Antecedentes

1. Los defensores del pueblo nacionales y regionales de la Red Europea de Defensores del Pueblo pueden solicitar al Defensor del Pueblo Europeo respuestas por escrito a preguntas sobre el Derecho de la UE y su interpretación, incluidas las que surjan en la tramitación de casos específicos.

2. El 9 de diciembre de 2024, el Defensor del Pueblo de la Comunidad Germanófona de Bélgica presentó dicha consulta al Defensor del Pueblo Europeo. La pregunta se refiere a la interpretación del Reglamento (CE) no 883/2004 sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social [1] en lo que respecta a las prestaciones por hijos a cargo.

3. El Defensor del Pueblo de la Comunidad Germanófona de Bélgica se ocupa desde hace varios años de un caso relativo a una familia que recibía prestaciones por hijos de Bélgica y de la Comunidad Germanófona. La familia reside en Bélgica, pero el padre trabaja en Alemania. La madre estaba desempleada y recibió prestaciones por desempleo durante algún tiempo en Bélgica. La familia se enfrenta ahora a una solicitud de recuperación de las prestaciones por hijos a cargo pagadas durante un período de 18 meses porque la autoridad belga competente cree que había determinado erróneamente que era responsable de las prestaciones por hijos a cargo y que, en su lugar, Alemania debería haberlas pagado.

4.  Así pues, la consulta tenía por objeto aclarar qué Estado miembro debe pagar las prestaciones por hijos a cargo en situaciones transfronterizas similares y en qué condiciones los Estados miembros pueden recuperar fondos de las familias, en particular en situaciones en las que el propio Estado miembro determinó erróneamente que era responsable del pago de las prestaciones por hijos a cargo.

Sobre las preguntas dirigidas a la Comisión

5. Sobre la base de la consulta, el Defensor del Pueblo formuló a la Comisión las siguientes preguntas:

1) ¿Podría aclarar la Comisión qué Estado miembro tiene que pagar prestaciones por hijos a cargo en una situación en la que i) una familia vive en un Estado miembro (Bélgica) en el que la madre tiene derecho a prestaciones por desempleo y ii) el padre trabaja en otro Estado miembro (Alemania)?

¿Pueden considerarse las prestaciones de desempleo de la madre como «derechos adquiridos en virtud de una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia» en el sentido del artículo 68, apartado 1, letra b), inciso i),[2], del Reglamento (CE) no 883/2004?

2) Dado que Alemania solo acepta pagar prestaciones por hijos a cargo durante los seis meses anteriores a la solicitud, ¿cómo debería aplicarse el artículo 68, apartado 3, letra b), del Reglamento (CE) no 883/2004 si otro Estado miembro (Bélgica) ya ha pagado la prestación durante más de seis meses (aunque Alemania debería haber pagado)?

¿Cuáles son las consecuencias para la posible recuperación por parte de las autoridades del Estado miembro que pagó las prestaciones por hijos a cargo durante más de seis meses (aunque otro Estado miembro debería haber pagado) del beneficiario o del Estado miembro que debería haber pagado? ¿Pueden Bélgica o la Comunidad germanófona de Bélgica solicitar el reembolso a Alemania?

3) En la medida en que las autoridades de los Estados miembros están aplicando el Derecho de la Unión y actúan dentro de su ámbito de aplicación, ¿ofrece el Derecho de la Unión alguna protección adicional a las personas que recibieron prestaciones por hijos durante períodos prolongados de buena fe y se enfrentan repentinamente a créditos de cobro basados en el hecho de que las autoridades de los Estados miembros consideran que habían determinado erróneamente el Estado miembro que debía pagar, como la protección de la propiedad (artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea) y de los derechos adquiridos, los principios de irretroactividad, confianza legítima, seguridad jurídica, proporcionalidad y buena administración?

