Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбоподателят е журналист, който от няколко години пише по въпроси, свързани с границите на ЕС, и по-специално за работата на Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex).

2. На 27 септември 2016 г. той иска от Frontex да му предостави публичен достъп до всички доклади за сериозни инциденти, свързани с операции на Frontex или съвместни операции, проведени в България между 1 януари 2015 г. и 30 септември 2016 г.[1].

3. Службата за публичен достъп до документи на Frontex отговаря на жалбоподателя на 18 октомври 2016 г., като му предоставя частичен достъп до 21 доклада за сериозни инциденти, свързани със съвместна операция на Frontex, озаглавена „Гъвкави оперативни дейности“.

4. След това жалбоподателят информира Frontex, че Frontex е провела повече от една съвместна операция в България през 2015 г. и 2016 г. Поради това той попита дали има повече доклади за сериозни инциденти, например свързани със съвместната операция „Poseidon Land“.

5. Службата за публичен достъп до документи на Frontex отговори на 24 октомври 2016 г. В него се посочва, че два доклада за сериозни инциденти са били пропуснати неволно. На 28 октомври 2016 г. тя му предоставя частичен достъп до тези доклади.

6. На 24 октомври 2016 г. жалбоподателят информира Frontex, че служител на Frontex за връзки с пресата му е съобщил за три случая на бързо депортиране на бежанци от България и четири случая на кражби от бежанци от българската полиция през 2015 г. Той попита защо не е получил никакви доклади за сериозни инциденти за тези събития.

7. На 26 октомври 2016 г. Frontex отговори, че е открила още няколко доклада за сериозни инциденти и че ще ги получи няколко дни по-късно.

8. На 28 октомври 2016 г. Службата за публичен достъп до документи предостави на жалбоподателя частичен достъп до още седем доклада за сериозни инциденти (включително двата, посочени в точка 5 по-горе), в които се разглеждат нарушения на основните права и/или нарушения на Кодекса за поведение на Frontex.

9. На същия ден жалбоподателят поиска преразглеждане на начина, по който е обработено искането му, като подаде т.нар. потвърдително заявление. Той поиска от Frontex да обоснове всички редакции, направени в докладите за сериозни инциденти, много от които се отнасяха до интервюта с мигранти. Той заяви, че в други случаи Frontex не е редактирала такива интервюта.

10. Жалбоподателят е подал жалбата си до омбудсмана на 2 ноември 2016 г., скоро след като е подал потвърдителното си заявление.

11. На 22 ноември 2016 г. Frontex отговори на потвърдителното заявление. Той потвърди първоначалното си решение.

12. Frontex обоснова различните редакции, които е направила в оповестените от нея документи, въз основа на изключенията от оповестяването, предвидени в i) член 4, параграф 1, буква б)^[2] от Регламент 1049/2001 ^[3], свързани с необходимостта от защита на личния живот и личната неприкосновеност; ii) член 4, параграф 2, трето тире ^[4] от Регламент 1049/2001 относно необходимостта от защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит; и iii) член 4, параграф 1, буква а), първо тире ^[5] от Регламент 1049/2001 относно необходимостта от защита на обществената сигурност [6].

Проучването

13. Омбудсманът започна проверка на следните аспекти на жалбата: 1) Frontex системно не успява да установи наличието на всички доклади за сериозни инциденти, с които разполага във връзка с Frontex или съвместните операции в България; 2) Frontex редактира докладите за сериозни инциденти, които идентифицира, по начин, който не е в съответствие с изключенията, посочени в Регламент 1049/2001.

14. Службата на омбудсмана извърши проверка на досието на Frontex във връзка с този случай и проведе среща с Frontex (наричана по-долу „среща/инспекция“), за да предостави на Frontex възможност да изясни защо първоначално не е успяла да идентифицира някои доклади за сериозни инциденти, които попадат в обхвата на искането на жалбоподателя за публичен достъп до документи [7]. По-късно омбудсманът направи предложение за решение за Frontex.  При предлагането на решението омбудсманът взе предвид аргументите и становищата, представени от страните.

Неуспех при идентифицирането на доклади за сериозни инциденти

Предложението на омбудсмана за решение

Откриването на пет съответни доклада за сериозни инциденти

15. По време на срещата/проверката, когато представителите на Омбудсмана проверяваха документи на екрана заедно с представител на Frontex, който ръчно извличаше един след друг документи, беше установено, че има още пет доклада за сериозни инциденти, които, въпреки че попадат в обхвата на искането на жалбоподателя за достъп до документи, не са били идентифицирани преди това. Омбудсманът предложи Frontex „да разкрие на жалбоподателя, изцяло или, ако е необходимо, частично, докладите за сериозни инциденти, чието съществуване е било разкрито по време на срещата/инспекцията на омбудсмана. Това оповестяване следва да се извърши незабавно“.

