ANTECEDENTES DE LA RECLAMACIÓN

1. La reclamación se refiere a supuestas irregularidades cometidas por el Banco Europeo de Inversiones (el «BEI») en relación con su decisión de financiar un proyecto para la construcción de una línea ferroviaria de alta velocidad de 744 kilómetros entre Madrid y la frontera francesa, vía Barcelona; en particular, en lo que concierne al tramo que cruzará el centro de Barcelona entre las estaciones de Sants y Sagrera.

2. El proyecto de línea ferroviaria de alta velocidad forma parte de la red ferroviaria transeuropea[1]. El BEI concedió un préstamo de 2 500 millones EUR para la financiación del proyecto, equivalente al 27 % de los costes totales. La financiación del resto corresponde al Fondo de Cohesión comunitario y a España.

EL OBJETO DE LA INVESTIGACIÓN

3. El demandante argumentó que la resolución del BEI de financiar la conexión ferroviaria de alta velocidad entre Madrid y la frontera francesa (Madrid-Barcelona-Figueras) fue una decisión equivocada, ya que la ruta propuesta para el proyecto podría afectar de forma negativa a los residentes en el área de Barcelona, incluso dañar los edificios de uso privado y causar contaminación medioambiental, en concreto, contaminación acústica, lo cual constituía una violación de las normas medioambientales de la UE.

LA INVESTIGACIÓN

4. La reclamación se presentó el 22 de enero de 2006. El 4 de abril de 2006, el Defensor del Pueblo pidió un dictamen al BEI. El 7 de junio de 2006, el BEI envió su dictamen. El Defensor del Pueblo remitió este dictamen al demandante, quien hizo llegar sus observaciones el 29 de junio de 2006.

5. El 19 de julio de 2007, el Defensor del Pueblo solicitó información adicional al BEI, que éste hizo llegar el 24 de septiembre de 2007. El Defensor del Pueblo remitió este segundo dictamen al demandante, quien hizo llegar sus observaciones el 25 de octubre de 2007.

6. El 23 de mayo de 2008, los servicios del Defensor del Pueblo examinaron el expediente en la sede del BEI en Luxemburgo. Se remitió una copia del informe de inspección al demandante y al BEI el 10 de junio de 2008.

7. El 8 de julio de 2008, el Defensor del Pueblo remitió al BEI un proyecto de recomendación. El BEI envió su dictamen detallado el 30 de septiembre de 2008 (original ingles) y el 11 de noviembre de 2008 (traducción al español). El Defensor del Pueblo envió el dictamen del BEI al demandante, que hizo llegar sus observaciones el 24 de noviembre de 2008. El demandante remitió información adicional el 5 y 24 de diciembre de 2008, así como el 28 de enero, el 3 de febrero y los días 4, 7 y 15 de marzo de 2009.

ANÁLISIS Y CONCLUSIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

A. Observación preliminar

8. Se debe recordar que el Tratado CE faculta al Defensor del Pueblo Europeo a investigar posibles casos de mala administración solamente en las actividades de las instituciones y órganos comunitarios. El Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo dispone específicamente que ninguna acción llevada a cabo por cualquier otra autoridad o persona pueda ser el objeto de una reclamación al Defensor del Pueblo.

9. Por tanto, las investigaciones del Defensor del Pueblo en esta reclamación se han orientado al estudio de una posible mala administración en las actividades del BEI. El Defensor del Pueblo no tiene competencia para investigar los argumentos contra las autoridades españolas y si las acciones realizadas por estas autoridades nacionales, en concreto, con respecto a la forma en que se ha llevado a cabo la evaluación de impacto ambiental (EIA) relevante, cumplen o no las disposiciones comunitarias aplicables. El Defensor del Pueblo señala que el demandante podría presentar sus argumentaciones contra las autoridades nacionales al Defensor del Pueblo español, que está facultado para iniciar una investigación sobre este aspecto del asunto.

B. Financiación por parte del BEI del proyecto de construcción de una línea ferroviaria de alta velocidad entre Madrid y Francia

Argumentos presentados ante el Defensor del Pueblo

10. En apoyo de su denuncia, el demandante alegó que el tramo mencionado del proyecto que atraviesa Barcelona, mediante diversos túneles entre las estaciones de Sants y Sagrera, podría causar daños sociales y ambientales serios, como ruido y vibraciones, que podrían perjudicar a los edificios colindantes y suponer una molestia para los habitantes de la zona. El demandante explicó que su vivienda se vería afectada por el proyecto.

11. El demandante también argumentó que existen diversas alternativas viables para la ruta propuesta. En su opinión, cualquiera de las alternativas sería más segura para el vecindario y, de hecho, más económica. Asimismo, el demandante señaló que las autoridades responsables se han negado a tener en cuenta medidas adicionales de seguridad. El demandante explicó que diversos especialistas independientes han clasificado la ruta escogida para el tren de alta velocidad que atraviesa Barcelona como la peor opción posible. A la vista de estas consideraciones, el demandante consideró que el BEI no debería conceder ayuda financiera al proyecto, solicitando que el Defensor del Pueblo apoyara sus pretensiones.

12. En su primer dictamen, el BEI argumentó que el acuerdo de préstamo para el proyecto de construcción de la línea ferroviaria de alta velocidad entre Madrid y la frontera francesa se aprobó después de cumplir el proceso normal de examen del BEI. Por lo que respecta al tramo ferroviario de alta velocidad que atraviesa Barcelona, entre las estaciones de Sants y Sagrera, el BEI declaró que aún no había desembolsado su aportación. De conformidad con las condiciones contractuales de préstamo y los procedimientos medioambientales del BEI, el desembolso está sujeto a la finalización de la EIA apropiada, proceso que debe incluir la información y consulta públicas. El BEI señaló también que, el 10 de mayo de 2006, las autoridades españolas habían iniciado un procedimiento de consulta pública para el tramo de la obra Sants-Sagrera. Por lo tanto, en aquel momento[2], las autoridades españolas no habían tomado ninguna decisión formal por lo que respecta a la ruta exacta.