Respuesta de la Comisión

6. En respuesta a la primera cuestión, la Comisión declaró lo siguiente:

• El régimen belga de prestaciones familiares es un régimen basado en la residencia, lo que significa que todos los hijos que residen en Bélgica tienen derecho a recibir prestaciones familiares. La Comunidad germanófona de Bélgica es competente para el pago de las prestaciones familiares por los hijos residentes en la Comunidad germanófona.
• El artículo 68, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 883/2004 contiene normas de prioridad específicas cuando las prestaciones familiares se conceden para el mismo período y para los mismos hijos en virtud de la legislación de más de un Estado miembro, por ejemplo porque ambos progenitores trabajan en Estados miembros diferentes o porque la familia reside en un Estado miembro con un régimen basado en la residencia mientras trabaja en otro Estado miembro.
• En virtud de estas normas de prioridad, el derecho a una prestación familiar disponible sobre la base de una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia tiene prioridad sobre un derecho disponible sobre la base de la percepción de una pensión y un derecho disponible sobre la base de la residencia. En el caso de los derechos disponibles en dos Estados miembros sobre la base de una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia, el Estado miembro en el que residan los hijos será el principal competente siempre que uno de los progenitores trabaje en él [artículo 68, apartado 1, letra b), inciso i), del Reglamento (CE) n.o 883/2004].
• De conformidad con el artículo 11, apartado 2,[4], del Reglamento (CE) no 883/2004, se considera que una persona que percibe una prestación en metálico a causa de su actividad por cuenta ajena o por cuenta propia o como consecuencia de ella ejerce dicha actividad. Por lo tanto, se considera que una persona que recibe una prestación por desempleo ejerce una actividad profesional. Por consiguiente, para la aplicación de las normas de prioridad para el pago de las prestaciones familiares en virtud del artículo 68 del Reglamento (CE) n.o 883/2004, la percepción de una prestación de desempleo debe considerarse un derecho disponible sobre la base de una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia.
• A partir de la información facilitada, la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión de la Comisión´ concluye que:

1. Así pues, la Comunidad germanófona de Bélgica, donde reside la familia, es competente con carácter prioritario para pagar las prestaciones familiares durante el período durante el cual la madre de los hijos percibe prestaciones por desempleo en Bélgica.
2. De conformidad con el artículo 68, apartado 2, del Reglamento (CE) no 883/2004 [5], el Estado miembro con competencias secundarias, en este caso Alemania, debe abonar un complemento diferencial si el importe de las prestaciones concedidas en virtud de su legislación es superior al importe de las prestaciones familiares concedidas por el Estado miembro con competencias principales.

7. En respuesta a la segunda cuestión, la Comisión declaró lo siguiente:

• De la respuesta a la primera cuestión prejudicial, a saber, que la Comunidad germanófona es la principal competente para el pago de las prestaciones familiares, se desprende que las cuestiones relativas al pago y a la recuperación retroactivos (tercera cuestión prejudicial) ya no son pertinentes. Sin embargo, en aras de la exhaustividad, la Comisión presentó sus puntos de vista al respecto.
• De conformidad con el artículo 68, apartado 3, del Reglamento n.o 883/2004, cuando una institución que reciba una solicitud de prestaciones familiares considere que no es competente con carácter prioritario, deberá remitirla sin demora a la institución competente cuya legislación se aplique con carácter prioritario. Esta última institución tramitará esta solicitud como si se hubiera presentado directamente a sí misma y la fecha de presentación de dicha solicitud a la primera institución se considerará como la fecha de su solicitud a la institución con prioridad.
• El 25 de abril de 2024, el Tribunal de Justicia [6], declaró que el artículo 68, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 883/2004 se completa con el artículo 81 [7]. Se remitió a su jurisprudencia anterior [8], en la que afirmaba que «el objetivo del artículo 81 del Reglamento (CE) no 883/2004 es facilitar la circulación de los trabajadores migrantes simplificando las formalidades administrativas que deben cumplir, habida cuenta de la complejidad de los procedimientos administrativos existentes en los distintos Estados miembros, y evitar que las personas afectadas sean privadas de sus derechos por motivos puramente formales»[9]. El Tribunal sostuvo además que «el artículo 81 [...] se aplicará cuando un trabajador migrante presente una solicitud de prestación por hijos a cargo ante las autoridades de un Estado miembro que no sea competente para conocer de la solicitud en virtud de las normas de conflicto establecidas por dicho Reglamento»[10].
• A partir de esta jurisprudencia, la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión de la Comisión ´ considera que una institución con competencia primaria para el pago de prestaciones familiares, que aplica una legislación nacional que limita el pago retroactivo a un número limitado de meses anteriores a la presentación de la solicitud, como la legislación alemana en cuestión, no puede aplicar esta disposición y, por lo tanto, restringir el pago retroactivo de prestaciones familiares cuando una institución de otro Estado miembro ha recibido una solicitud para la que esta última no es principalmente competente en la medida en que se cumplen todos los demás requisitos formales y materiales impuestos por la legislación del Estado miembro con prioridad.

