Mezinárodní seminář tureckého veřejného ochránce práv o institucích veřejného ochránce práv
Ankara
3. září 2013
P. Nikiforos Diamandouros
Evropský veřejný ochránce práv
Úvodní poznámky

Úvod

Vážený pane předsedo Velkého národního shromáždění, pane Çiçeku; vážený pane předsedo vlády Turecké republiky, pane Erdoğane; vážení ministři, ctihodný hlavní veřejný ochránce práv, pan Ömeroğlu; vážená poslankyně Evropského parlamentu paní Oomen-Ruijten; Vážení kolegové, vážení účastníci.

Je to již pošesté, co jsem měl tu čest navštívit Tureckou republiku jako evropský veřejný ochránce práv.

V průběhu let jsem měl tu čest setkat se s mnoha osobami a organizacemi spojenými s budováním demokracie a občanské společnosti v Turecké republice. Tyto kontakty ve mně vždy zanechaly pocit optimismu ohledně pozitivního ducha a ochoty zajistit založení úřadu veřejného ochránce práv. Jsem rád, že jsem zde dnes s vědomím, že mé naděje a očekávání ohledně vytvoření úřadu veřejného ochránce práv byly naplněny.

Jsem přesvědčen, že úřad veřejného ochránce práv v Turecku bude důležitým doplňkem ústavní architektury Turecké republiky a významně přispěje ke kvalitě demokracie a právního státu.

Chtěl bych zaznamenat své uznání za práci, které bylo dosaženo při přípravě zákona o veřejném ochránci práv - úkol, který vyžadoval značné odhodlání a úsilí, v neposlední řadě ze strany Velkého národního shromáždění a ministerstva spravedlnosti. 

Celkově se domnívám, že pokud je zákon posuzován podle mezinárodních norem, poskytuje úřadu veřejného ochránce práv pevný základ - umožňuje mu smysluplně vykonávat dohled nad veřejnou správou v Turecku nezávislým a nestranným způsobem, který jej může legitimizovat v očích tureckých občanů a obecněji jeho uživatelů.

Dovolte mi nyní několik poznámek k tomu, jak vnímám úlohu úřadu veřejného ochránce práv.

Úloha veřejných ochránců práv

Obecně platí, že veřejná ochránkyně práv funguje nejlépe po celém světě, pokud jsou splněny určité optimální předpoklady. Ty existují ve společnosti, kde je zakotven právní stát, kde existuje silný, nezávislý a dobře fungující soudní systém a kde je demokracie vybavena nezbytným systémem institucionálních brzd a protivah schopných účinně potlačit napětí a napětí spojené s praktikami řízenými logikou většinářství, populismu nebo potenciálního zneužití moci.

Jsou-li tyto předpoklady odpovídajícím způsobem splněny, mohou veřejní ochránci práv hrát cennou úlohu při posilování postavení občanů, poskytování nápravy, zvyšování kvality veřejné správy a přispívání ke kvalitě demokracie.

Naopak tam, kde tyto předpoklady nejsou splněny nebo jsou splněny nedostatečně, je systém brzd a protivah, který představuje klíčovou složku zdravé a robustní ústavní architektury, oslaben a kvalita demokracie poměrně nevyhnutelně trpí. Jako nedílná součást tohoto systému brzd a protivah proto veřejná ochránkyně práv slouží jako důležitý ukazatel pro hodnocení kvality právního státu a demokracie v dané zemi. Doufám, že tomu tak bude i v Turecku.

Šíření a rozvoj úřadu veřejného ochránce práv

Koncept veřejných ochránců práv byl poprvé vyvinut švédským králem Karlem XII. na počátku 18. století na základě poznatků odvozených z pozorování struktury a fungování správy Osmanské říše, zatímco pobýval v osmanských zemích a v době, kdy domácí správa ve Švédsku byla v chaosu. Zřídil úřad nejvyššího veřejného ochránce práv Jeho Veličenstva, který se brzy poté stal kancléřem spravedlnosti.

