Den Europæiske Ombudsmand´'s afgørelse om Europa-Kommissionens undladelse af at foretage en forudgående menneskerettighedskonsekvensanalyse af
DROI-udvalgets møde i EU's Vietnamfrihandelsaftale den 3. marts 2016

Ærede medlemmer,

Tak, fordi du inviterede mig til at tale med dig i dag.

Som De ved, afsluttede Europa-Kommissionen i december sidste år sine forhandlinger om frihandelsaftalen mellem EU og Vietnam. Denne aftale mangler endnu at blive godkendt af Rådet og skal derefter ratificeres af Europa-Parlamentet.

For to uger siden afsluttede jeg min undersøgelse af en klage vedrørende denne aftale. Min undersøgelse blev foranlediget af en klage, der blev indgivet til mig i august 2014 af to NGO'er, Det Internationale Forbund for Menneskerettigheder og Vietnams Menneskerettighedskomité. Deres klager vedrørte ikke indholdet af den foreslåede aftale, men snarere Kommissionens afvisning af at informere sine forhandlinger ved at foretage en konsekvensanalyse vedrørende menneskerettighederne forud for forhandlingerne med Vietnam.

Da jeg indledte min undersøgelse af denne klage, var jeg klar over, at Europa-Parlamentet den 17. april 2014 havde vedtaget en beslutning, hvori det indtrængende opfordrede Kommissionen til at foretage en vurdering af indvirkningen på menneskerettighederne af den påtænkte frihandelsaftale med Vietnam, idet det påpegede, at dets godkendelse af aftalen er obligatorisk.

I marts 2015 anbefalede jeg på grundlag af min undersøgelse frem til dette punkt Kommissionen, at den straks skulle foretage en konsekvensanalyse vedrørende menneskerettighederne. Denne anbefaling afspejlede min konklusion om, at Kommissionens undladelse af at foretage en sådan konsekvensanalyse udgjorde et tilfælde af fejl eller forsømmelser. I slutningen af juli 2015 afviste Kommissionen min anbefaling og fortsatte forhandlingerne. Disse forhandlinger blev som nævnt afsluttet i december sidste år.

Selv om handelsaftaler er udformet til at være godt for økonomien, er det ikke nødvendigvis sådan, at de altid giver fordele på samme måde for alle befolkningerne i de pågældende lande, som vi alle kan erkende. Handelsaftaler kan til tider have negative konsekvenser for menneskerettighederne for de befolkninger, der er berørt af disse aftaler. Det er derfor vigtigt at vide, om EU's aftale med Vietnam kan få negative konsekvenser for den vietnamesiske befolkning - et land, der allerede er berørt af menneskerettigheder.

Jeg er af den ret enkle opfattelse, at dette er et spørgsmål, der bedst stilles før og ikke efter indgåelsen af en handelsaftale. En forudgående konsekvensanalyse vedrørende menneskerettigheder er et kritisk forebyggende redskab. den er udformet med henblik på at foregribe og undgå eventuelle negative konsekvenser af en foreslået aftale. Alternativet er at identificere problemer, efter at der er indgået en aftale, og derefter forsøge at løse disse problemer. Det var i det store og hele den holdning, som Kommissionen gav udtryk for som svar på min anbefaling. Jeg er dog slet ikke overbevist om, at dette er en acceptabel tilgang.

I artikel 21 i Lissabontraktaten hedder det, at Unionens optræden på den internationale scene "bygger på de principper, der har ligget til grund for dens egen oprettelse, udvikling og udvidelse, og som den tilstræber at fremme i den øvrige verden: demokrati, retsstatsprincippet, menneskerettighedernes og de grundlæggende frihedsrettigheders universalitet og udelelighed, respekt for den menneskelige værdighed, principperne om lighed og solidaritet samt respekt for grundsætningerne i De Forenede Nationers pagt og folkeretten".

Jeg blev derfor skuffet, da Kommissionen i juli 2015 afviste min anbefaling.

Kommissionen gjorde for det første gældende, at forhandlingerne om frihandelsaftalen med Vietnam var en opfølgning af ASEAN-forhandlingerne, som var blevet indledt, inden Kommissionen systematisk begyndte at gennemføre konsekvensanalyser vedrørende menneskerettighederne. Kommissionen hævdede, at dens beslutning om systematisk at foretage konsekvensanalyser vedrørende menneskerettigheder ikke fandt anvendelse med tilbagevirkende kraft.

Det hævdede også, at beskyttelsen af menneskerettighederne i Vietnam kunne sikres ved hjælp af andre instrumenter. Det fremførte, at frihandelsaftalen var institutionelt og juridisk knyttet til partnerskabs- og samarbejdsaftalen mellem EU og Vietnam, der blev undertegnet i juni 2012, og at denne indeholdt klausuler om menneskerettigheder, demokrati, retsstatsprincippet og sikkerhed. Det henviste også til nogle bestemmelser, der foreslås medtaget i selve frihandelsaftalen, og som ville være relevante ud fra et menneskerettighedsperspektiv. Kommissionen hævdede, at dette betød, at menneskerettighedsspørgsmål var blevet behandlet i forbindelse med forhandlingerne om frihandelsaftalen, og at dette udgjorde en stærk ramme for beskyttelse og fremme af menneskerettighederne.

Kommissionen henviste også til, at den fortsat vil fremme menneskerettighederne gennem ikke-handelsmæssige foranstaltninger: styrket politisk dialog, offentlige erklæringer, udenrigspolitiske demarcher og interaktion med civilsamfundet og navnlig menneskerettighedsforkæmpere, EU-finansierede udviklingsprogrammer og -projekter. Efter Kommissionens opfattelse var der således ikke behov for en særskilt forudgående konsekvensanalyse. Kommissionen sagde også, at den havde til hensigt at foretage evalueringer af frihandelsaftalens indvirkning på menneskerettighederne, efter at den var trådt i kraft.

