Úvod

Dámy a pánové. Jsem rád, že zde dnes mohu být na tomto semináři, který je organizován v rámci projektu Eunomia.

Jako akademik jsem věnoval hodně času studiu zemí jihovýchodní Evropy a psal jsem obsáhle o politice a historii regionu, konkrétně o demokratizaci a vztahu mezi kulturou a politikou.

Jako řecký veřejný ochránce práv jsem se centrálně podílel na zahájení projektu Eunomia a od doby, kdy jsem se před šesti lety stal evropským veřejným ochráncem práv, jsem se do něj i nadále úzce zapojoval.

Konkrétní téma tohoto semináře má pro mou práci evropského veřejného ochránce práv zásadní význam.  Mnoho z nejzajímavějších výzev, kterým čelím, se týká vztahu mezi transparentností, soukromím a ochranou údajů a těším se, že se od mnoha významných řečníků, kteří jsou zde dnes přítomni, hodně naučím.

Je mi proto velkou ctí, že mohu na tomto semináři přednést hlavní projev. Rád bych poděkoval řeckému veřejnému ochránci práv Yorgosi Kaminisovi a lidovému obhájci Albánské republiky Emirovi Dobjanimu za pozvání a za to, že mi poskytli příležitost podělit se s vámi o své názory. Rád bych také poděkoval komisaři Rady Evropy pro lidská práva Thomasi Hammarbergovi za jeho trvalou podporu projektu EUNOMIA.

Transparentnost a ochrana údajů

Byl jsem požádán, abych hovořil o výzvách, jimž čelí veřejní ochránci práv, kteří se snaží zajistit dodržování transparentnosti a ochrany údajů ve svých příslušných právních řádech. Ve zvacím dopise byli řečníci vyzváni, aby se zaměřili na své institucionální zkušenosti s vyřizováním případů a hledali příslušné osvědčené postupy. Určitě to udělám. Ale vzhledem k tomu, že toto úvodní zasedání zkoumá koncepční rámec, dovolte mi začít pohledem na koncepty, počínaje transparentností.

Jak objasňuje nedávná Úmluva Rady Evropy o přístupu k úředním dokumentům, transparentnost je základním aspektem řádné demokratické správy věcí veřejných. Transparentnost posiluje postavení občanů tím, že jim umožňuje kontrolovat činnost veřejných orgánů, hodnotit jejich výkonnost a volat je k odpovědnosti.

Transparentnost rovněž umožňuje občanům účinně využívat svých dalších politických práv, zejména svobody projevu, a získávat informace, které potřebují k plné účasti na veřejných činnostech.

Transparentnost znamená, že orgány veřejné moci by měly aktivně zveřejňovat určité druhy informací způsobem, který je pro zamýšlené publikum snadno srozumitelný.  Kromě toho transparentnost vyžaduje, aby orgány veřejné moci reagovaly rychle a kladně na žádosti veřejnosti o přístup k informacím a dokumentům, které nebyly zveřejněny.

Tento koncept je známý jako "svoboda informací" nebo "FoI" ve Spojených státech a v některých dalších zemích, včetně Spojeného království a Irska, které čerpají ze zkušeností ve Spojených státech, kde byl zákon o svobodě informací zaveden v roce 1966 a mnohem posílen v roce 1974, v důsledku skandálu Watergate.

Právní rámec, který se vztahuje na orgány Evropské unie, vychází ze severské koncepce přístupu veřejnosti k dokumentům.  Navzdory rozdílným právním technikám je však účel svobody informací a přístupu veřejnosti k dokumentům stejný.

Každý občan Unie nebo osoba s bydlištěm v Unii má na požádání a bez udání důvodu základní právo na přístup k dokumentům v držení orgánu Unie. To však neznamená, že všechny dokumenty musí být veřejné. Znamená to, že důkazní břemeno nese orgán veřejné moci, který zamítne žádost o přístup veřejnosti, čímž ruší tradiční domněnku důvěrnosti, která existovala v mnoha zemích.

Nařízení Evropské unie o přístupu veřejnosti k dokumentům - nařízení 1049/2001 - obsahuje seznam výjimek, které mohou odůvodnit odepření přístupu k dokumentu. Některé z těchto výjimek samy o sobě podléhají výjimce, protože může existovat převažující veřejný zájem na zpřístupnění.

Jedna výjimka, která nepodléhá převažujícímu veřejnému zájmu na zpřístupnění, má pro nás dnes zásadní význam. Orgány Unie mohou odepřít přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění narušilo soukromí a integritu jednotlivce.  Výjimka rovněž odkazuje na právní předpisy Společenství týkající se ochrany osobních údajů.

Podívejme se nyní na pojmy soukromí a ochrana údajů.

Článek 8 Evropské úmluvy o lidských právech zaručuje právo na soukromí.  Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva jasně vyplývá, že ochrana osobních údajů představuje důležitý aspekt soukromí.

Listina základních práv Evropské unie uznává právo na soukromí v článku 7. Listina rovněž v článku 8 obsahuje základní právo na ochranu osobních údajů jako samostatné právo. To odráží rostoucí význam ochrany údajů v digitální éře.

