Europäischer Bürgerbeauftragter – Eröffnungsansprache
Montag, 28. September 2015

Guten Morgen alle und willkommen. Ich freue mich, dass so viele von Ihnen unserer Einladung zu dieser Veranstaltung gefolgt sind, die meiner Meinung nach zeigt, dass das Interesse des Europäischen Bürgerbeauftragten an diesem Thema von vielen Menschen und in vielen öffentlichen und privaten Sektoren geteilt wird.

Lassen Sie mich zunächst unsere Redner begrüßen: Herr Malcolm Harbour, kein Unbekannter in diesem Gebäude, der 1999 zum ersten Mal zum Mitglied gewählt wurde, und in der Tat kein Unbekannter in Bezug auf das Thema unserer heutigen Aussprache, der seit vielen Jahren den Vorsitz des Binnenmarktausschusses im Parlament führt.

Ich möchte auch Vicky Marissen von PACT European Affairs, Professor für europäisches Recht Alberto Alemmano, und Jorgo Riss, Vertreter von Greenpeace Europe, begrüßen. Und ich bin James Crisp von Euractiv sehr dankbar, dass er zugestimmt hat, unsere Veranstaltung zu moderieren.

Heute ist der Internationale Tag des Rechts auf Wissen und dies ist die ^sechste jährliche Veranstaltung des Bürgerbeauftragten, die diesen sehr wichtigen Tag im demokratischen Leben der EU markiert. In diesem Gebäude geht es um Rechtsetzung, aber bei dieser Veranstaltung geht es um einen ganz bestimmten Teil davon – den Trilog – ein Wort, von dem ich zuversichtlich sagen kann, dass es außerhalb der Blase, in der wir alle leben, kaum bekannt oder verstanden wird. Meine Untersuchung der Triloge betrifft einen einzigen Aspekt dieses Verfahrens, seine Transparenz und die Frage, ob das Gleichgewicht zwischen der Effizienz des Trilogs und der Rechenschaftspflicht des Trilogs dort liegt, wo es sein sollte.

Triloge sind heute ein wichtiger Bestandteil des EU-Gesetzgebungsprozesses. Nach einem Vorschlag der Kommission und einer ersten Prüfung durch die Gesetzgeber wird in Trilogen zunehmend über Rechtsvorschriften verhandelt und entschieden. Hier werden Geschäfte getätigt, die über 500 Millionen Europäer betreffen und häufig das Vermögen von Unternehmen nicht nur in Europa, sondern auch weltweit betreffen. Wichtige Rechtsvorschriften zu Themen, die von der Investitionsoffensive von Präsident Juncker bis hin zu Roaming-Gebühren für Mobiltelefone reichen, werden in Trilogen fertiggestellt.

Ein zentraler Aspekt der Gesetzgebung in einer demokratischen Gesellschaft ist die Transparenz des Prozesses, die in den EU-Verträgen anerkannt wird. Es legitimiert das Gesetzgebungsverfahren, indem sichergestellt wird, dass gewählte Vertreter für die Entscheidungen, die sie im Namen der von ihnen vertretenen Bürger treffen, zur Rechenschaft gezogen werden können. Transparenz ermöglicht es den Bürgerinnen und Bürgern auch, sich am Gesetzgebungsverfahren zu beteiligen und dadurch Teil des Legitimationsprozesses zu werden. Die Bürger einer Demokratie erklären sich damit einverstanden, an Gesetze gebunden zu sein – im Wesentlichen kaufen sie sich Gesetze ein –, die offen ausgehandelt und zugestimmt wurden.

Obwohl diese Grundsätze klar definiert sind, ist die genaue Art und Weise, wie sie auf ein Gesetzgebungsverfahren und insbesondere auf Triloge angewendet werden können, eine offene Frage und eine schwierige Frage.

Ich werde heute keine Antworten versuchen, obwohl darauf hingewiesen werden sollte, dass die EU-Organe im Allgemeinen bereits hohe Standards in Bezug auf Transparenz und Ethik erreichen. Nichtsdestotrotz habe ich eine Untersuchung als eine Form der Kartierung eingeleitet, um zu sehen, ob diese bereits hohen Standards verbessert werden könnten. Dies wurde durch Bedenken ausgelöst, die in vielen Sektoren über einen wahrgenommenen Mangel an Transparenz in diesem Prozess geäußert wurden.