V roce 1809, při přechodu od absolutismu k konstitucionalismu, zřídil švédský parlament parlamentního veřejného ochránce práv, který jednal jeho jménem – jako zrcadlový obraz královského kancléře spravedlnosti.

Právě toto datum – rok 1809 – oslavují parlamentní veřejní ochránci práv po celém světě jako rok založení moderní instituce veřejného ochránce práv.

Ale teprve v druhé polovině 20. ^století se koncept ombudsmana rozšířil po celém světě. To bylo způsobeno především s cílem pomoci řešit problémy občanů s veřejnou správou, která se nesmírně rozšířila a převzala nové role, když sociální funkce státu dramaticky vzrostly.

V mnoha novějších demokraciích byli rovněž zřízeni veřejní ochránci práv jako součást svého závazku dodržovat lidská práva, právní stát a zásady demokracie.

V důsledku tohoto historického vývoje je práce veřejných ochránců práv v současných demokraciích, včetně evropské úrovně, založena na třech překrývajících se a vzájemně se posilujících prvcích: zákonnost, řádná správa a lidská práva.

Co dělá veřejný ochránce práv?

Podpora kultury služeb

V moderní demokracii je kvintesence úřadu veřejného ochránce práv aktivně podporovat řádnou správu v rámci veřejné služby a v tomto procesu přispívat k budování správní kultury, která se řídí zásadou, že veřejná správa existuje proto, aby sloužila občanům, a nikoli naopak. 

V rámci Evropské unie se tato aspirace nazývá různými názvy: kultura služeb, zaměření na služby, vstřícnost vůči občanům, zaměření na zákazníka, řádná správa nebo skutečně „řádná správa“.

Veřejní ochránci práv a soudy

Právo jednotlivce domáhat se soudní ochrany v případě porušení jeho zákonných práv je samozřejmě základní zárukou právního státu a dodržování lidských práv.

V právních řádech, kde existují veřejní ochránci práv, si mohou občané zvolit mimosoudní opravný prostředek veřejného ochránce práv jako alternativu k soudu.

Kromě toho, že jsou služby veřejného ochránce práv pro občany bezplatné, mohou být obvykle flexibilnější a neformální než služby soudu.

Rozhodnutí ombudsmana nejsou právně závazná. To však nutně neznamená nedostatečnou účinnost. Pokud jsou právní stát i demokracie pevně zakotveny, lze očekávat, že se veřejné orgány budou doporučeními veřejného ochránce práv řídit i přes jejich nezávaznou kvalitu. Jinými slovy, existence právního státu a demokracie vytváří podmínky, za nichž může veřejný ochránce práv účinně fungovat jako morální autorita.

Aby bylo možné tuto možnost realizovat v praxi, je rovněž nezbytné, aby jak správa, tak občan vnímali veřejného ochránce práv jako nestranného, spravedlivého a nestranného jednání. Proto je nezávislost veřejného ochránce práv tak zásadní charakteristikou tohoto orgánu. 

Existence instituce veřejného ochránce práv rozšiřuje přístup ke spravedlnosti a může působit jako přenosový mechanismus pro široké šíření hodnot a norem spojených s právním státem v rámci veřejné správy a společnosti, čímž posiluje jak právní stát, tak kvalitu demokracie.

Důležitost efektivní a dobré vlády

Dovolte mi nyní zaměřit se na to, co budu nazývat úlohou veřejného ochránce práv při vytváření přínosů nejen pro jednotlivé občany, ale i pro samotnou veřejnou správu.

Reaktivní a proaktivní režimy

Podpora výhod jak pro jednotlivce, tak pro administrativu

Již dříve jsem uvedl, že rozhodnutí ombudsmana jsou nezávazná. Paradoxně je nezávazná povaha rozhodnutí spíše silou než slabostí. Důvodem je, jak jsem poznamenal, to, že umožňuje, aby postupy veřejných ochránců práv byly pružnější, rychlejší a levnější než postupy soudů.

Jedním z aspektů této flexibility je možnost, aby veřejný ochránce práv během vyřizování stížnosti přešel z reaktivního do proaktivního režimu.