13. En sus observaciones, el demandante cuestionó la legalidad del proceso iniciado para la consulta pública del proyecto, puesto que las autoridades responsables no habían tenido en cuenta los estudios alternativos. En consecuencia, argumentaba que el proyecto no ha sido sometido a una EIA «apropiada», según lo requiere la legislación comunitaria aplicable.

14. En vista de la información disponible hasta entonces, el Defensor del Pueblo escribió al BEI el 19 de julio de 2007 solicitando información adicional sobre los siguientes aspectos:

1. ¿Había recibido el BEI información de las autoridades españolas en relación con la aprobación definitiva del tramo que atraviesa el centro de Barcelona?
2. ¿Había desembolsado el BEI el porcentaje del préstamo correspondiente al tramo en cuestión? En caso afirmativo, ¿había recibido y revisado el BEI la EIA que deben haber llevado a cabo el promotor y las autoridades españolas en relación con el tramo en cuestión? En este contexto, se pidió al BEI que explicara la forma en la que había tratado la EIA «con la debida diligencia», a fin de confirmar que el proyecto era aceptable desde una perspectiva ambiental. Por ejemplo, ¿había comprobado el BEI que en la EIA se hubieran tenido en cuenta las principales rutas alternativas para el tramo en cuestión? A este respecto, se pidió al BEI que comentara los argumentos aducidos por el demandante relativos a las rutas alternativas.
3. Si aún no había recibido la EIA del tramo, se pidió al BEI que comentara los planes para llevar a cabo su revisión de la misma cuando tal EIA fuera recibida.
4. ¿Podría explicar el BEI la forma en la que gestiona las aportaciones de los ciudadanos en relación con la EIA?

15. En su segundo dictamen, el BEI explicó que, el 2 de agosto de 2007, las autoridades españolas le informaron de la aprobación final tanto del tramo en cuestión y de la finalización de la EIA correspondiente al mismo. Con respecto a la revisión de la EIA de las autoridades españolas, el BEI subrayó que ésta se llevó a cabo de conformidad con su primera Declaración Medioambiental de 2004[3] («la Declaración») y también conforme al Manual de Prácticas Sociales y Medioambientales («el Manual»). En línea con la Declaración, el BEI trata «con la debida diligencia» todas las EIA y verifica que las autoridades responsables hayan tomado todas las medidas necesarias para garantizar que la EIA cumple las normas medioambientales del BEI, así como la legislación nacional y comunitaria relevante. Además, en virtud del artículo B.2.2 de su Manual, el BEI tiene la responsabilidad de comprobar si el promotor ha cumplido con los siguientes requisitos: garantizar la existencia de un proceso íntegro de EIA, incluida la consulta pública y las aprobaciones o autorizaciones; determinar las repercusiones y las medidas apropiadas diseñadas para evitarlas, reducirlas o mitigarlas; considerar alternativas; proponer medidas de compensación y mitigación, así como un Plan de Mitigación asociado; y disponer su divulgación pública. Con respecto a las opciones alternativas, el BEI argumentó que no tiene competencia para emitir ningún juicio de valor relativo a la aprobación o rechazo de las opciones alternativas, ya que ello es competencia de las autoridades nacionales.

16. El BEI subrayó que, tras una revisión exhaustiva del documento de EIA que se le envió, llegó a la conclusión de que la EIA para el tramo en cuestión se había realizado de conformidad con los requisitos mencionados. Señaló que, con anterioridad, se había negado a desembolsar préstamos para el caso de que las medidas tomadas por las autoridades nacionales fueran insuficientes o inapropiadas, por ejemplo, si la consulta pública no hubiera sido adecuada. Sin embargo, el BEI argumentó que, en este caso, se habían efectuado varias rondas de consultas públicas desde 2003 y que, en el marco de estas consultas, las sugerencias y comentarios presentados por el público, incluidos los concernientes a las rutas alternativas, se tuvieron en cuenta al aprobar la versión final de la EIA.

17. En relación con su financiación, el BEI declaró que aún no había desembolsado la fracción de préstamo relativa al tramo en cuestión, ya que las autoridades españolas no habían aportado los denominados certificados Natura 2000, que evalúan las repercusiones del proyecto sobre la biodiversidad.

18. En sus observaciones al segundo dictamen del BEI, el demandante reiteró las argumentaciones de su reclamación. Volvió a declarar que las autoridades responsables han incurrido en diversas irregularidades en relación con la forma en que han llevado a cabo la EIA para el tramo del proyecto en cuestión, en concreto, en lo que se refiere a su revisión de las rutas alternativas propuestas por el público.

Inspección del Defensor del Pueblo de la documentación relativa al caso

19. Tras un examen detallado de la información disponible, el Defensor del Pueblo decidió que era conveniente llevar a cabo una inspección de la documentación relativa al caso, en concreto, los documentos que habían servido de base para que los servicios del BEI llegaran a la conclusión de que la EIA llevada a cabo por las autoridades españolas para la financiación por parte del BEI del desarrollo de una conexión ferroviaria de alta velocidad entre Madrid y la frontera francesa se había realizado de conformidad con los criterios medioambientales del BEI.

20. La inspección tuvo lugar en la sede del BEI en Luxemburgo el 23 de mayo de 2008. La documentación del BEI relativa al proyecto, que contenía numerosos documentos, se puso a disposición para la inspección. Tras revisar los documentos, los servicios del Defensor del Pueblo observaron que no había ningún documento elaborado por los servicios del BEI que constatara la afirmación del BEI de que, tras una «revisión exhaustiva» del documento de EIA, había llegado a la conclusión de que la EIA del tramo en cuestión se había llevado a cabo de conformidad con los requisitos medioambientales del BEI.