Meine Anfrage kann als Versuch verstanden werden, eine Diskussion darüber zu erleichtern, wie Triloge transparenter gestaltet werden können, aber auch darüber, wo die Nichtoffenlegung von Dokumenten aufrechterhalten werden muss. Ich werde mich offen in diese Diskussion einbringen und hoffe, dass alle Beteiligten dies ebenfalls tun werden. Ich gehe auch davon aus, dass ich wahrscheinlich mehr Transparenzbeschwerden in diesem Bereich erhalten werde, wenn eine stärkere Kontrolle und ein stärkeres Bewusstsein für die Rechtsetzung der EU unvermeidlich wird. Wenn ich das Thema systemisch betrachte, hoffe ich daher, dies so weit wie möglich zu begrenzen.

Als Europäischer Bürgerbeauftragter versuche ich, die Institutionen dabei zu unterstützen, dass die von ihnen geleistete Arbeit so transparent wie möglich durchgeführt wird. Bei dieser Arbeit wende ich mich an die Bestimmungen des Vertrags über Transparenz, das in der Charta verankerte Grundrecht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten sowie an die Verordnung 1049/2001, mit der dieses Recht in Bezug auf Dokumente, die sich im Besitz des Parlaments, des Rates und der Kommission befinden, umgesetzt wird.

In diesem Zusammenhang bin ich mir der ganz besonderen Bedeutung bewusst, die der Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Annahme von EU-Rechtsvorschriften für Bürgerinnen und Bürger in einer demokratischen Rechtsordnung wie der EU haben kann. Offenheit trägt zur Stärkung der Demokratie bei, indem sie es den Bürgerinnen und Bürgern ermöglicht, den Entscheidungsprozess des Organs in Gesetzgebungsverfahren zu verfolgen und zu verstehen. Die Bürgerinnen und Bürger haben das Recht, alle einschlägigen Entscheidungen zu prüfen, die die Grundlage für einen bestimmten Gesetzgebungsakt bilden. Die Bürger haben das Recht, ihre Vertreter während eines Gesetzgebungsverfahrens für ihre Leistung zur Rechenschaft zu ziehen. Dies erfordert die Kenntnis und das Verständnis der verschiedenen Erwägungen, die den Rechtsvorschriften zugrunde liegen und sich auf ihr Leben auswirken werden. Dies ist im EU-Kontext wohl umso wichtiger, als sich die EU-Bürger bereits von dem Zentrum entfernt fühlen, in dem Entscheidungen über sie getroffen werden. Euroskeptizismus wird durch mangelndes Wissen oder Verständnis ermöglicht und die Reaktion ist häufig Misstrauen und sogar Feindseligkeit.

Die Argumente für die Gewährung eines breiteren Zugangs zu Dokumenten, wenn die Organe in ihrer gesetzgeberischen Eigenschaft handeln, sind besonders überzeugend und werden von Generalanwalt Cruz Villalon in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Access Info Europe wie folgt eloquent dargelegt:

„Rechtsetzung ist eine Tätigkeit, die in einer demokratischen Gesellschaft nur durch die Anwendung eines öffentlichen und in diesem Sinne „transparenten“ Verfahrens erfolgen kann.“

"Andernfalls", fährt er fort, "wäre es nicht möglich, dem "Gesetz" die Tugend zuzuschreiben, der Ausdruck des Willens derjenigen zu sein, die ihm gehorchen müssen, was die Grundlage seiner Legitimität als unbestreitbares Edikt ist."

Die Kommission hat in ihrer im Mai veröffentlichten Mitteilung über bessere Rechtsetzung das, was ich als "Business Case" für mehr Transparenz bezeichnen würde, gemacht. Darin heißt es:

„Durch die Öffnung der Politikgestaltung (...) wird sichergestellt, dass die Politik auf den besten verfügbaren Erkenntnissen beruht und ihre Wirksamkeit erhöht.“

Die Kommission fügt hinzu, dass „insbesondere in der Endphase der Verhandlungen Vereinbarungen erzielt werden, ohne die direkten und indirekten Auswirkungen, die Kompromissänderungen auslösen können, vollständig zu berücksichtigen“.