8. En cuanto a la tercera cuestión, la Comisión afirmó lo siguiente:

• El Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 68 del Reglamento (CE) no 883/2004 no permite a la institución de un Estado miembro cuya legislación no tenga prioridad reclamar al interesado el reembolso (parcial) de las prestaciones abonadas en dicho Estado miembro, debido a la existencia de un derecho a dichas prestaciones previsto en la legislación de otro Estado miembro aplicable con carácter prioritario [11].
• El Estado miembro que pagó indebidamente prestaciones familiares por considerar erróneamente que su legislación era aplicable con carácter prioritario puede solicitar el reembolso de las prestaciones familiares indebidamente pagadas a la institución con competencia primaria de conformidad con el artículo 60, apartado 5 [12], del Reglamento (CE) no 987/2009 [13].

9. La Comisión concluyó que, en su opinión, y a la luz de la información facilitada, las autoridades de la comunidad germanófona de Bélgica son responsables del pago de las prestaciones familiares a una familia que reside en su territorio y cuando uno de los progenitores percibe prestaciones de desempleo con arreglo a la legislación belga y el otro progenitor ejerce una actividad profesional en Alemania.

Conclusión del Defensor del Pueblo Europeo

10. El Defensor del Pueblo considera que las cuestiones planteadas en la consulta se han aclarado adecuadamente. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo da por concluida la consulta.

Se informará de este informe al Defensor del Pueblo de la Comunidad germanófona de Bélgica y a la Comisión.

Rosita Hickey
Directora de Investigaciones

Estrasburgo, 20.3.2025

[1] Reglamento (CE) n.o 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02004R0883-20190731&qid=1736262044384

[2] El artículo 68, apartado 1, letra b), inciso i), establece:

«1. Cuando, durante el mismo período y para los mismos miembros de la familia, las prestaciones estén previstas en la legislación de más de un Estado miembro, se aplicarán las siguientes normas de prioridad:

b) en el caso de prestaciones pagaderas por más de un Estado miembro sobre la misma base, el orden de prioridad se establecerá haciendo referencia a los siguientes criterios subsidiarios:

i) en el caso de los derechos disponibles sobre la base de una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia: el lugar de residencia de los hijos, siempre que exista tal actividad, y además, en su caso, el importe más elevado de las prestaciones previstas por las legislaciones en conflicto. En este último caso, el coste de las prestaciones se repartirá con arreglo a los criterios establecidos en el Reglamento de aplicación;».

[3] El artículo 68, apartado 3, letra b), establece:

«3. Si, con arreglo al artículo 67, se presenta una solicitud de prestaciones familiares a la institución competente de un Estado miembro cuya legislación sea aplicable, pero no por derecho de prioridad de conformidad con los apartados 1 y 2 del presente artículo:

b) la institución competente del Estado miembro cuya legislación sea aplicable con carácter prioritario tramitará esta solicitud como si se hubiera presentado directamente a sí misma, y la fecha en que se haya presentado dicha solicitud a la primera institución se considerará la fecha de su reclamación a la institución con carácter prioritario.»