Jeg fandt imidlertid ikke disse argumenter overbevisende, og i min beslutning om at afslutte sagen kritiserede jeg Kommissionen.

Jeg er enig med Kommissionen i, at EU-retten i sin nuværende form ikke indeholder en udtrykkelig forpligtelse til at foretage en forudgående konsekvensanalyse vedrørende menneskerettighederne. Jeg mener imidlertid, at Kommissionens afvisning af at foretage en konsekvensanalyse vedrørende menneskerettighederne i forbindelse med forhandlingerne om frihandelsaftalen mellem EU og Vietnam er i strid med ånden i bestemmelserne i Lissabontraktatens artikel 21.

Selv om Kommissionen måske ikke har været retligt forpligtet til at foretage en forudgående konsekvensanalyse vedrørende menneskerettighederne, afspejlede dens beslutning om ikke at gøre dette en undladelse af at handle på en måde, der er i overensstemmelse med de højeste værdier og principper, som EU er baseret på. For mig var det et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

I min afgørelse henledte jeg opmærksomheden på, at Rådet i sin handlingsplan om menneskerettigheder og demokrati for 2012-2014 (som blev vedtaget en dag, før forhandlingerne med Vietnam begyndte) opfordrede Kommissionen til at indarbejde menneskerettighederne i alle konsekvensanalyser vedrørende handelsaftaler. Jeg bemærker i mellemtiden, at Rådet i sin handlingsplan for 2015-19 anmodede Kommissionen om inden 2017 fortsat at udvikle en solid tilgang til analysen af handels- og investeringsaftalers indvirkning på menneskerettighederne ved hjælp af forudgående konsekvensanalyser sammen med bæredygtighedskonsekvensanalyser og evalueringer efter indgåelsen af aftaler.

Jeg var derfor overrasket over Kommissionens argument om, at det ikke var nødvendigt at foretage en forudgående konsekvensanalyse i tilfælde af forhandlinger, der var indledt, før dens politik for gennemførelse af konsekvensanalyser var blevet vedtaget. Jeg mindede i min henstilling Kommissionen om, at respekten for menneskerettighederne ikke kan gøres til genstand for bekvemmelighedshensyn eller en alt for bogstavelig fortolkning af dens forpligtelser.

Jeg accepterede Kommissionens synspunkt om, at en forudgående konsekvensanalyse vedrørende menneskerettigheder, der gennemføres sammen med miljømæssige og sociale konsekvensanalyser, kunne være lige så effektiv som en særskilt konsekvensanalyse vedrørende menneskerettigheder. Der blev imidlertid ikke foretaget en sådan vurdering forud for frihandelsaftalen med Vietnam eller inden for rammerne af den multilaterale aftale mellem EU og ASEAN for så vidt angår denne frihandelsaftale.

Jeg anerkender, at Kommissionen har forsøgt at afhjælpe sin mangel på en forudgående konsekvensanalyse med henvisning til andre aftaler og bestemmelser. Jeg er imidlertid ikke overbevist om, at dette er tilstrækkeligt, fordi bestemmelserne i de nævnte instrumenter ikke har samme nytte eller formål som en forudgående konsekvensanalyse vedrørende menneskerettighederne.

På samme måde kan gennemførelsen af evalueringer, når aftalen er på plads, udvikling af en række generelle politikker og instrumenter til fremme af overholdelse af menneskerettighederne og sikring af, at EU's interessenter er til stede ved en rundbordsdiskussion i Bruxelles – alle disse kan betragtes som positive initiativer, men tjener ikke samme formål som en forudgående konsekvensanalyse vedrørende menneskerettighederne.

Formålet med dette analytiske værktøj er, som jeg forstår det, at sikre, at frihandelsaftalen, når den gennemføres, ikke fører til manglende overholdelse af eksisterende menneskerettighedsforpligtelser. Det er således langt at foretrække, at alle aftalte foranstaltninger, selv om de stadig er i forhandlingsfasen af en handelsaftale, baseres på en forudgående konsekvensanalyse vedrørende menneskerettigheder.

Jeg påpegede også, at Kommissionen er udmærket klar over den specifikke menneskerettighedssituation i Vietnam og i denne forbindelse over betydningen af at vurdere frihandelsaftalens indvirkning på menneskerettighederne. Desuden var jeg klar over, at Kommissionen allerede har et indgående kendskab til, hvordan dette værktøj - konsekvensanalysen vedrørende menneskerettigheder - fungerer, og om det er nyttigt.

Jeg beklager, at Kommissionen som svar på min anbefaling ikke indvilligede i at ændre sin holdning og selv på det tidspunkt besluttede at foretage en konsekvensanalyse vedrørende menneskerettighederne, inden forhandlingerne med Vietnam ville blive afsluttet. Ved afslutningen af min undersøgelse af de modtagne klager i sagen kritiserede jeg Kommissionen for ikke at have givet gyldige begrundelser til støtte for sin holdning om, at der ikke var behov for at foretage en forudgående menneskerettighedskonsekvensanalyse af EU's frihandelsaftale med Vietnam.

Jeg glæder mig imidlertid over, at Kommissionen har til hensigt at gennemføre konsekvensanalyser vedrørende menneskerettigheder i forbindelse med fremtidige aftaler sammen med de miljømæssige og sociale konsekvensanalyser, og at den er fast besluttet på at gennemføre menneskerettighedsevalueringer, når frihandelsaftalen er fuldt ud på plads. Det er en positiv udvikling, og jeg er sikker på, at alle interesserede parter vil være opmærksomme på, at det sker.

Tak for Deres opmærksomhed.