16. В отговора си на предложението на Омбудсмана за решение Frontex информира Омбудсмана, че на 2 юни 2017 г. Службата за прозрачност е разкрила на жалбоподателя петте доклада за сериозни инциденти, установени по време на срещата/инспекцията. Жалбоподателят е потвърдил получаването в същия ден.

Недостатъци в търсенията на Frontex

17. Омбудсманът отбеляза, че е важно да има всеобхватна система за записване, която позволява да се идентифицират и разглеждат нарушенията на основните права. Тя счита, че Frontex разполага с такава система, но посочи, че доверието на обществеността в системата за записване е също толкова важно. Поради това тя заяви, че за да се избегне създаването на погрешно впечатление (например, че Frontex предпочита да прикрива нарушения на основните права, вместо да се занимава с тях), прозрачността на системата следва да бъде гарантирана.

18. Омбудсманът посочи, че този случай е откроил организационни и технически недостатъци в търсенията, които Frontex извършва в отговор на искания за публичен достъп до документи, които ги изправят пред определени предизвикателства (например не е имало специални служители, работещи по случаи, свързани с прозрачността, и ИТ инструментът, в който Frontex записва доклади за сериозни инциденти, т.е. приложението за докладване на съвместни операции, известно като „JORA“, не включва опция за търсене по ключови думи, което означава, че всяка операция, включваща България, е трябвало да бъде търсена ръчно, за да се отговори на искането на жалбоподателя). В този случай донякъде неадекватната ИТ система за търсене, съчетана с човешка грешка, е накарала жалбоподателя да подозира, че Frontex умишлено е задържала документи от него. Омбудсманът призна стъпките, предприети от Frontex за подобряване на нейния отговор на исканията за публичен достъп до документи (например чрез създаване на служба за прозрачност). Тя обаче посочи, че недостатъците, изтъкнати в този случай, трябва да бъдат преодолени.

19. Омбудсманът счита, че разгледаната от Frontex възможност за извършване на „търсене по ключови думи“ е от съществено значение, за да се спести време и да се намали рискът от човешка грешка. Така омбудсманът предлага Frontex „да предприеме стъпки за разработване във възможно най-кратък срок на инструменти, които позволяват по-гладко идентифициране на документи, като например инструментите, необходими за извършване на „търсене по ключови думи“ в рамките на JORA“.

20. В отговора си на предложението на Омбудсмана за решение Frontex информира Омбудсмана, че е предприела подходящи мерки за разработване на необходимите характеристики в приложението JORA, които позволяват извършването на по-задълбочено търсене. Frontex уточни, че в заявлението за доклади за инциденти и сериозни инциденти (които са документите, изисквани чрез заявления за достъп до документи) е въведено търсене в полето за свободен текст.

Редактиране на доклади за сериозни инциденти по начин, който не е в съответствие с изключенията, предвидени в Регламент 1049/2001

Предложението на омбудсмана за решение

21. Омбудсманът повтори дългогодишната си позиция, че с оглед на целите, преследвани от Регламент 1049/2001, и по-специално целта за осигуряване на възможно най-широк достъп до документите, съхранявани от институциите на ЕС ^[8], всички изключения от този принцип трябва да се тълкуват ограничително ^[9]. Освен това принципът на пропорционалност изисква изключенията от общото правило за предоставяне на достъп да остават в границите на подходящото и необходимото за защита на определените в тези изключения цели от обществен и частен интерес ^[10].

22. Омбудсманът подчертава, че съгласно постоянната съдебна практика фактът, че даден документ се отнася до интерес, защитен от изключение от оповестяването, сам по себе си не е достатъчен, за да обоснове прилагането на това изключение: такова заявление може да бъде обосновано само ако достъпът до този документ би могъл конкретно и ефективно да накърни защитения интерес. Освен това опасността от засягане на защитения интерес не трябва да бъде чисто хипотетична и трябва да бъде разумно предвидима [11].