Wie Malcolm Harbour und die Mitglieder dieses Europäischen Parlaments am besten wissen, kann auch gesagt werden, dass eine von der Kommission vorgeschlagene öffentliche Debatte über Gesetzesentwürfe, die manchmal umstritten, umstritten und komplex ist, nur gut für die Demokratie sein kann.

Gleichzeitig bin ich mir sehr bewusst, dass die „Wirksamkeit des Entscheidungsprozesses der Organe“gewahrt werden muss, wie es der Gesetzgeber in der Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten formuliert hat. Ich bin mir auch der Tatsache bewusst, dass die EU eine repräsentative Demokratie ist, in der gewählte Vertreter die Verantwortung und das Privileg erhalten, miteinander über den Inhalt von Rechtsvorschriften zu verhandeln. Es ist wichtig, dass diese Politiker ihre Arbeit als gewählte Vertreter tun dürfen. Um eine einfache Analogie zu geben: Es widerspräche dem Wesen der repräsentativen Demokratie, wenn Dritte, die direkt an einer parlamentarischen Debatte teilnehmen möchten, ihre gewählten Vertreter, die an dieser Debatte teilnehmen, unterbrechen würden. In einer repräsentativen Demokratie gibt es immer einen privilegierten Raum für Debatten, der den gewählten Vertretern vorbehalten ist. Wie lässt sich dieses Prinzip im Rahmen von Trilogen umsetzen? Die heutige Diskussion wird hoffentlich beginnen, einige Antworten vorzuschlagen.

Am Ende mache ich natürlich nur Empfehlungen. Es wird Sache der demokratisch gewählten MdEP, der Mitgliedstaaten im Rat und der Kommission sein, im Einklang mit ihren jeweiligen Aufgaben gemäß den Verträgen zu bestimmen, inwieweit sie Dokumente im Zusammenhang mit Trilogen veröffentlichen. Sie prüfen diese Frage in ihren Beratungen über eine neue Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung. Ich begrüße und ermutige diese Bemühungen.

In diesem Zusammenhang bin ich mir der besonderen Rolle bewusst, die mir das Parlament gemäß dem Vertrag und der Charta übertragen hat. Von der Europäischen Bürgerbeauftragten wird erwartet, dass sie im Rahmen ihres Mandats unsere entstehende Unionsbürgerschaft unterstützt. Transparenz, demokratische Rechenschaftspflicht und öffentliches Vertrauen sind für diese Bürgerschaft von zentraler Bedeutung. Die Verordnung 1049/2001, mit der der Bürgerbeauftragte ausdrücklich beauftragt wird, Fragen des Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten, die sich im Besitz der drei wichtigsten Organe befinden, zu prüfen, legt selbst mehr Gewicht auf die Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens.

Was diese besondere Untersuchung betrifft, so befinden wir uns in den Anfängen. Ich habe diese erste Phase als „Mapping-Übung“ beschrieben, die es meinem Amt als unabhängiger Institution ermöglichen sollte, die Dokumente im Zusammenhang mit Trilogen zu ermitteln und einen vollständigen Überblick darüber zu erhalten. Die Stellungnahmen der Organe, die wir hoffentlich bald erhalten werden, werden diese Bestandsaufnahme ergänzen. Ohne den echten und konstruktiven Beitrag derjenigen innerhalb der Institutionen, die tagtäglich an der Unterstützung des Trilogprozesses arbeiten, werde ich keine konstruktiven Verbesserungsvorschläge unterbreiten können. Ich begrüße natürlich auch jeden Beitrag von Mitgliedern des Parlaments oder Vertretern der Mitgliedstaaten.

Und dann hoffe ich auch, viele Antworten auf die öffentliche Konsultation zu erhalten, die wir anschließend einleiten werden. Ich möchte diese Gelegenheit nutzen, um euch alle einzuladen, heute nicht nur eure Gedanken zu äußern, sondern auch an diesem Prozess teilzunehmen. Dann und nur dann werde ich in der Lage sein, eine fundierte Position zu diesem Thema einzunehmen und konstruktive Empfehlungen abzugeben.