K tomu dochází například tehdy, když veřejný ochránce práv usiluje o výsledek, který uspokojí jak stěžovatele, tak dotčenou veřejnou správu, a dosáhne tak kladné částky nebo oboustranně výhodného řešení.

Různí veřejní ochránci práv za tímto účelem používají různé postupy. Tato různorodost v přístupu se odráží v rozmanitosti pojmů, jako je neformální řešení, přátelské řešení, dohodovací řízení a mediace, které se používají k popisu procesu.

Další proaktivní činnost

Mezi další proaktivní prvky úlohy veřejného ochránce práv patří:

pořádání informačních kampaní s cílem informovat občany o jejich právech a o tom, jak tato práva uplatňovat; a spolupráce s administrativou a vydávání formálních i neformálních doporučení určených ke zlepšení kvality administrativy.

Uvedu příklad: evropský veřejný ochránce práv vypracoval evropský kodex řádné správní praxe a doporučil jeho přijetí všemi orgány Evropské unie jako vodítka pro občany i úředníky. Evropský parlament toto doporučení přijal a kodex je od roku 2000 ústředním nástrojem činnosti veřejného ochránce práv.

Řada veřejných ochránců práv v nových členských státech, které přistoupily k Unii v roce 2004, ale také v kandidátských zemích přeložila kodex řádné správní praxe do svých jazyků a využila jej jako zdroj ke zvýšení kvality veřejné správy ve svých vlastních zemích.

Začátkem tohoto roku jsem znovu vydal Kodex řádného úředního chování ve 29 jazycích, včetně turečtiny (kopie jsou dnes k dispozici zde).

Evropský veřejný ochránce práv rovněž úspěšně navrhl, aby Listina základních práv Evropské unie zahrnovala právo na řádnou správu, a podílel se na Úmluvě o této Listině, jakož i na Úmluvě, která nakonec vedla k Lisabonské smlouvě.

Lisabonská smlouva dává Listině základních práv právní charakter, a je proto nezbytné, aby veřejní ochránci práv na vnitrostátní nebo regionální úrovni v Evropské unii byli informováni o právu EU, které by měli ve svých rozhodnutích uplatňovat. Jedná se o klíčovou funkci Evropské sítě veřejných ochránců práv, kterou můj úřad koordinuje a která se sejde koncem tohoto měsíce v Dublinu. Jsem velmi rád, že se tohoto důležitého setkání zúčastní zástupce tureckého veřejného ochránce práv.

Vnější kontrola a zdroj pro manažery veřejného sektoru

Vnější kontrola

Chtěl bych se nyní pokusit udělat něco, co by se mohlo zdát neobvyklé, konkrétně se zeptat, jak je veřejný ochránce práv vnímán veřejným činitelem?

Veřejný ochránce práv je především formou autoritativního a především nezávislého mechanismu vnější kontroly a odpovědnosti.

Bez ohledu na to, jak nezbytné takové kontroly mohou být, mají některé negativní aspekty.

Během přibližně posledního čtvrtstoletí byly veřejné orgány v mnoha členských státech EU podrobeny větším - a intenzivnějším - vnějším kontrolám.

Rozsah a hloubka soudního přezkumu se zvýšily a existují také úředníci pro ochranu údajů, auditoři, parlamentní výbory, komise pro etiku nebo veřejné normy, abychom jmenovali alespoň některé.

Zvládání vnějších kontrol, které se často překrývají, je samozřejmě velmi náročné na zdroje.

Kromě toho se mnoho vnějších kontrol, v neposlední řadě veřejní ochránci práv, zaměřuje na negativní.

Stěžovatelé jsou podle definice lidé, kteří jsou nespokojení a nespokojení. Někoho, kdo je příznivě ohromen kvalitou administrativní služby, pravděpodobně nenapadne napsat ombudsmanovi dopis, v němž by chválil veřejnou správu.

Úloha ombudsmana jako vnější kontroly proto musí být spojena s určitým napětím a určitými rozdílnými názory na veřejnou správu.

