question juridique et politique sans précédent et extrêmement complexe. En outre, le plaignant n’avait pas démontré l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation de l’intégralité du document.

11. Le Parlement a affirmé que la divulgation des parties des documents, y compris l’«analyse juridique» et les «conclusions»(points 13 à 41) de l’avis juridique, affecterait la capacité du Parlement à demander des avis juridiques similaires sur d’autres questions sensibles dans le cadre des procédures en cours relatives au Brexit, de peur d’influencer indirectement l’issue de ce processus politique. En outre, les personnes participant à l’élaboration de l’avis pourraient être découragées de fournir des conseils francs, objectifs et complets si elles pensaient que leurs points de vue pourraient être rendus publics.

12. Le Parlement a déclaré que deux affaires liées au Brexit avaient été portées devant les juridictions de l’Union ^[3] et que les litiges concernant l’attribution de sièges britanniques au Parlement étaient très probables, en particulier à la suite des élections. Dans ce contexte, le Parlement a estimé que le maintien de la confidentialité des paragraphes expurgés était nécessaire pour protéger la capacité du Parlement de défendre sa position devant les tribunaux.

13. Dans sa réponse au Médiateur, le Parlement a également demandé s’il convenait que le Médiateur détermine s’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation d’un document, étant donné que le Parlement dispose d’une marge d’appréciation en la matière. Réitérant les arguments avancés dans une affaire antérieure ^[4], elle a affirmé que l’examen par le Médiateur de la manière dont une institution traitait une demande d’accès aux documents devrait se limiter à la vérification du respect des règles de procédure. Il s’agissait notamment d’examiner si la décision attaquée était dûment motivée et si les faits étaient correctement exposés, et s’il y avait une erreur manifeste d’appréciation des faits ou un détournement de pouvoir.

Évaluation du Médiateur

14. Le document est l’avis que le service juridique du Parlement européen a fourni à la commission des affaires constitutionnelles (AFCO) sur la composition du Parlement européen 2019-2024 et le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Il est daté du 7 septembre 2017.

15. Conformément au traité sur l’Union européenne (traité UE), le Conseil européen, à l’initiative du Parlement européen, est chargé d’adopter, à l’unanimité, la décision fixant la composition du Parlement européen ^[5]. La commission AFCO a demandé cet avis juridique dans le cadre de l’élaboration d’un rapport qui a servi de base à la proposition de décision du Conseil européen présentée par le Parlement.

16. La décision du Conseil européen fixant la composition du Parlement a finalement été adoptée le 28 juin 2018 ^[6]; à cette époque, la date du retrait du Royaume-Uni de l'UE était toujours fixée au 29 mars 2019 au plus tard.

17. Le 11 avril 2019, le Royaume-Uni et le Conseil européen sont convenus de reporter le Brexit au 31 octobre 2019. Étant donné que le Royaume-Uni serait toujours membre de l’UE au moment des élections, le Royaume-Uni a décidé, le 7 mai 2019, d’organiser des élections au Parlement européen le 23 mai 2019.

18. Le Parlement européen a rendu sa décision confirmative accordant un accès partiel au document le 3 mai 2019.

19. La Médiatrice note que, selon la jurisprudence des juridictions de l’Union ^[7], pour se prévaloir de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001, la menace perçue pour la protection des procédures juridictionnelles et/ou des avis juridiques doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. Le Médiateur estime qu’une telle évaluation devrait tenir compte du contenu du document et des circonstances qui prévalaient lorsque le Parlement a pris sa décision confirmative concernant l’accès au document.

20. La Médiatrice note que le 3 mai 2019, lorsque le Parlement a pris la décision confirmative sur la demande d’accès du public, le Royaume-Uni n’avait pas encore décidé s’il participerait aux élections européennes. Cette décision n’a été prise que quelques jours plus tard, le 7 mai 2019.

21. Compte tenu de l’objet très sensible du document et des circonstances qui prévalaient au moment de la demande et du refus partiel, le Médiateur estime que le Parlement était fondé à refuser de divulguer l’intégralité du document à ce moment-là. Les négociations difficiles sur le Brexit étaient en cours au moment de la demande et du refus partiel (et le sont toujours). Il était donc raisonnablement prévisible que la divulgation de certaines parties du document entraverait la capacité du Parlement à recevoir des avis juridiques francs, objectifs et complets.

22. Le Parlement estime que le Médiateur n’est pas habilité à prendre position sur la question de savoir s’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation de documents détenus par les institutions de l’Union. Le règlement (CE) n° 1049/2001 confère expressément aux plaignants le droit de saisir le Médiateur d’un refus d’accès à un document. Le Médiateur peut et doit examiner tout aspect de la manière dont l'institution concernée a traité la demande d'accès aux documents, tant sur le plan de la procédure que sur le fond. Rien dans le règlement ne limite le mandat du Médiateur de la manière suggérée par le Parlement.

23. Toutefois, en l’espèce, le Médiateur ne considère pas qu’il existe un intérêt public supérieur à divulguer les parties non divulguées du document.

24. Enfin, en ce qui concerne les préoccupations du plaignant concernant les retards dans la procédure et le refus du Parlement de lui répondre par courrier électronique, le Médiateur estime que ces facteurs sont regrettables, mais qu’ils ne constituent pas un cas de mauvaise administration.

25. Le Médiateur estime donc que le Parlement était fondé à appliquer cette exception et qu’il n’y a pas eu de mauvaise administration.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Il n’y a pas eu de mauvaise administration de la part du Parlement européen.

Le plaignant et le Parlement seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 22/10/2019

[1] Conformément à l'article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&rid=1

[2] Comme indiqué à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[3] Arrêt de la Cour de justice du 10 décembre 2018, Wightman e.a./Secretary of State for Exiting the European Union, C-621/18, et arrêt du Tribunal du 26 novembre 2018, Harry Shindler e.a./Conseil de l’Union européenne, T-458/17.

[4] Affaire 1651/2018/FP relative au refus du Parlement européen d’accorder l’accès du public aux documents relatifs à la révision de la liste des dépenses pouvant être couvertes par l’indemnité de frais généraux accordée aux députés au Parlement européen.

[5] Article 14, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité sur l’Union européenne.

[6] DÉCISION (UE) 2018/937 DU CONSEIL EUROPÉEN du 28 juin 2018 fixant la composition du Parlement européen.

[7] Voir l'arrêt de la Cour de justice du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P, points 42 à 43.