1 Indledning

Det er mig en stor ære at bidrage til dette symposium.

Jeg vil indlede min præsentation med at knytte de to europæiske domstoles rolle - Menneskerettighedsdomstolen i Strasbourg og Domstolen i Luxembourg - til karakteren af den europæiske retsorden. Sidstnævnte er, som jeg vil argumentere for, udtryk for en særlig opfattelse af forholdet mellem retsstatsprincippet og demokratiet, som er gunstig for udviklingen af ombudsmandsinstitutionen. Afslutningsvis vil jeg forklare, hvordan ombudsmandsinstitutionen spiller sin egen rolle, der supplerer domstolenes rolle, med hensyn til at opretholde og styrke den europæiske retsorden.

2 De to europæiske domstole og den europæiske retsorden

Der er gået mere end et halvt århundrede, siden den europæiske menneskerettighedskonvention (konventionen) blev udarbejdet, men Domstolen behandler ikke opgaven med retslig fortolkning med hensyn til historisk eksegese. Den understreger snarere, at konventionen er "et levende instrument, der skal fortolkes i lyset af de nuværende forhold"(1).

Denne tilgang til den dømmende funktion udfordrer den gennemgribende indflydelse, som en traditionel snæver retsopfattelse som et sæt faste regler har; en opfattelse, der går hånd i hånd med tanken om, at menneskerettigheder så at sige er et sæt ceremonielle klæder, der skal opbevares i et separat skab fra det, der er mærket "lov", og kun bæres ved særlige lejligheder.

Arbejdet ved Menneskerettighedsdomstolen i Strasbourg har således dybtgående konsekvenser for den europæiske retsorden: Det bidrager til selve dannelsen af en fælles europæisk forståelse af menneskerettighederne, ikke kun med hensyn til substans, men også med hensyn til de grundlæggende elementer i den retslige metode. Til gengæld har denne fælles forståelse konsekvenser for begreberne ret og lovlighed og dermed for retsstatsprincippet.

Inden for Den Europæiske Union har den luxembourgske domstols arbejde tilsvarende vidtrækkende konsekvenser og indflydelse.

Skematisk kan man identificere to linjer af doktrinær udvikling, der er mest relevante i denne sammenhæng. Den første består af principperne om forrang og direkte virkning, som bemyndiger de nationale domstole i forhold til andre offentlige myndigheder i medlemsstaterne ved at give dem ansvaret for at foretage, hvad der i det væsentlige, hvis ikke i form, er domstolsprøvelse af national lovgivning. For mange nationale domstole er dette en ny og befriende oplevelse.

Den anden hovedsøjle i den doktrinære udvikling er tanken om, at loven omfatter generelle principper såsom proportionalitet, lighed, berettigede forventninger og grundlæggende rettigheder. Den luxembourgske domstols praksis vedrørende grundlæggende rettigheder bygger på den europæiske konvention og i stigende grad i de senere år på Menneskerettighedsdomstolens praksis i Strasbourg.

Dette har også dybtgående konsekvenser for de nationale domstole. Da generelle retsprincipper, herunder menneskerettigheder, er en integrerende del af fællesskabsretten, skal de nationale domstole anvende dem, når de behandler spørgsmål, der falder ind under fællesskabsrettens anvendelsesområde.

Lad mig kort opsummere de to retsinstansers bidrag, som jeg ser det, til den europæiske retsorden, der er under udvikling. For det første løser de ikke kun tvister, der indbringes for dem, men giver også vejledning i, hvordan man løser eller undgår potentielle tvister i fremtiden. For det andet indebærer de to retsinstansers retslige metode et beriget retsbegreb og dermed retsstatsprincippet, som omfatter materielle principper samt mere traditionelle form- og procedureelementer.

De to domstole har således hævet kvaliteten af retsstatsprincippet som demokratiets uadskillelige og så at sige naturlige partner i det moderne Europa.