Evaluación del Defensor del Pueblo previa a su proyecto de recomendación

21. Con objeto de examinar si el BEI había actuado de forma apropiada al conceder ayuda financiera para el proyecto, el Defensor del Pueblo consideró necesario determinar las responsabilidades del BEI relativas a las consideraciones medioambientales en la concesión de préstamos.

24. El Defensor del Pueblo indicó que, según establece el Artículo 12 del Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales[4] («Reglamento 1260/1999»), las operaciones que sean financiadas por el BEI deberán ajustarse a las disposiciones del Tratado y a los actos adoptados en virtud de éste, así como a las políticas y acciones comunitarias, incluidas las normas de protección del medio ambiente. Uno de los instrumentos legislativos comunitarios más importantes en el ámbito del medio ambiente lo constituye la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente[5]. El Artículo 5, apartado 1, de la Directiva establece que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que el maestro de obras proporcione las informaciones especificadas en el Anexo III, que contendrán «un resumen de las principales alternativas» y «una indicación de las principales razones de una elección, teniendo en cuenta el impacto ambiental». Además, el artículo 6, apartado 2, de la Directiva establece que:

«Los Estados miembros procurarán:

- que toda solicitud de autorización así como las informaciones recogidas en virtud del artículo 5 sean disponibles al público,

- que el público interesado tenga la posibilidad de expresar su opinión antes de iniciarse el proyecto.»

25. El Defensor del Pueblo añadió que el BEI ha emitido dos documentos políticos que establecen las normas medioambientales que el BEI aplica a sus préstamos: (i) la Declaración y (ii) el Manual[6].

26. La Declaración del BEI consiste en una nota política que abarca los objetivos, las operaciones y el enfoque del BEI en materia de medio ambiente, adoptada por su Consejo de Administración el 5 de mayo de 2005. De conformidad con la Declaración, los proyectos financiados por el BEI deben cumplir con los principios y normas establecidos por la legislación medioambiental nacional y de la UE[7]. Entre estos principios y normas, la necesidad de una EIA para determinados proyectos es de suma importancia. La Declaración indica que:

«El BEI requiere que todos los proyectos que puedan tener una repercusión significativa en el medio ambiente se sometan a una evaluación de impacto ambiental (EIA), de conformidad con las definiciones y requisitos de la Directiva 85/337/CEE, modificada por la Directiva 97/11/CE (...). La EIA, que incluye la consulta pública, es responsabilidad del promotor y de las autoridades competentes. Debe finalizarse y sus principales resultados y recomendaciones deben satisfacer los requisitos del [BEI] antes del desembolso. El [BIE] puede solicitar más estudios si fuera necesario.»[8] (Se añade énfasis).

27. Los procesos internos y las prácticas del BEI para gestionar los asuntos ambientales se describen en detalle en su Manual, el cual dedica un capítulo entero (el capítulo B.2) a los procedimientos que los servicios del BEI deben seguir al revisar una EIA. A este respecto, el párrafo 114 del Manual expone que:

«[F]ormalmente, la EIA debe finalizarse a la satisfacción del [BEI] y debe ser una condición para la firma o el desembolso del préstamo.»[9]

28. Para juzgar la calidad de una EIA, el párrafo 120 del Manual requiere que los servicios del BEI responsables, a saber, el Consejo de Administración de Proyectos (PJ), garanticen que la EIA incluya de forma apropiada los siguientes aspectos:

«1. El proceso de EIA, incluida la consulta pública y las aprobaciones o autorizaciones.

2. La determinación de los impactos y las medidas apropiadas para evitarlas, reducirlas o mitigarlas; deben estudiarse todos los impactos, lo que puede incluir elementos del proyecto que no estén bajo el control del promotor, por ejemplo, las carreteras o vías férreas de acceso a un aeropuerto.

3. La consideración de alternativas.

4. Las medidas de mitigación y compensación propuestas y el Plan de Gestión asociado.

5. La divulgación pública, en especial, "cómo y cuándo se hizo", y "cómo se informó a las partes interesadas del proceso de consulta"[10].»

29. A la vista de lo anterior, el Defensor del Pueblo llegó a la conclusión de que, al conceder un préstamo, el BEI tiene la obligación de comprobar si se ha llevado a cabo una EIA apropiada para el proyecto en cuestión. El Defensor del Pueblo señaló que, con respecto a la parte del proyecto objeto de la presente reclamación, el BEI había destacado que, tras una «revisión exhaustiva» del documento de EIA relativo a esa parte del proyecto, había llegado a la conclusión de que la EIA se había llevado a cabo de conformidad con los requisitos internos del BEI, incluida la consideración de las rutas alternativas por parte de las autoridades nacionales responsables. No obstante, a pesar de la petición concreta formulada por el Defensor del Pueblo en el marco de su inspección del expediente en la sede del BEI, el 23 de mayo de 2008, el BEI no le entregó ningún documento, tal como una anotación adecuada en el expediente, por ejemplo, que respaldara su posición de haber llevado a cabo una «revisión exhaustiva».

30. El Defensor del Pueblo no recibió prueba alguna que permitiera establecer que el BEI llevó a cabo una revisión de la EIA presentada por las autoridades españolas. En ausencia de tal evidencia, el Defensor del Pueblo no disponía de ningún medio para verificar si el BEI había cumplido o no las obligaciones jurídicas que le incumben con la debida diligencia.

31. Por tanto, el Defensor del Pueblo llegó a la conclusión de que el hecho de que el BEI no registrara adecuadamente la forma en la que se llevó a cabo la revisión de la EIA del tramo en cuestión ni los motivos que lo llevaron a considerar que la EIA cumplía con las normas ambientales del BEI constituía un caso de mala administración. Se elaboró un proyecto de recomendación a este respecto.

El proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo

32. El 8 de julio de 2008, el Defensor del Pueblo elaboró el siguiente proyecto de recomendación dirigido al BEI, de conformidad con el apartado 6 del artículo 3 de su Estatuto:

«Antes de desembolsar cualquier ayuda financiera para el tramo ferroviario de alta velocidad que atraviesa Barcelona, entre las estaciones de Sants y Sagrera, el BEI debe proceder a revisar la EIA preparada por las autoridades españolas para ese proyecto, a fin de verificar si la EIA en cuestión cumple o no cumple los requisitos ambientales del BEI, según se establece en el artículo 12 del Reglamento (CE) nº 1260/1999, en su Declaración y en las normas estipuladas en los párrafos 114 y 120 de su Manual.

El BEI debe registrar formal y apropiadamente en la documentación correspondiente su revisión de la EIA preparada por las autoridades españolas, permitiendo de esta forma que el Defensor del Pueblo evalúe si ha cumplido sus obligaciones legales con la debida diligencia».

El dictamen detallado del BEI en respuesta al proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo

33. En su dictamen detallado del 30 de septiembre de 2008, el BEI señaló, en primer lugar, que el 24 de abril de 2008 el Defensor del Pueblo había preguntado al BEI si podía facilitar un «documento formal» que demostrara inequívocamente la afirmación realizada en el párrafo 3 del segundo dictamen del BEI de 25 de septiembre de 2007 de que los servicios del BEI habían realizado, en efecto, una «revisión exhaustiva» del documento de EIA. A continuación, el BEI manifestó que antes de la inspección del 23 de mayo de 2008, sus servicios habían informado a los servicios del Defensor del Pueblo de que los procedimientos del BEI no requerían que se estableciera un documento formal en esa fase del procedimiento, esto es, antes de que el BEI hubiera recibido del promotor todos los certificados medioambientales necesarios que deben acompañar la solicitud de desembolso para proceder al desembolso del préstamo. Con vistas a seguir aclarando sus procedimientos en materia de protección del medio ambiente, el BEI también adjuntó una nota en la que hacía hincapié en la evaluación ambiental que debe realizar el BEI durante todo el ciclo de un proyecto.

34. La nota explicaba que la protección del medio ambiente es una prioridad operativa fundamental para el BEI. Se debe trabajar en los aspectos ambientales siempre que sea conveniente a lo largo de todo el ciclo del proyecto.

35. La nota explica que:

• El enfoque del BEI para la financiación de proyectos se basa en el principio de precaución (es decir, que se debe emprender una acción preventiva de preferencia a una intervención curativa posterior).
• Todos los proyectos financiados por el Banco están sujetos a una evaluación ambiental. Con este fin, los proyectos se clasifican en cuatro categorías, de acuerdo con las directrices de la Directiva de la Unión Europea de evaluación del impacto ambiental:
• Categoría A - para los que la EIA es obligatoria (Anexo I de la Directiva);
• Categoría B - para los que la autoridad competente determina la necesidad de una EIA de acuerdo con criterios específicos (Anexo II de la Directiva, con referencia al Anexo III);
• Categoría C - para los que se requiere, llegado el caso, una evaluación de impacto ambiental limitada, en función de cualquier efecto adverso para el medio ambiente del proyecto (proyectos fuera del ámbito de la Directiva);
• Categoría D - no se requiere evaluación ambiental.
• Todos los proyectos financiados por el BEI también se clasifican de acuerdo con sus impactos potenciales sobre espacios naturales protegidos. En el territorio de la UE, las disposiciones de la Directiva sobre hábitats, que prevé que cuando se espera que los impactos sean significativos se lleve a cabo una evaluación de biodiversidad especial como parte del proceso de aprobación ambiental, facilitan este procedimiento.

36. Cuando un proyecto cumple con los criterios del BEI, la Dirección General de Operaciones de Crédito inicia el procedimiento de evaluación. Se constituye un equipo de evaluación integrado por representantes de todas las direcciones implicadas que se encarga de llevar a cabo la evaluación del proyecto y elaborar un informe sobre la misma. Una vez que el Comité de gestión ha revisado la propuesta de financiación, ésta se remite, junto con el informe del equipo de evaluación, al Consejo de Administración para que adopte una decisión sobre la financiación. El informe incluye información sobre el impacto ambiental del proyecto. En particular, en el punto 5.7 del «ciclo del proyecto» se enumera la información incluida en el informe:

• la situación ambiental con y sin el proyecto;
• un examen de los estudios de soluciones alternativas cuando proceda;
• el impacto del proyecto sobre los entornos naturales y humanos;
• una definición de las medidas aprobadas para reducir o mitigar cualquier efecto adverso;
• la compatibilidad con legislación ambiental actual o propuesta;
• la existencia de un plan de gestión medioambiental y la capacidad del promotor para aplicarlo y gestionarlo;
• el examen de los aspectos ambientales durante todo el período de vida del proyecto;
• la compatibilidad del proyecto con los objetivos de desarrollo sostenible -incluida la prevención del cambio climático- con los que está comprometida la Unión Europea.

37. El contrato de financiación incorpora todos los elementos clave que han servido de base para la decisión del BEI. Incluye una descripción técnica anexa y cualquier condición técnica, económica, ambiental o de otra índole que sea necesaria. La Declaración del BEI estipula que tras la evaluación ambiental realizada en la fase de evaluación, que determina la admisibilidad de un proyecto de acuerdo con las conclusiones de dicha evaluación, el BEI puede aplicar condiciones medioambientales específicas a su contrato de préstamo. El promotor del proyecto está obligado por contrato a cumplir la legislación pertinente. Una vez financiado, el proyecto se supervisa, según convenga. Esta supervisión incluye la verificación del cumplimiento de las condiciones medioambientales pactadas y las medidas de mitigación y compensación medioambiental convenidas.

