Tyrkiets ombudsmand
Internationalt seminar om ombudsmandsinstitutioner
Ankara
3. september 2013
P. Nikiforos Diamandouros
Indledende
bemærkninger fra Den Europæiske Ombudsmand

Indledning

Ærede formand for den store nationalforsamling, Çiçek; Republikken Tyrkiets ærede premierminister, Erdoğan; ærede ministre, hæderlig chefombudsmand, Ömeroğlu; medlem af Europa-Parlamentet, Oomen-Ruijten; Kære kolleger, kære deltagere.

Det er sjette gang, jeg har haft fornøjelsen af at besøge Republikken Tyrkiet som europæisk ombudsmand.

I årenes løb har jeg haft det privilegium at møde mange af de personer og organisationer, der er knyttet til opbygningen af demokrati og civilsamfund i Republikken Tyrkiet. Disse kontakter gav mig altid en følelse af optimisme med hensyn til den positive ånd og vilje til at sikre grundlaget for ombudsmandsinstitutionen. Det glæder mig at være her i dag, vel vidende at mine forhåbninger og forventninger til oprettelsen af Ombudsmanden er blevet indfriet.

Jeg er overbevist om, at ombudsmandsinstitutionen i Tyrkiet vil vise sig at være en vigtig tilføjelse til Den Tyrkiske Republiks forfatningsmæssige arkitektur og vil bidrage væsentligt til demokratiets og retsstatens kvalitet.

Jeg vil gerne give udtryk for min påskønnelse af det arbejde, der blev udført i forbindelse med udarbejdelsen af loven om ombudsmanden - en opgave, der krævede et betydeligt engagement og en betydelig indsats, ikke mindst fra den store nationalforsamlings og justitsministeriets side. 

Min samlede vurdering er, at loven, når den bedømmes ud fra internationale standarder, udgør et solidt grundlag for ombudsmandsinstitutionen og giver den mulighed for på meningsfuld vis at udøve sit tilsyn med den offentlige forvaltning i Tyrkiet på en uafhængig og upartisk måde, der kan legitimere det i de tyrkiske borgeres og mere generelt brugernes øjne.

Lad mig nu komme med nogle bemærkninger til, hvordan jeg opfatter ombudsmandsinstitutionens rolle.

Ombudsmændenes rolle

Generelt har ombudsmandsinstitutionen fungeret bedst rundt om i verden, når visse optimale forudsætninger er opfyldt. Disse findes i et samfund, hvor retsstatsprincippet er forankret, hvor der findes et stærkt, uafhængigt og velfungerende retssystem, og hvor demokratiet er udstyret med det nødvendige system af institutionelle kontrolmekanismer, der er i stand til effektivt at dæmme op for de belastninger og belastninger, der er forbundet med praksis, der drives af logikken bag majoritarisme, populisme eller potentielt magtmisbrug.

Hvis disse forudsætninger er opfyldt i tilstrækkelig grad, kan ombudsmænd spille en værdifuld rolle med hensyn til at styrke borgerne, sikre klageadgang, højne kvaliteten af den offentlige forvaltning og bidrage til demokratiets kvalitet.

Hvis disse forudsætninger derimod ikke opfyldes eller ikke opfyldes i tilstrækkelig grad, svækkes kontrol- og balancesystemet, som er et afgørende element i en sund og robust forfatningsmæssig arkitektur, og det vil snarere uundgåeligt gå ud over demokratiets kvalitet. Som en integreret del af dette kontrol- og balancesystem fungerer Ombudsmanden derfor som en vigtig indikator til vurdering af kvaliteten af retsstatsprincippet og demokratiet i et givet land. Jeg håber meget, at dette også vil være tilfældet i Tyrkiet.

Ombudsmandsinstitutionens udbredelse og udvikling

Begrebet ombudsmænd blev først udviklet af den svenske konge, Karl XII, i begyndelsen af det 18. århundrede, baseret på indsigter stammer fra at observere strukturen og arbejdet i administrationen af det osmanniske rige, mens bosiddende inden for de osmanniske lande og på et tidspunkt, hvor den indenlandske administration i Sverige var i uorden. Han oprettede embedet som Hans Majestæts øverste ombudsmand, som kort efter blev justitsminister.