Недостатъчни обяснения за направените редакции

23. Омбудсманът коментира редакциите, които Frontex е направила на оповестените документи въз основа на изключението от оповестяването, свързано с необходимостта от защита на целите на разследванията [12]. Омбудсманът счита, че с изключение на един документ (неномериран доклад за сериозни инциденти от 24 ноември 2014 г.[2015 г.][13]), редакциите на въпросните документи са обосновани и не са прекомерни. Според омбудсмана обаче обясненията, дадени от Frontex за редакциите, невинаги отговарят на изискванията, наложени от Съда на Европейския съюз за прилагане на изключението [14]. Поради това омбудсманът предложи Frontex „да поеме ангажимент да обясни по-добре всички редакции/неоповестяване, които ще направи в бъдеще въз основа на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001“. Тя следва да обясни по какъв начин оповестяването на документ или на някои заличени части от него би засегнало конкретно и ефективно защитата на целта на текущо разследване. Омбудсманът даде допълнителни съвети относно начина, по който може да бъде предоставено такова обяснение.

24. В отговора си на предложението на Омбудсмана за решение Frontex заяви, че е взела под внимание предоставените съвети. Тя добави, че тъй като служителите, които се занимават със заявленията за достъп до документи, са запознати с приложимата съдебна практика, Frontex е уверена, че ще разгледа внимателно всяко използване на изключенията, изброени в член 4 от Регламент 1049/2001. Тя заяви, че е създадена мрежа от служители, работещи по случаи. Служителите, работещи по случаите, са преминали обучение и ще се проведе допълнително обучение.

Прекомерни редакции

25.  Омбудсманът също така коментира редакциите, които Frontex е направила на оповестените документи въз основа на изключението, свързано с необходимостта от защита на обществената сигурност [15]. Тя посочи, че това изключение не подлежи на критерия за „по-висш обществен интерес“ и че Съдът на Европейския съюз е признал широкото право на преценка, с което разполагат институциите в областите, обхванати от задължителните изключения от публичния достъп до документи, предвидени в член 4, параграф 1, буква а) от Регламент No 1049/2001 ^[16]. 

26. Омбудсманът отбеляза, че Frontex е задължена да обясни как оповестяването на исканите документи би могло конкретно и действително да засегне обществения интерес по отношение на обществената сигурност и да докаже, че рискът от засягане на интереса е разумно предвидим, а не чисто хипотетичен ^[17]. За да може да се предостави това обяснение, трябва да се извърши индивидуална оценка на всеки документ, за да се определи кои части биха могли да накърнят обществената сигурност. Освен това е важно Frontex да има последователен подход.

27. Омбудсманът счита, че въпреки че Frontex е посочила конкретни и убедителни причини за извършените редакции, някои доклади за сериозни инциденти са били редактирани прекомерно. Според Омбудсмана това представлява явна грешка в преценката, която тя приканва Frontex да коригира. Поради това омбудсманът направи предложение Frontex „да направи повторна оценка на редакциите, които е направила на неномерирания доклад за сериозни инциденти от 24 ноември 2014 г. [2015 г.], неномерирания доклад за сериозни инциденти от 13 март 2015 г., доклада за сериозни инциденти 15 и доклада за сериозни инциденти 361 с оглед на предоставянето на допълнителен частичен достъп до тях“.

28. В отговора си на предложението на Омбудсмана Frontex информира Омбудсмана, че е преразгледала редакциите, които е направила на четирите доклада за сериозни инциденти, посочени в предходната точка, и че ги е предоставила изцяло на жалбоподателя, с изключение на една дума, която е редактирала въз основа на изключението, свързано със защитата на личните данни.

29. Като цяло Frontex изрази задоволството си от процедурата на Омбудсмана за разглеждане на жалби и от начина, по който служителите на Омбудсмана са взаимодействали проактивно със служителите на Frontex по време на проверката/срещата. Тя заяви, че констатациите на Омбудсмана са били горещо приветствани в рамките на Frontex, тъй като те не само са спомогнали за повишаване на осведомеността относно необходимите подобрения, но и са представлявали ценни съвети. Той добави, че констатациите следва да помогнат на Frontex да подобри процеса на публичен достъп до документи, да увеличи вътрешната комуникация и да повиши прозрачността.

Оценка на омбудсмана след предложението за решение

30. Омбудсманът прикани жалбоподателя да коментира реакцията на Frontex на нейните предложения за решение. Той обаче не се възползва от тази възможност.

31. Омбудсманът приветства положителната реакция на Frontex на нейните предложения за решение и отбелязва със задоволство, че Frontex е предприела действия за тяхното изпълнение.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Намерено е решение.

Жалбоподателят и Frontex ще бъдат информирани за това решение.

 

Емили О'Райли

Европейски омбудсман

Страсбург, 17.11.2017 г.