38. El Manual del BEI establece las condiciones medioambientales y sociales que se pueden aplicar a los contratos de financiación del BEI para garantizar la aceptabilidad medioambiental del proyecto durante su desarrollo y ejecución. Entre ellas figuran las condiciones de desembolso (es decir, condiciones medioambientales que se deben cumplir a la satisfacción del BEI antes de que éste desembolse cualquier fondo para la totalidad o para una parte del proyecto). El incumplimiento de estas condiciones bloquea el desembolso del préstamo del BEI. Por último, el Manual establece que las condiciones específicas del contrato de financiación se deberán redactar de modo que garanticen el cumplimiento de los requisitos legislativos, como pueden ser los relativos a las EIA o las evaluaciones que establece la Directiva sobre hábitats.

39. El BEI señalaba que sus procedimientos actuales y el contenido de los contratos de financiación exigen que se lleven a cabo actividades de supervisión durante todo el ciclo del proyecto y antes del desembolso de cualquier pago al promotor. Por lo que respecta al proyecto ferroviario Madrid-Barcelona, el préstamo se puede desembolsar en diversos tramos, conforme se vaya desarrollando físicamente. Por consiguiente, el párrafo 9 de «El ciclo del proyecto en el BEI» describe las actividades relacionadas con la supervisión del proyecto durante la fase de desembolso. Establece que los desembolsos pueden realizarse inmediatamente después de la firma del contrato, en uno o más plazos, en función de las necesidades de financiación del proyecto en aquel momento, siempre y cuando se hayan cumplido las condiciones de desembolso estipuladas en el contrato de financiación (incluidas las relativas a precios y de carácter técnico o medioambiental).

40. El BEI argumentó que los procedimientos actuales garantizan que los servicios del BEI pueden supervisar correctamente el cumplimiento de la legislación nacional y comunitaria, así como de las políticas, procedimientos y normas aplicables del BEI.

41. Tras recibir todos los certificados medioambientales que acompañan a la solicitud de desembolso del promotor, los servicios competentes del BEI llevan a cabo un control del cumplimiento de las condiciones de desembolso. Si éstas se cumplen satisfactoriamente, los servicios competentes del BEI manifiestan por escrito que no existen objeciones al desembolso. Esto permite a otros servicios competentes del BEI dar curso al desembolso.

42. Por lo que respecta al proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo, el BEI señaló que la primera parte del mismo citaba las disposiciones de la Declaración del BEI relativas al requisito de que antes del desembolso se debe haber completado la EIA, incluida la consulta pública, cuyas conclusiones y recomendaciones deberán satisfacer los requisitos del Banco. El BEI indicaba que el Defensor del Pueblo también se remitía al párrafo 114 del Manual, que afirma que la EIA debe finalizarse a la satisfacción del BEI y debe ser una condición para la firma o el desembolso del préstamo.

43. Por lo que respecta a la primera parte del proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo, el BEI señalaba que la documentación financiera relativa al proyecto incluye disposiciones específicas en relación al cumplimiento de los procedimientos de EIA. En particular, antes de un desembolso, el contrato financiero establece que el promotor debe obtener las «declaraciones de impacto medioambiental» del proyecto de las autoridades españolas competentes, así como los certificados (Formularios Natura A y B) que establece la legislación sobre hábitats naturales. De igual modo, el contrato de financiación establece que, para toda la duración del préstamo, el promotor se compromete a aplicar y completar todas las medidas de compensación o mitigación en materia de medio ambiente y, en general, a desarrollar sus actividades de conformidad con la legislación medioambiental aplicable.

44. El BEI destacaba que la realización de una EIA por parte de las autoridades españolas constituye, claramente, una de las condiciones para el desembolso. Asimismo el BEI no está en condiciones de poder financiar el tramo impugnado antes de haber recibido todos los certificados medioambientales necesarios y haber comprobado que cumplen los necesarios requisitos medioambientales. El BEI señaló que en su segundo dictamen dirigido al Defensor del Pueblo, así como en el curso de la inspección de 23 de mayo de 2008, había informado a los servicios del Defensor del Pueblo de que sólo había recibido una parte del certificado medioambiental exigido por el contrato de financiación como una condición para el desembolso (es decir, el documento de EIA) y de que seguía esperando los certificados restantes (es decir, el certificado Natura 2000).

45. El BEI recordaba que no tiene competencia para emitir ningún juicio de valor con respecto a la aprobación o rechazo de las opciones alternativas porque la evaluación de su viabilidad recae plenamente en la competencia de las autoridades nacionales. En este sentido, afirmaba que si las autoridades nacionales aseguran que la EIA tiene en cuenta dichas opciones alternativas y provee fundamentos adecuados que respaldan su decisión, el BEI no realizará ninguna investigación con respecto a los fundamentos substantivos.

46. El BEI, finalmente, confirmó que no había desembolsado la parte de préstamo correspondiente al tramo impugnado, puesto que todavía no se habían cumplido las condiciones para el desembolso (dado que aún no se habían presentado los certificados Natura 2000). Por lo tanto, no era posible hacer constar en un documento formal que todas las condiciones cumplieran las normas medioambientales del BEI.

47. En este sentido, el BEI llegó a la conclusión de que había actuado de conformidad con el Derecho comunitario, así como con sus políticas y normas medioambientales. El BEI confirmó, por consiguiente, que sus procedimientos actuales, las condiciones contractuales establecidas para el proyecto objeto de examen, así como las actividades realizadas por los servicios del BEI competentes se ajustan al espíritu de la primera parte del proyecto de recomendación.