Veřejný ochránce práv může činit prohlášení, která se veřejné správě a její politické hierarchii nebudou líbit, ale která mají pomoci „zvyšovat laťku“ řádné správní praxe.

Zdroj pro osoby s rozhodovací pravomocí ve veřejném sektoru

Bez ohledu na to je také pravda, že kromě výkonu kontrolní funkce jsou veřejní ochránci práv také bohatým zdrojem pro činitele s rozhodovací pravomocí ve veřejném sektoru, zejména pro ty, kteří se snaží vytvořit nebo zachovat organizační kulturu, která klade důraz na služby občanům a zaměřuje se na kvalitu výstupů.

Abych zopakoval, co jsem řekl předtím. Logika tohoto přístupu spočívá v tom, že veřejná správa existuje proto, aby sloužila občanům, nikoli naopak.

Stížnosti mohou být například užitečným zdrojem informací pro vedení ve velké organizaci. Umožňují tvůrcům politik proniknout do jejich organizací, zaměřit se na kvalitu výstupů z jednotlivých oddělení a v případě potřeby přijmout nápravná opatření.

Pokud jsou zjištěny nedostatky, šetření veřejného ochránce práv dává správě možnost je napravit a v neposlední řadě získat za tuto činnost uznání.

Řešení základních příčin nesprávného úředního postupu navíc přináší dvojí systémový přínos: Pomáhá nejen předcházet budoucím stížnostem, ale také umožňuje institucím účinněji se řídit a dosahovat lepších výsledků v procesu, který přímo přispívá k legitimitě veřejné správy.

A konečně, poměrně vysoký podíl šetření veřejného ochránce práv neodhalil žádný nesprávný úřední postup. To však neznamená, že vyšetřování bylo ztrátou času a úsilí, a to jak pro občana, tak pro administrativu.

Šetření poskytuje správním orgánům příležitost, aby občanům účinně vysvětlily, co učinily. V tomto ohledu může pomoci veřejný ochránce práv.

Tím podstatně posiluje funkce odpovědnosti svého demokratického právního řádu a úměrně přispívá k jeho legitimitě a kvalitě. 

Závěr

Dovolte mi na závěr zdůraznit, že mezi veřejnými ochránci práv a veřejnou správou existuje skutečné společenství zájmů a že tato součinnost v konečném důsledku slouží k jasnému prospěchu občanů.

Vnímáním veřejných ochránců práv jako zdroje i kontrolního mechanismu mohou úředníci veřejného sektoru zlepšit svou vlastní schopnost účinně řídit a posílit legitimitu svých institucí v očích občanů.

Posílení legitimity veřejné správy je nezbytnou součástí řádné správy věcí veřejných v moderních společnostech. Vyzývám proto všechny turecké orgány, aby využily každé příležitosti ke spolupráci s panem Omerogluem a jasně a hmatatelně prokázaly politickou vůli usnadnit činnost veřejného ochránce práv.

Některé konkrétní myšlenky, které by mohly posílit mandát a fungování úřadu veřejného ochránce práv, zahrnují:

a) umožnit orgánu veřejného ochránce práv provádět šetření z vlastního podnětu;

b) umožnit orgánu veřejného ochránce práv provádět kontroly na místě z moci úřední;

c) zmocnit orgán veřejného ochránce práv, aby se obrátil na Ústavní soud s žádostí o výklad nebo protiústavnost právních předpisů v oblasti působnosti veřejného ochránce práv; a

d) zajistit, aby výroční zpráva a zvláštní zprávy veřejného ochránce práv byly projednávány s usneseními Velkého národního shromáždění Turecka.

Dámy a pánové,

Instituce ombudsmana je evropský vynález osmanského původu, který se stal celosvětovým úspěchem. Zkušenosti ukazují, že ve spolupráci s parlamentem a soudy mohou veřejní ochránci práv pomoci prohloubit právní stát, zlepšit kvalitu demokracie, posílit ochranu lidských práv a podpořit posílení postavení občanů.

Děkuji za pozornost!