 

[1] Сериозен инцидент се определя от Frontex като събитие или събитие, независимо дали е естествено или причинено от човешка дейност, което може да засегне или да е от значение за мисията на Frontex или нейния имидж, или безопасността и сигурността на участниците в мисията. Тя включва нарушения на основните права, правото на ЕС, международното право, свързано с достъпа до международна закрила, и Кодекса за поведение на Frontex. Докладите за сериозни инциденти се събират и анализират от ситуационен център на Frontex.

[2] Член 4, параграф 1, буква б) от Регламент No 1049/2001 предвижда: „1. Институциите отказват достъп до документ в случаите, когато оповестяването му би засегнало защитата на:

...

б) личния живот и личната неприкосновеност, по-специално в съответствие със законодателството на Общността относно защитата на личните данни.“

[3] Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).

[4] Член 4, параграф 2, трето тире от Регламент No 1049/2001 предвижда: „2. Институциите отказват достъп до документ в случаите, когато оповестяването му би засегнало защитата на:

...

- целта на дейности по инспектиране, разследване и одит, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването.“

[5] Член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент No 1049/2001 гласи: „1. Институциите отказват достъп до документ в случаите, когато оповестяването му би засегнало защитата на:

а) обществения интерес по отношение на:

обществената сигурност,

...“

[6] За допълнителна информация относно контекста на жалбата, аргументите на страните и проверката на омбудсмана, моля, вижте пълния текст на предложението на омбудсмана за решение, достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/86210/html.bookmark

[7] При започването на проверката омбудсманът информира Frontex, че по време на проверката нейният разследващ екип желае да изслуша Frontex по следните въпроси:

„1. Как Frontex изпълнява задачата си за идентифициране на документите, които попадат в обхвата на заявление за достъп до документи?

2. В електронното си писмо от 28 октомври 2016 г. до жалбоподателя Frontex посочва, че „технически проблеми, свързани с [неговата] система за търсене“, са довели до неуспешна идентификация на редица документи. Какви бяха тези технически проблеми и какво направи Frontex, за да ги реши?“

[8] Член 1, буква а) от Регламент 1049/2001. Регламент 1049/2001 е приложим за Frontex по силата на член 74 от Регламент (ЕС) 2016/1624 на Европейския парламент и на Съвета от 14 септември 2016 година за европейската гранична и брегова охрана, за изменение на Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Регламент (ЕО) No 863/2007 на Европейския парламент и на Съвета, Регламент (ЕО) No 2007/2004 на Съвета и Решение 2005/267/ЕО на Съвета (ОВ L 251, 2016 г., стр. 1).

[9] Решение на Съда от 18 декември 2007 г. по дело Швеция/Комисия, C-64/05 P, ECLI:EU:C:2007:802, точка 66 и решение на Съда от 1 февруари 2007 г. по дело Sison/Съвет, C-266/05 P, ECLI:EU:C:2007:75, точка 63.

[10] Решение на Съда от 6 декември 2001 г., Съвет/Hautala, C-353/99 P, ECLI:EU:C:2001:661, точка 28.

[11] Решение на Съда от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C-280/11 P, ECLI:EU:C:2013:671, точка 11.

[12] В съответствие с член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001.

[13] Омбудсманът отбеляза, че в края на неномерирания доклад за сериозни инциденти от 24 ноември 2014 г.[2015 г.] е заявено, че „българската гранична полиция няма да продължи с по-нататъшните разследвания.“Омбудсманът счита, че освен ако друг орган също не извършва разследвания на инцидента, докладван в този доклад за сериозни инциденти, Frontex няма право да се позовава на изключението от оповестяването, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001, за да откаже оповестяването на заличените части от този документ. Поради това, освен ако Frontex не е била в състояние да установи друго изключение от оповестяването, което е било приложимо за този документ към момента, в който е отказала оповестяването на заличените части, тя е била длъжна да предостави на жалбоподателя пълен достъп до него.

[14] Вж. също проектопрепоръката на омбудсмана по дело 257/2013/OV, точка 41: „[...] не е достатъчно да се твърди, че към съответния момент е било в ход разследване. Необходимо е също така да се определи дали оповестяването на исканите документи, предвид конкретното им съдържание, би засегнало целта на това текущо разследване.“

[15] В съответствие с член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент 1049/2001.

[16] Вж. решение на Общия съд от 26 април 2005 г., Sison/Съвет, T-110/03, T-150/03 и T-405/03, ECLI:EU:T:2005:143, точки 46 и 47 (потвърдено при обжалване C-266/05 P); и решение на Съда от 3 юли 2014 г., Съвет/in 't Veld, C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039, точка 63.

[17] Вж. решение по дело Съвет/in 't Veld, C-350/12 P, цитирано по-горе, ECLI:EU:C:2014:2039, точки 52 и 64.