48. En cuanto a la segunda parte del proyecto de recomendación, en particular la recomendación de que el BEI debería registrar formal y apropiadamente en el expediente correspondiente su revisión de la EIA elaborada por las autoridades españolas, el BEI afirmaba que, de acuerdo con los procedimientos establecidos, antes de proceder a cualquier desembolso sus servicios, incluido el departamento de riesgos/supervisión, verifican rigurosamente todos los antecedentes en materia de condiciones contractuales para garantizar su pleno cumplimiento. En relación con el proyecto objeto de examen, el BEI comunicó, con fines informativos, que siguiendo la recomendación del Defensor del Pueblo, sus servicios habían incorporado una nota al expediente en la que se resumía la situación exacta del Proyecto por lo que respecta a la EIA. Dicho documento se adjuntó al dictamen del BEI.

49. El BEI destacó que acogía el proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo como una contribución positiva a la mejora de sus políticas en materia de evaluación medioambiental de los proyectos. Por lo tanto, de acuerdo con su compromiso de contemplar la buena administración como un elemento central de sus políticas, el BEI se avenía a intentar definir medidas adecuadas para mejorar el modo en que documenta su revisión de las EIA cuando éstas constituyen una condición para el desembolso, y a transmitir la correspondiente información al personal pertinente.

Las observaciones del demandante sobre el dictamen detallado del BEI

50. En sus observaciones sobre el dictamen detallado del BEI, el demandante reiteró las argumentaciones de su reclamación. En efecto, destacaba que la declaración de impacto ambiental realizada por el promotor no tenía en cuenta la existencia de alternativas potenciales al proyecto elegido y que las autoridades españolas responsables no le habían pedido que facilitara información sobre este aspecto fundamental de la evaluación de impacto medioambiental.

Evaluación final del Defensor del Pueblo

51. El Defensor del pueblo constata que, en su proyecto de recomendación, había afirmado que, antes de desembolsar cualquier ayuda financiera para el tramo ferroviario de alta velocidad que atraviesa Barcelona, entre las estaciones de Sants y Sagrera, el BEI debería revisar la EIA preparada por las autoridades españolas para ese proyecto, a fin de verificar si cumplía los requisitos ambientales del BEI, según se establece en el Artículo 12 del Reglamento (CE) nº 1260/1999, en su Declaración y en las normas estipuladas en los párrafos 114 y 120 de su Manual.

52. Por lo general, el Defensor del Pueblo considera que la BEI goza de discreción cuando lleva a cabo la revisión exhaustiva de una EIA, siempre y cuando dicha actuación se lleve a cabo antes del desembolso. No obstante, el Defensor del Pueblo observa que el ejercicio de la discrecionalidad del BEI al efectuar tal revisión debe tener en cuenta que, tal y como observaba el BEI en su dictamen al Defensor del Pueblo, una acción preventiva es preferible a una intervención curativa posterior (véase el párrafo 35 supra). Por lo tanto, si llevar a cabo su revisión exhaustiva de una EIA nada más recibirla permite al BEI facilitar rápidamente a las autoridades del Estado miembro información útil sobre posibles deficiencias en la EIA, sería una buena práctica administrativa que el BEI realizara tal evaluación en una fase inicial, con el fin de informar a los Estados miembros de cualquier deficiencia detectada. Además de permitir al Estado miembro corregir dichas deficiencias en una fase inicial, esta política también evitaría retrasos potenciales en cuanto al desembolso, como podría suceder si las deficiencias de una EIA se observan sólo en una fase final.

53. Una vez se ha llevado a cabo esta revisión exhaustiva de una EIA, es buena práctica administrativa documentar adecuadamente dicha revisión. El BEI puede usar la documentación de esta revisión en su posterior decisión con respecto al desembolso. La documentación de esta revisión también permite verificar si el BEI ha cumplido plenamente con sus obligaciones de garantizar el cumplimiento de las normas medioambientales de la UE.

54. El tenor del segundo dictamen del BEI del 24 de septiembre de 2007, en la sección pertinente, es el siguiente:

«Mientras se lleva a cabo con la debida diligencia la EIA aprobada por las autoridades nacionales competentes, el Banco verifica que estas últimas han tomado todas las medidas necesarias para garantizar que la evaluación cumple con las normas medioambientales del BEI; así como con la legislación nacional y comunitaria relevante (como, por ejemplo, la relativa al establecimiento y la ejecución de una consulta pública con todas las partes interesadas y la realización de estudios con opciones alternativas, etc.) Tras una revisión exhaustiva del documento de la EIA por nuestros servicios, se concluyó que la EIA del tramo en cuestión se había llevado a cabo de conformidad con los requisitos. Desde 2003 se efectuaron varias rondas de consultas públicas y las argumentaciones realizadas por las instituciones y órganos nacionales y locales, las organizaciones políticas, las ONG y los ciudadanos, incluidas las relativas a las rutas alternativas, se tuvieron en cuenta al aprobar la versión final de la EIA. En anteriores ocasiones, el BEI se ha negado a desembolsar préstamos cuando ha considerado insuficientes o inapropiadas las medidas adoptadas por las autoridades nacionales con respecto a la EIA, por ejemplo, si la difusión de la consulta pública no ha sido la adecuada.» (Subrayado añadido por el Defensor del Pueblo)

El Defensor del Pueblo constata que el segundo dictamen del BEI indicaba de forma clara que el BEI había llevado a cabo una «revisión exhaustiva» de la EIA en cuestión.

55. Aunque el BEI asegurara al Defensor del Pueblo que había llevado a cabo una «revisión exhaustiva» de la EIA, la inspección del expediente efectuada el 23 de mayo 2008 demostró que el BEI todavía tenía que redactar una nota adecuada para el expediente que corroborara su afirmación de que había llevado a cabo una «revisión exhaustiva». Puesto que el Defensor del Pueblo no encontró prueba alguna de que se hubiera documentado esta revisión, en su proyecto de recomendación indicó que el BEI debería registrar formal y apropiadamente en la documentación correspondiente su revisión de la EIA.