I 1809 oprettede det svenske parlament i forbindelse med overgangen fra absolutisme til konsitutionalisme en parlamentarisk ombudsmand, der skulle handle på dets vegne – som et spejlbillede af den kongelige justitskansler.

Det er denne dato – 1809 – som de parlamentariske ombudsmænd rundt om i verden fejrer som det år, hvor den moderne ombudsmandsinstitution blev grundlagt.

Men det var først i sidste halvdel af det 20. ^århundrede, at Ombudsmandens koncept spredte sig over hele verden. Dette skyldtes primært for at hjælpe med at tackle borgernes problemer med den offentlige forvaltning, som havde udvidet sig enormt og påtaget sig nye roller, da statens velfærdsfunktioner voksede dramatisk.

Der blev også oprettet ombudsmænd i mange nyere demokratier som led i deres forpligtelse til at respektere menneskerettighederne, retsstatsprincippet og de demokratiske principper.

Som følge af denne historiske udvikling er ombudsmændenes arbejde i moderne demokratier, herunder på europæisk plan, baseret på tre overlappende og gensidigt forstærkende elementer: legalitet, god forvaltningsskik og menneskerettigheder.

Hvad laver en ombudsmand?

Fremme af en servicekultur

I et moderne demokrati er kernen i ombudsmandsinstitutionen aktivt at fremme god forvaltning i forbindelse med forvaltningen og i processen at bidrage til opbygningen af en forvaltningskultur, der er drevet af princippet om, at den offentlige forvaltning eksisterer for at tjene borgerne og ikke omvendt. 

Inden for Den Europæiske Union er der givet forskellige navne til denne ambition: servicekultur, servicemindedhed, borgervenlighed, kundefokus, god forvaltning eller endda "god forvaltning".

Ombudsmænd og domstole

Den enkeltes ret til domstolsprøvelse, når hans eller hendes juridiske rettigheder krænkes, er naturligvis den grundlæggende garanti for retsstatsprincippet og respekten for menneskerettighederne.

I retsordener, hvor der findes ombudsmænd, kan borgerne vælge det udenretslige ombudsmandsmiddel som et alternativ til at gå rettens vej.

Ud over at være gratis for borgerne kan en ombudsmands tjenester normalt være mere fleksible og uformelle end en domstols tjenester.

Det er helt sikkert, at en ombudsmands afgørelser ikke er juridisk bindende. Dette er dog ikke nødvendigvis ensbetydende med manglende effektivitet. Hvis både retsstatsprincippet og demokratiet er fast forankret, kan de offentlige myndigheder forventes at følge en ombudsmands henstillinger på trods af deres ikkebindende kvalitet. Med andre ord skaber retsstaten og demokratiet betingelserne for, at ombudsmanden kan fungere effektivt som moralsk myndighed.

For at denne mulighed kan realiseres i praksis, er det også nødvendigt, at både administrationen og borgeren opfatter Ombudsmanden som handlende på en upartisk, retfærdig og upartisk måde. Det er grunden til, at ombudsmandens uafhængighed er et så væsentligt kendetegn ved institutionen. 

Eksistensen af ombudsmandsinstitutionen udvider adgangen til domstolsprøvelse og kan fungere som en transmissionsmekanisme til bred udbredelse i den offentlige forvaltning og samfundet af de værdier og normer, der er forbundet med retsstatsprincippet, og dermed styrke både sidstnævnte og demokratiets kvalitet.

Betydningen af en effektiv og god forvaltning

Lad mig nu fokusere på det, jeg vil kalde ombudsmandens rolle med hensyn til at skabe fordele ikke kun for de enkelte borgere, men også for den offentlige forvaltning selv.

Reaktive og proaktive tilstande

Fremme af fordele for både den enkelte og administrationen

Jeg har tidligere bemærket, at en ombudsmands afgørelser ikke er bindende. Paradoksalt nok er beslutningers ikke-bindende karakter en styrke snarere end en svaghed. Grunden hertil er, som jeg bemærkede, at den gør det muligt for ombudsmændenes procedurer at være mere fleksible samt hurtigere og billigere end domstolenes.