[4] El artículo 11, apartado 2, tiene el siguiente tenor:

«A efectos del presente título, se considerará que las personas que perciban prestaciones en metálico por razón o como consecuencia de su actividad por cuenta ajena o por cuenta propia ejercen dicha actividad. Esto no se aplicará a las pensiones de invalidez, de vejez o de supervivencia, ni a las pensiones por accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, ni a las prestaciones de enfermedad en metálico que cubran el tratamiento durante un período ilimitado.»

[5] El artículo 68, apartado 2, tiene el siguiente tenor:

«En caso de acumulación de derechos, las prestaciones familiares se concederán de conformidad con la legislación designada como prioritaria de conformidad con el apartado 1. Los derechos a prestaciones familiares en virtud de otras legislaciones o legislaciones contrarias se suspenderán hasta el importe previsto por la primera legislación y se concederá un complemento diferencial, en caso necesario, por el importe que exceda de dicho importe. Sin embargo, no es necesario establecer dicho complemento diferencial para los hijos que residen en otro Estado miembro cuando el derecho a la prestación en cuestión se basa únicamente en la residencia.»

[6] Sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de abril de 2024, L/Familienkasse Sachsen der Bundesagentur für Arbeit, C-36/23: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=285191&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20149469

[7] El artículo 81 tiene el siguiente tenor:

«Toda reclamación, declaración o recurso que deba haberse presentado, en aplicación de la legislación de un Estado miembro, en un plazo determinado ante una autoridad, institución o tribunal de dicho Estado miembro será admisible si se presenta en el mismo plazo ante una autoridad, institución o tribunal correspondiente de otro Estado miembro. En tal caso, la autoridad, institución o tribunal que reciba la reclamación, declaración o recurso la transmitirá sin demora a la autoridad competente, institución o tribunal del primer Estado miembro, ya sea directamente o a través de las autoridades competentes de los Estados miembros afectados. La fecha en que tales reclamaciones, declaraciones o recursos se hayan presentado a la autoridad, institución o tribunal del segundo Estado miembro se considerará como la fecha de su presentación a la autoridad, institución o tribunal competente.»

[8] Sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de septiembre de 2022, FS contra Chief Appeals Officer y otros, C-3/21: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=266564&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20153614

[9] Punto 26.

[10] Punto 27.

[11] Sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de abril de 2024, L/Familienkasse Sachsen der Bundesagentur für Arbeit, C-36/23. El Tribunal de Justicia declaró:

«Artículo 68 del Reglamento [...] 883/2004 [...] sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, que establece normas de prioridad en caso de acumulación de prestaciones familiares, debe interpretarse en el sentido de que, si bien no permite a la institución de un Estado miembro cuya legislación no tiene prioridad [...] reclamar al interesado el reembolso parcial de dichas prestaciones abonadas en dicho Estado miembro, debido a la existencia de un derecho a dichas prestaciones previsto en la legislación de otro Estado miembro aplicable con prioridad, cuando no se haya fijado ni abonado ninguna prestación familiar en ese otro Estado miembro, permite, no obstante, a dicha institución reclamar a la institución con competencia primaria el reembolso del importe de las prestaciones que exceda del que está obligada a reembolsar [...]»

[12] El artículo 60, apartado 5, tiene el siguiente tenor:

«Si la institución que ha abonado las prestaciones con carácter provisional ha pagado más de lo que le corresponde en última instancia, podrá solicitar el reembolso del excedente a la institución que tenga la responsabilidad principal de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 73 del Reglamento de aplicación.»

[13] Reglamento (CE) n.o 987/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento (CE) n.o 883/2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02009R0987-20180101&qid=1740997969849