56. El Defensor del Pueblo toma nota de que, tras su proyecto de recomendación, el BEI dio instrucciones a sus servicios para que elaboraran una nota a añadir al expediente en la que debería resumirse la situación exacta del proyecto para la construcción de un enlace ferroviario de alta velocidad entre Madrid y la frontera francesa. La nota incluía una evaluación de la EIA emitida por las autoridades españolas.

57. El Defensor del Pueblo considera que los principios de buena administración incluyen la voluntad de una institución de mejorar la calidad de sus servicios permanentemente, es decir, de mejorar de forma constante su forma de trabajar. A este respecto, el Defensor del Pueblo acoge favorablemente la actitud del BEI en relación con su proyecto de recomendación, en concreto su voluntad de mejorar las prácticas actuales de sus servicios de acuerdo con los principios de buena administración.

58. No obstante, si bien el Defensor del Pueblo acoge favorablemente la actitud positiva del BEI, debe examinar si la nota para el expediente facilitada al Defensor del Pueblo constituye un reflejo adecuado de una «revisión exhaustiva» de una EIA.

59. El Defensor del Pueblo ha observado que el párrafo 120 del Manual del BEI requiere que los servicios del BEI responsables, a saber, el Consejo de Administración de Proyectos (PJ), garanticen que la EIA englobe de forma apropiada los siguientes aspectos:

1. El proceso de la EIA, incluida la consulta pública y las aprobaciones o autorizaciones.
2. La determinación de los impactos y las medidas apropiadas para evitarlos, reducirlos o mitigarlos Se deben examinar todos los impactos.
3. La consideración de alternativas.
4. Las medidas de mitigación y compensación propuestas y el Plan de Gestión asociado.
5. La divulgación pública, en especial, «cómo y cuándo se hizo», y «cómo se informó a las partes interesadas del proceso de consulta».

60. El BEI confirmó al Defensor del Pueblo en su nota para el expediente redactada con posterioridad a su proyecto de recomendación, que el BEI había examinado la EIA y confirmado que contenía las secciones siguientes.

1. Información del proyecto (promotor, localización, descripción) y su justificación.
2. Los elementos medioambientales principales en el área del proyecto: hidrogeología y patrimonio cultural.
3. Un resumen del procedimiento de evaluación. Éste incluía las consultas públicas previas de 2000 y 2003, la consulta pública de 2006 y la consulta adicional de 2007, incluidas las alternativas analizadas, la consulta al público y a las instituciones y sus comentarios y quejas principales, así como las respuestas de las autoridades competentes en materia de medio ambiente.
4. Una evaluación del procedimiento. Ésta incluía la calidad del estudio de impacto, en particular, un análisis de alternativas, una descripción posible de impactos (hidrogeología, suelo, paisaje, patrimonio cultural y socioeconómico) y una descripción de las medidas de reparación y mitigación;
5. Condiciones obligatorias impuestas al diseño detallado del proyecto; y
6. Supervisión, en particular una descripción del plan de supervisión medioambiental durante la construcción y explotación.

61. La nota exponía que la conclusión a la que se llegó fue que se debería autorizar el proyecto con sujeción al cumplimiento de las condiciones mencionadas en la EIA para proteger de forma apropiada el medio ambiente y los recursos naturales. Partiendo de esta base, el BEI llegó a las siguientes conclusiones:

• ha finalizado el proceso de la EIA, incluida la consulta pública y las aprobaciones o autorizaciones.
• se han examinado los impactos y las medidas para evitarlos, reducirlos o mitigarlos;
• se han identificado medidas de compensación y mitigación adecuadas y el Plan de Gestión asociado;
• se han considerado alternativas;
• lo que antecede se publicó en el Boletín Oficial del Estado.

62. Por lo que respecta a si la nota para el expediente facilitada al Defensor del Pueblo es adecuada en lo que se refiere a la evaluación de rutas alternativas, elemento importante de una EIA y preocupación fundamental del demandante, el Defensor del Pueblo, en primer lugar, observa que el BEI ha declarado no tener competencia para emitir ningún «juicio de valor» con respecto a la aprobación o rechazo de las opciones alternativas, así como que la evaluación de la viabilidad de opciones alternativas es competencia de las autoridades nacionales. En este sentido, el Defensor del Pueblo constata que el BEI considera que no debe realizar ninguna investigación con respecto al fundamento de la decisión de las autoridades nacionales si éstas han asegurado que la EIA tiene en cuenta opciones alternativas y provee fundamentos adecuados en apoyo de tal decisión.

63. El Defensor del Pueblo está de acuerdo con la interpretación del BEI del alcance y naturaleza de su revisión. En efecto, el Defensor del Pueblo estima que la revisión del BEI de una EIA no exige que éste sustituya los «juicio de valor» de las autoridades nacionales por sus propios «juicio de valor». Asimismo, tampoco requiere que el BEI cuestione la precisión de las evaluaciones técnicas realizadas en relación con cada ruta alternativa. El Defensor del Pueblo considera que es suficiente y apropiado que el BEI verifique que la documentación presentada por las autoridades nacionales incluye todos los elementos necesarios par que la EIA se considere adecuada. En resumen, el Defensor del Pueblo está de acuerdo en que la revisión del BEI será adecuada si (i) verifica que la EIA tiene en cuenta opciones alternativas, y (ii) verifica que la EIA contiene fundamentos adecuados que respalden las decisiones contenidas en la misma. También es preciso que el BEI verifique que las autoridades nacionales han respondido de forma adecuada a las opiniones razonadas de los ciudadanos.