Ich denke jedoch, dass es nützlich ist, bereits jetzt zu sagen, dass meine Untersuchung nicht darauf abzielt, die vollständige Offenlegung jedes einzelnen Dokuments zu erreichen, das in irgendeiner Weise mit dem Prozess zusammenhängt. Das wäre nicht hilfreich und es ist nicht das, was das Gesetz vorsieht. Die Untersuchung zielt nicht darauf ab, sicherzustellen, dass absolut alles, was in Trilogen besprochen wird, dokumentiert, niedergeschrieben oder anderweitig vermerkt wird. Das ist absurd, da es sich um Verhandlungen handelt.

Die Untersuchung zielt auch nicht darauf ab, die Organisation der Triloge zu bestimmen. Wenn die Verhandlungsführer mit 3, 30 oder 300 Teilnehmern im Raum beraten wollen, auch um drei Uhr morgens, ist das nicht mein Anliegen. Es obliegt den demokratisch gewählten MdEP, den Mitgliedstaaten im Rat und der Kommission, im Einklang mit ihren jeweiligen Aufgaben gemäß den Verträgen festzulegen, wie sie Triloge organisieren.

Wie ich bereits betont habe, befinde ich mich auf einer Transparenz-Faktenfindungsmission und bin aufgeschlossen. Und heute hoffe ich, von Ihnen zu einigen dieser Themen zu lernen, zum Beispiel:

1. In welcher Phase des Prozesses könnten bestimmte Dokumente freigegeben werden, wenn überhaupt?

2. Könnte sich eine erhöhte Transparenz in Bezug auf Triloge tatsächlich als schädlich für den Trilogprozess erweisen?

3. Besteht die Gefahr, dass mehr Transparenz zum falschen Zeitpunkt einfach mehr Lobbying-Möglichkeiten für gut ausgestattete private Interessen zum Nachteil des Durchschnittsbürgers bietet? Oder den Prozess verlangsamen oder in einigen Fällen ganz zum Stillstand bringen?

4. Inwieweit ist es überhaupt möglich, nützliche Vorschläge in Bezug auf Triloge zu unterbreiten, da diese einen Ad-hoc-Prozess beinhalten, der je nach Parlamentarischem Ausschuss, Ratsvorsitz oder sogar der beteiligten Generaldirektion der Kommission von Trilog zu Trilog variieren kann?

5. Ist der Mangel an Transparenz offensichtlicher als real? Ergibt sich der Anschein begrenzter Transparenz daraus, dass die drei Organe relevante Informationen und Dokumente zu einem sehr häufig und notwendigerweise komplexen Prozess getrennt veröffentlichen? Würde ein einziges Online-Portal, das Informationen über das EU-Gesetzgebungsverfahren enthält, es den Bürgern ermöglichen, Zugang zu legislativen Dokumenten zu erhalten und diese besser zu verstehen, wie es viele in den Organen bereits gefordert haben?

6. Welchen Unterschied kann Technologie machen? Im Laufe des Sommers hat der Europäische Datenschutzbeauftragte eine eigene Smartphone-Anwendung entwickelt, die es interessierten Bürgern ermöglicht, die Entwicklungen in der laufenden Debatte über die Datenschutzreform zu verfolgen. Gibt es dort Potenzial?

Dies sind nur einige der möglichen Fragen, die gestellt werden müssen. Ich bin mir sicher, dass Sie mehr identifizieren werden, und ich bin mir sicher, dass das Gremium auch einige hervorragende Beiträge leisten wird. Ich freue mich auf die Diskussion.

Letztlich hoffe ich, dass wir uns darauf einigen können, dass es mögliche Verbesserungen am Trilogprozess gibt. Hoffentlich können wir uns darauf einigen, dass, während die EU-Gesetzgebungsmaschinerie funktioniert und komplexe Rechtsvorschriften erfolgreich vereinbart, dies letztendlich eine Frage des Vertrauens der Öffentlichkeit ist.

Angesichts der Ereignisse in Europa in den letzten Jahren wissen wir alle, dass das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Europäische Union wichtiger denn je ist.

Nochmals vielen Dank für Ihre Teilnahme.

Jetzt übergebe ich James, unserem Moderator.