3 Demokrati og retsstatsprincippet i den europæiske retsorden

Lad mig her understrege en kendsgerning, der bør være indlysende: Demokrati og retsstatsprincippet er historisk og analytisk adskilt.

Retsstatsprincippet beskriver en tilstand, hvor alle medlemmer af samfundet lever under loven, og hvor offentlig magt er konstitueret og udøves på grundlag af, hvad Max Weber beskrev som "juridisk-rationelle" regler.

Når retsstatsprincippet er veletableret, formidles forholdet mellem herskere og regerede af institutioner, der nyder juridisk anerkendelse og myndighed, og som sætter effektive grænser for den magt, der udøves af herskeren. Denne sidstnævnte egenskab blev omhyggeligt fanget og grundigt analyseret af Montesquieu i hans ånd af lovene, under det passende udtryk "corps intermédiaires".

Den grundlæggende institutionelle garanti for retsstatsprincippet er eksistensen af uafhængige domstole, hvis afgørelser gennemføres effektivt af den udøvende magt.

Alle moderne demokratier er baseret på en kombination af lighed og frihed. Den relative balance mellem disse to principper gør det muligt at skelne mellem to varianter af demokrati i og uden for EU.

Den første har sine rødder i den jakobinske arv fra den franske revolution og privilegerer lighed som demokratiets grundlæggende organisatoriske princip.

Dens største ulempe er, at dens endimensionelle logik, som privilegerer homogenitet frem for mangfoldighed, risikerer at skabe en udfladningsdynamik, der kan give en dimension af "udjævning af egalitarisme" til udøvelsen af offentlig myndighed. Dette giver igen anledning til alvorlige betænkeligheder med hensyn til overholdelsen af retsstatsprincippet og overholdelsen af de rettigheder og forpligtelser, der er knyttet hertil.

Den alternative variant er kendetegnet ved en pluralistisk logik, hvis altovervejende bekymring er søgen efter en optimal balance mellem institutioner, der alternativt er udtryk for egalitære og libertære principper.

En sådan overordnet balance, som for sin udkrystallisering, konsolidering og forskansning over tid er afhængig af dannelsen af et tæt netværk af institutionelle kontrolmekanismer eller modvægte, beslægtet med Montesquieus "corps intermédiaires", giver bedre betingelser for overholdelse af retsstatsprincippet og for demokratiets kvalitet end den første endimensionelle variant.

4 Ombudsmænd som supplement til domstolene

Kombinationen af den pluralistiske version af demokratiet og en blomstrende retsstat skaber optimale betingelser for, at "ansvarlige institutioner", herunder Ombudsmanden, kan eksistere side om side med domstolene og supplere deres arbejde.

Komplementaritet indebærer forskel snarere end identitet. Den mest grundlæggende sondring mellem domstole og ombudsmænd er, at en domstols afgørelser er juridisk bindende, mens en ombudsmands ikke er det. Ud fra dette flyder to andre meget vigtige forskelle:

• For det første fastlægger en domstol de juridiske rettigheder for parterne i en sag, mens en ombudsmand også tager hensyn til bredere principper for god forvaltning, som i sagens natur er åbne af grunde, som jeg vil forklare senere.
• For det andet er reglerne for retssager nødvendigvis strengere og mindre fleksible end dem, der gælder for en ombudsmands virksomhed.

Ombudsmanden supplerer derfor domstolenes arbejde både med hensyn til de normer, der gælder for offentlige myndigheder, og med hensyn til de metoder, hvorved disse normer gennemføres.

Jeg vil kun komme nærmere ind på det første aspekt. Lad mig dog først understrege, at den omstændighed, at en ombudsmands afgørelse ikke er juridisk bindende, efter min mening er en styrke, ikke en svaghed. Hvis retsstatsprincippet har forrang, har borgeren den grundlæggende ret til at anlægge sag for at opnå en juridisk bindende afgørelse om sine juridiske rettigheder.

Den ikke-bindende kvalitet af en ombudsmands afgørelser gør det muligt for ombudsmanden at tilbyde borgerne et alternativt retsmiddel med en anden balance mellem fordele og ulemper i forhold til retssager og mere generelt at spille en rolle, der supplerer domstolenes rolle.