Et aspekt af denne fleksibilitet er muligheden for, at en ombudsmand kan gå fra den reaktive til den proaktive tilstand under behandlingen af en klage.

Dette sker f.eks., når ombudsmanden søger et resultat, der tilfredsstiller både klageren og den pågældende offentlige forvaltning, og derved når frem til en positiv sum eller win-win-løsning.

Forskellige ombudsmænd anvender forskellige procedurer til dette formål. En sådan forskelligartet tilgang afspejles i de mange forskellige udtryk, såsom uformel løsning, mindelig løsning, forlig og mægling, der anvendes til at beskrive processen.

Andet proaktivt arbejde

Andre proaktive elementer i en ombudsmands rolle omfatter:

tilrettelæggelse af oplysningskampagner for at gøre borgerne bevidste om deres rettigheder og om, hvordan de kan udøve disse rettigheder samarbejde med administrationen og fremsætte formelle og uformelle henstillinger med henblik på at forbedre administrationens kvalitet.

For at give dig et eksempel: Den Europæiske Ombudsmand udarbejdede den europæiske kodeks for god forvaltningsskik og anbefalede, at den blev vedtaget af alle EU-institutionerne som en vejledning for både borgere og tjenestemænd. Europa-Parlamentet accepterede denne henstilling, og kodeksen har været et centralt instrument i Ombudsmandens arbejde siden 2000.

En række ombudsmænd i de nye medlemsstater, der tiltrådte EU i 2004, men også i kandidatlandene, har oversat kodeksen for god forvaltningsskik til deres sprog og bruger den som en ressource til at forbedre kvaliteten af den offentlige forvaltning i deres egne lande.

Tidligere i år genudsendte jeg kodeksen for god forvaltningsskik på 29 sprog, herunder tyrkisk (kopier er tilgængelige her i dag).

Den Europæiske Ombudsmand foreslog også med succes, at Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skulle omfatte retten til god forvaltning, og deltog i konventet om dette charter samt i det konvent, der i sidste ende førte til Lissabontraktaten.

Lissabontraktaten giver chartret om grundlæggende rettigheder juridisk karakter, og det er derfor bydende nødvendigt, at ombudsmænd på nationalt eller regionalt plan i Den Europæiske Union informeres om EU-retten, som de bør anvende i deres afgørelser. Dette er en central funktion for det europæiske netværk af ombudsmænd, som mit kontor koordinerer, og som mødes i Dublin senere på måneden. Jeg er meget glad for, at en repræsentant for den tyrkiske ombudsmand vil deltage i dette vigtige møde.

Ekstern kontrol og en ressource for ledere i den offentlige sektor

Ekstern kontrol

Jeg vil nu forsøge at gøre noget, der kan virke usædvanligt, nemlig at spørge, hvordan en ombudsmand opfattes af en offentligt ansat?

Først og fremmest er ombudsmanden en form for autoritativ og frem for alt uafhængig mekanisme for ekstern kontrol og ansvarlighed.

Uanset hvor nødvendige sådanne kontroller måtte være, har de visse negative aspekter.

I løbet af det seneste kvarte århundrede eller deromkring har de offentlige myndigheder i mange EU-medlemsstater været underlagt mere - og mere intens - ekstern kontrol.

Omfanget og dybden af domstolsprøvelsen er øget, og der er også databeskyttelsesembedsmænd, revisorer, parlamentariske udvalg, etiske eller offentlige standardiseringskommissioner for blot at nævne nogle få.

Det er helt sikkert meget ressourcekrævende at håndtere eksterne kontroller, som ofte overlapper hinanden.

Desuden har mange eksterne kontroller, ikke mindst ombudsmænd, en tendens til at fokusere på det negative.

Klagere er pr. definition mennesker, der er utilfredse og utilfredse. En person, der er positivt imponeret over kvaliteten af en administrativ tjeneste, vil sandsynligvis ikke tænke på at skrive et brev til ombudsmanden, der roser den offentlige forvaltning.

Ombudsmandens rolle som ekstern kontrol indebærer derfor nødvendigvis en vis spænding og visse meningsforskelle i forhold til den offentlige forvaltning.