64. Para determinar con precisión cómo debería llevar a cabo la revisión el BEI, de acuerdo con la estructura de análisis anterior, el Defensor del Pueblo también ha examinado la guía para la Revisión de declaraciones de impacto ambiental, que la DG de Medio Ambiente de la Comisión Europea pone a disposición del público[11]. Esta guía proporciona un criterio de referencia útil para la evaluación de las EIA. En relación con las rutas alternativas, por ejemplo, la sección 2 de la lista de verificación de la revisión contenida en la guía, plantea las siguientes preguntas concretas:

1. ¿Se describe el proceso de desarrollo del Proyecto y se consideran alternativas durante este proceso descrito?
2. ¿Se describe la situación de partida antes del proyecto?
3. ¿Las alternativas son opciones realistas y verdaderamente alternativas para el desarrollo del Proyecto?
4. ¿Se explican las razones principales para la elección del Proyecto propuesto, incluidas las razones medioambientales?
5. ¿Se comparan los efectos medioambientales principales de las alternativas con los del Proyecto propuesto?

El Defensor del Pueblo considera que la lista de verificación de la revisión es un instrumento útil para validar el sistema de revisión descrito por el BEI.

65. El Defensor del Pueblo observa que la nota para el expediente, redactada por el BEI con posterioridad al proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo, hace referencia específicamente a un «análisis de alternativas». Según el Defensor del Pueblo, esta afirmación confirma expresamente que el BEI ha verificado que la EIA tiene en cuenta opciones alternativas. Sin embargo, la nota para el expediente no expone expresamente que el BEI haya verificado que en la EIA se expusieran las razones de la decisión de las autoridades nacionales[12]. La nota en cuestión sólo indica que se han «considerado» alternativas. Si bien cabría deducir de esta afirmación que en la EIA se exponían las razones para la decisión adoptada por las autoridades nacionales, sería preferible que el BEI lo hubiera indicado con mayor claridad.

66. El Defensor del Pueblo señala que el BEI ha declarado en su respuesta al proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo que la nota resume la situación «exacta» del proyecto por lo que respecta a la EIA. También afirma que antes de cualquier desembolso los servicios del BEI verificarán rigurosamente todos los antecedentes en relación con las condiciones contractuales para garantizar su pleno cumplimiento. El Defensor del Pueblo observa que todavía no se ha efectuado el desembolso correspondiente al tramo del proyecto ferroviario objeto de examen. Asimismo, el Defensor del Pueblo es consciente de que el BEI ha declarado que su política es verificar que la EIA contenga fundamentos adecuados que respalden las decisiones adoptadas. En este contexto, el Defensor del Pueblo entiende que el BEI todavía tiene la oportunidad de confirmar expresamente, antes del desembolso final de su financiación, que en la EIA se expusieron las razones de la decisión adoptada por las autoridades nacionales en lo que se refiere a la ruta elegida. En este contexto, y con intención de animar constructivamente al BEI a que registre su evaluación de una forma más sistemática (véase el párrafo 57 supra), el Defensor del Pueblo realizará una observación adicional a continuación.

68. Sobre la base de sus investigaciones en relación con la presente reclamación, el Defensor del Pueblo concluye que el BEI ha emprendido ya acciones significativas para aplicar su proyecto de recomendación. Por otra parte, el BEI podría mejorar sus prácticas. En concreto, podría mejorar sus mecanismos de revisión si, antes del desembolso, estableciera una lista de cuestiones a verificar que incluyera la confirmación de que la EIA incluye las razones que justificaron la decisión de las autoridades nacionales para elegir una ruta determinada.

69. En vista de lo anterior, el Defensor del Pueblo no considera necesario proseguir investigando las alegaciones del demandante.

C. Conclusiones

Sobre la base de sus investigaciones en relación con la presente reclamación, el Defensor del Pueblo llega a la conclusión de que no considera necesario proseguir investigando las alegaciones del demandante.

No obstante, realiza la observación siguiente:

El BEI debería considerar la conveniencia de registrar su evaluación de una EIA de forma más sistemática, con apoyo de una lista de cuestiones a verificar sobre las condiciones que una EIA debería cumplir.

Se comunicará esta decisión al demandante y al BEI.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Estrasburgo, 4 de mayo de 2009

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[1] La red ferroviaria de alta velocidad transeuropea es una de las tres redes de transporte transeuropeas de la Unión Europea, junto con la red viaria y la red de vías navegables. El eje ferroviario Madrid-Barcelona-Perpiñán-Montpellier era uno de los 14 proyectos prioritarios de la Red Transeuropea. El proyecto se volvió a confirmar como prioridad europea en las nuevas Orientaciones para el desarrollo de la red transeuropea de transporte, adoptadas por decisión del Consejo y del Parlamento Europeo en 2004 (véase Decisión 884/2004/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se modifica la Decisión 1692/96/CE sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte (DO L 167 de 2004, p. 1).

[2] El primer dictamen del BEI se envió al Defensor del Pueblo en junio de 2006.

[3] Véase la Declaración Medioambiental de 2004 en el sitio web del BEI:

http://www.eib.org/about/publications/environmental-statement.htm

[4] Véase el DO L 161 de 1999, p. 1.

[5] Véase DO L 175, p. 40, en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997 por la que se modifica la Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 73 de 1997, p. 5) y la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo (DO L 156 de 2003, p. 17).

[6] El Manual se puede encontrar en el sitio Web del BEI: http://www.eib.org/about/publications/environmental-and-social-practices-handbook.htm

[7] La Declaración, citada anteriormente, p. 3.

[8] La Declaración, citada anteriormente, p. 4.

[9] La Declaración, citada anteriormente, p. 38.

[10] La Declaración, citada anteriormente, p. 39.

[11] Se puede encontrar en http://ec.europa.eu/environment/eia/eia-guidelines/g-review-full-text.pdf

[12] Por el contrario, una respuesta afirmativa a la Pregunta 4) de la lista de verificación de la revisión descrita en el párrafo 64 del presente por ejemplo, confirmaría claramente que en la EIA se expusieron las razones para la decisión adoptada por las autoridades nacionales.