Den omstændighed, at hans afgørelser ikke er juridisk bindende, betyder, at en ombudsmands effektivitet er baseret på moralsk autoritet og i sidste ende på offentlighed og evnen til at overbevise den offentlige mening, hvilket i den pluralistiske variant af demokratiet kan give de offentlige myndigheder et effektivt incitament til at efterleve en ombudsmands henstillinger.

Desuden overvejer en ombudsmand ligesom en domstol ikke kun den enkelte sag, men spørger også, hvordan lignende sager bør behandles af offentlige myndigheder i fremtiden. Med hensyn til ombudsmænd udarbejdes retningslinjer for fremtidig adfærd ikke kun på et reaktivt grundlag fra sag til sag, men også på en proaktiv måde, f.eks. ved at offentliggøre kodekser for god forvaltningsskik eller tage initiativer til at tackle systemiske fejl eller forsømmelser.

Det er derfor vigtigt, at en ombudsmands afgørelser begrundes på en måde, der er overbevisende og overbevisende, både for at fremme overholdelse i individuelle sager og for at fungere som effektiv vejledning for fremtiden.

Jeg nævnte tidligere den styrkende virkning, som principperne om forrang og direkte virkning og de generelle principper i fællesskabsretten, herunder de grundlæggende rettigheder, har for de nationale domstole i forhold til de nationale myndigheder. Det samme gælder ombudsmændene. Ombudsmænd er selv offentlige myndigheder og er derfor bundet - og dermed også bemyndiget - af fællesskabsretten: de kan og bør anvende fællesskabsretten, herunder grundlæggende rettigheder og generelle principper, når de behandler spørgsmål, der ligger inden for både deres eget mandat og fællesskabsrettens anvendelsesområde.

Mere generelt er det vanskeligt at forstå, hvordan det kan være god forvaltning, hvis en offentlig myndighed undlader at handle i overensstemmelse med menneskerettighederne i henhold til den europæiske konvention, som det fremgår af domstolen i Strasbourgs retspraksis.

For ombudsmændene er ræsonnementet i de to europæiske domstoles retspraksis derfor en værdifuld ressource i bestræbelserne på at identificere fejl og forsømmelser og fremme god forvaltning, både generelt og i individuelle sager. Ved at studere og udtrykkeligt stole på en sådan begrundelse kan ombudsmænd hjælpe med at træffe deres egne beslutninger mere overbevisende og overbevisende.

Det er imidlertid vigtigt at gøre det klart, at ulovlighed - selv når den er baseret på et retsbegreb, der omfatter principper og grundlæggende rettigheder - ikke er identisk med fejl eller forsømmelser. Retsstatsprincippet kræver, at offentlige myndigheder handler lovligt: Det kan derfor ikke være god forvaltningsskik at overtræde loven. På den anden side udelukker den omstændighed, at en offentlig myndighed ikke har handlet ulovligt, ikke, at den kan have tilsidesat principperne om god forvaltningsskik.

Dette bringer mig til ombudsmændenes normative bidrag til den europæiske retsorden, der er under udvikling. I moderne europæiske samfund skal den offentlige forvaltning hele tiden huske på, at den eksisterer for at tjene borgerne og ikke omvendt. Dette princip kan formuleres og udtrykkes på forskellige måder: borgervenlighed, servicemindedhed eller endog som retten til god forvaltning, der er anerkendt som en grundlæggende rettighed i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Det grundlæggende princip har mange konsekvenser, såsom pligt til at være høflig, hjælpsom, retfærdig og rimelig.

I mange tilfælde kan der være en vis overlapning med retlige krav, som fastsættes autoritativt og bindende af domstolene. I andre tilfælde kan principperne om god forvaltningsskik imidlertid kræve mere af en offentlig myndighed end blot ikke at overtræde loven. Principperne om god forvaltning (og omvendt begrebet fejl eller forsømmelser) er i sagens natur åbne, fordi administrative aktiviteter skal reagere hurtigt på skiftende omstændigheder for at tjene borgerne effektivt.