En ombudsmand kan fremsætte udtalelser, som vil mishage den offentlige forvaltning og dens politiske hierarki, men som har til formål at bidrage til at "hæve barren" for god forvaltningsskik.

En ressource for beslutningstagere i den offentlige sektor

Ikke desto mindre er ombudsmænd ud over at udøve en kontrolfunktion også en rig ressource for beslutningstagere i den offentlige sektor, navnlig dem, der forsøger at skabe eller opretholde en organisationskultur, der lægger vægt på service til borgerne og fokuserer på kvaliteten af resultaterne.

For at gentage, hvad jeg sagde tidligere. Logikken bag en sådan tilgang er, at den offentlige forvaltning eksisterer for at tjene borgerne, ikke omvendt.

Klager kan f.eks. være en nyttig informationskilde for ledelsen i en stor organisation. De gør det muligt for de politiske beslutningstagere at grave ned i deres organisationer, fokusere på kvaliteten af resultaterne fra bestemte enheder og træffe korrigerende foranstaltninger, hvor og hvis det er nødvendigt.

Hvis der konstateres mangler, giver en undersøgelse foretaget af ombudsmanden administrationen mulighed for at rette op på dem og ikke mindst modtage kredit for denne handling.

Desuden giver håndteringen af de underliggende årsager til fejl eller forsømmelser en dobbelt systemisk fordel: Det bidrager ikke blot til at undgå fremtidige klager, men gør det også muligt for institutionerne at forvalte sig selv mere effektivt og opnå bedre resultater, hvilket i processen bidrager direkte til den offentlige forvaltnings legitimitet.

Endelig viser en ret stor del af ombudsmandsundersøgelserne ingen fejl eller forsømmelser. Det betyder dog ikke, at undersøgelsen var spild af tid og kræfter, hverken for borgeren eller for administrationen.

En undersøgelse giver administrationen mulighed for effektivt at forklare borgerne, hvad den har gjort. Ombudsmanden kan hjælpe med dette.

Ved at gøre dette forbedrer han eller hun i væsentlig grad ansvarlighedsfunktionerne i hans eller hendes demokratiske retsorden og bidrager tilsvarende til dens legitimitet og kvalitet. 

Konklusion

Lad mig afslutningsvis understrege, at der er et ægte interessefællesskab mellem ombudsmænd og den offentlige forvaltning, og at en sådan synergi i sidste ende er til klar gavn for borgerne.

Ved at se ombudsmænd som en ressource og en kontrolmekanisme kan embedsmænd i den offentlige sektor forbedre deres egen evne til at forvalte effektivt og øge deres institutioners legitimitet i borgernes øjne.

En styrkelse af den offentlige forvaltnings legitimitet er en væsentlig del af god regeringsførelse i moderne samfund. Jeg opfordrer derfor alle tyrkiske myndigheder til at benytte enhver lejlighed til at samarbejde med Omeroglu og til klart og konkret at vise den politiske vilje til at lette ombudsmandens arbejde.

Visse specifikke idéer, der kan styrke ombudsmandsinstitutionens mandat og funktion, omfatter:

a) at give ombudsmandsinstitutionen mulighed for at foretage undersøgelser på eget initiativ

b) at give ombudsmandsinstitutionen mulighed for at foretage kontrol på stedet

c) at bemyndige ombudsmandsinstitutionen til at anmode forfatningsdomstolen om fortolkning eller forfatningsstridighed af lovgivning inden for ombudsmandens kompetenceområder og

d) at sikre, at Ombudsmandens årsberetning og særberetninger drøftes med resolutioner i Tyrkiets Store Nationalforsamling.

Mine damer og herrer,

Ombudsmandens institution er en europæisk opfindelse af osmannisk herkomst, der er blevet en verdensomspændende succes. Erfaringen viser, at ombudsmænd parallelt med parlamentet og domstolene kan bidrage til at uddybe retsstatsprincippet, forbedre demokratiets kvalitet, forbedre beskyttelsen af menneskerettighederne og fremme borgernes indflydelse.

Tak for din opmærksomhed!