På det normative plan supplerer ombudsmændenes arbejde derfor domstolenes arbejde ved at tillade, at kravene til god forvaltning er åbne, således at de kan udvikle sig til at opfylde borgernes stadig højere forventninger til offentlige myndigheders servicestandarder, uden at det nødvendigvis indebærer, at borgerne har en juridisk ret til at håndhæve sådanne standarder gennem annullations- eller erstatningssøgsmål.

Ombudsmændene supplerer også domstolene ved at have mere fleksible procedurer, hvilket er muligt, fordi resultatet af ombudsmandens aktiviteter ikke er en juridisk bindende afgørelse.

Der er f.eks. en voksende opfattelse af, at domstolene (og ombudsmændene) stadig behandler for mange sager, der kunne have været afgjort hurtigere og lettere på et tidligere tidspunkt. Ombudsmænd kan løse problemet ved at tilskynde den offentlige forvaltning til, hvor det er relevant, at medtage "alternative tvistbilæggelsesteknikker" i deres interne klagebehandlingsprocedurer.

På denne måde kan ombudsmænd spille en endnu større rolle end i dag med hensyn til at bidrage til at undgå unødvendige retssager og dermed mindske byrden for domstolene.

5 Konklusioner

Komplementariteten mellem domstole og ombudsmænd betyder, at deres sameksistens ikke fører til unødvendig overlapning eller til konkurrence, som nogle ville gøre, men snarere giver borgere og brugere af offentlige tjenester mulighed for at vælge den passende form for tvistbilæggelse for deres særlige omstændigheder.

En person, der ønsker en juridisk bindende afgørelse om sine juridiske rettigheder og forpligtelser, har den grundlæggende ret til at gå rettens vej. en ret, der er et væsentligt element i retsstatsprincippet. Den yderligere mulighed for at vælge at gå til en ombudsmand i stedet for en domstol forbedrer borgernes valgmuligheder. Ved at vælge ombudsmanden undgår personen omkostninger og får ofte et hurtigere resultat. Ombudsmandens procedurer kan også være mere fleksible end en domstols procedurer, og de anvendte normative kriterier er bredere.

Hvad angår sidstnævnte punkt er der en klar begrebsmæssig sondring mellem på den ene side god forvaltningsskik som retsnorm, der kan begrunde annullation af en afgørelse eller være en del af grundlaget for tilkendelse af erstatning, og på den anden side de åbne principper for god forvaltningsskik, der er udviklet af ombudsmænd. Domstole og ombudsmænd skal arbejde sammen for at gøre sondringen let forståelig for borgerne.

Den bevidste valgmulighed, såsom muligheden for at vælge mellem alternative klagemuligheder, er et særligt kendetegn ved den pluralistiske variant af demokratiet. Til gengæld tjener evnen til at give borgerne valgmuligheder til at berige den vifte af "produkter", som et sådant demokrati kan tilbyde sine borgere, og dermed forbedre dets kvalitet. Udviklingen af ombudsmandsinstitutionen i Europa er således et bidrag til og et produkt af succesen med den pluralistiske variant af demokratiet på vores kontinent.

Samtidig bidrager ombudsmændene også til at fremme retsstatsprincippet, fordi de baserer sig på domstolenes, herunder de to europæiske domstoles, retspraksis, når det drejer sig om legalitetsspørgsmål, og fordi det altid er god forvaltningsskik at overholde retlige forpligtelser.

Ombudsmandens institution afspejler således og bidrager sammen med domstolene til at opretholde kvaliteten af begge elementer i den europæiske retsorden, der er under udvikling; Det vil sige pluralistisk demokrati og retsstatsprincippet.

Tak for Deres opmærksomhed.

(1) Tyrer mod Det Forenede Kongerige, dom af 25. april 1978, serie A, nr. 26, præmis 31.