Právo na ochranu osobních údajů, jak je stanoveno v Listině, vyžaduje, aby údaje byly zpracovávány korektně, pro stanovené účely a na základě souhlasu nebo na základě jiného oprávněného důvodu stanoveného zákonem. Subjekty údajů musí mít právo na přístup k údajům, které se jich týkají, a případně na jejich opravu.

Listina rovněž stanoví, že dodržování těchto pravidel musí podléhat kontrole nezávislého orgánu.

Jak jsem již uvedl, existují oprávněné důvody k omezení transparentnosti. Podpora transparentnosti jako aspektu demokracie proto zahrnuje vyvážení a sladění různých zájmů.  Nikdo například nepochybuje o tom, že státy mají oprávněný zájem na ochraně určitých vojenských a bezpečnostních tajemství.  Delikátní otázky se týkají rozsahu utajení.

Totéž platí pro soukromí a právo na ochranu osobních údajů.  Pravidla pro ochranu údajů předpokládají odchylky, aby byly zajištěny například cíle ve veřejném zájmu, včetně národní bezpečnosti, obrany a veřejné bezpečnosti. Nikdo například nepochybuje o tom, že policie má právo získat informace o fyzických osobách za účelem prevence a odhalování trestné činnosti. Delikátní otázky se týkají hranic dohledu.

Jako veřejní ochránci práv jsme odhodláni zajistit dodržování základních práv s cílem posílit demokracii a právní stát.  To bylo jasně uvedeno v prohlášení Evropské sítě veřejných ochránců práv, které bylo přijato ve Štrasburku v říjnu 2007.  Veřejní ochránci práv v síti potvrdili, že podporují zásady, na nichž je založena Evropská unie, konkrétně svobodu, demokracii, dodržování lidských práv a základních svobod a právní stát.

Transparentnost a soukromí jsou nezbytné pro prosperující demokracii, ale obě mají své meze.  Zásadní výzvou tedy je vyvážit a sladit vzájemně si konkurující práva a zájmy, které existují, kdykoli se jedná o transparentnost a kdykoli se jedná o ochranu soukromí a údajů.

V rámci tohoto širšího vyvážení práv a zájmů v celkovém rámci demokracie a právního státu je někdy nezbytné vyvážit právo veřejnosti na přístup k dokumentům a informacím s právem na soukromí a ochranu údajů.  Konkrétní příklady takového vyvážení uvedu později.  Nejprve se však budu zabývat institucionálním rámcem pro řešení těchto záležitostí.

Institucionální prostředí

Veřejní ochránci práv nejsou sami, kdo podporuje transparentnost a zajišťuje respektování soukromí a osobních údajů. Zásadní roli samozřejmě hrají soudy. V některých zemích existují komisaři pro informace společně s veřejnými ochránci práv a byly rovněž zřízeny specializované agentury pro ochranu údajů.

V Evropě se institucionální prostředí v jednotlivých zemích liší. V některých zemích se komisaři pro informace zabývají jak otázkami transparentnosti, tak otázkami ochrany údajů. Tak je tomu například v Německu, Maďarsku, Slovinsku a Spojeném království. V jiných zemích se veřejní ochránci práv zabývají otázkami transparentnosti, zatímco dohlížitelé na ochranu údajů jsou pověřeni zajištěním dodržování základního práva jednotlivce na ochranu údajů. Je tomu tak na úrovni EU, ačkoli se oba orgány samozřejmě zabývají aspekty obou otázek a, jak vysvětlím, úzce spolupracujeme. Jako další příklad lze uvést, že v Irsku existuje veřejný ochránce práv a komisař pro informace, kteří jsou náhodou tatáž osoba, a také samostatný komisař pro ochranu údajů.

Tato různá institucionální uspořádání odrážejí různé právní tradice a správní kultury.  Bude zajímavé se během tohoto workshopu dozvědět, jak fungují v praxi.

Tam, kde existují samostatné instituce, je důležité, aby úzce spolupracovaly. To je jistě případ na úrovni EU, kde jsou evropský veřejný ochránce práv a evropský inspektor ochrany údajů v pravidelném kontaktu. Velkou část druhé poloviny svého projevu věnuji tomu, abych vám poskytl příklady toho, jak spolupracujeme ve prospěch občanů.

Nejprve mi dovolte vysvětlit svůj vlastní mandát a uvést příklad přelomového případu, který ilustruje výzvu pro veřejné ochránce práv, pokud jde o transparentnost a ochranu údajů.

Evropský veřejný ochránce práv byl zřízen Maastrichtskou smlouvou v roce 1993 za účelem prošetření stížností na nesprávný úřední postup v orgánech a institucích EU.

Od zřízení úřadu je námitkou, kterou jsme se při vyšetřování zabývali nejčastěji, nedostatečná transparentnost. Týká se to například neposkytnutí přístupu k dokumentu podle nařízení, které jsem zmínil dříve (nařízení 1049/2001), nebo neposkytnutí odpovídajících informací. V roce 2008 více než třetina všech našich šetření zkoumala tvrzení o nedostatečné transparentnosti.

Dovolte mi nyní uvést první praktický příklad výzev, které mohou vyvstat při vyvažování a slaďování různých práv a zájmů.

Případ Bavorského ležáku

Případ, který chci zdůraznit, je obecně známý jako případ Bavorského ležáku. Důvodem, proč je pro nás dnes obzvláště důležité, je skutečnost, že se dotčený orgán EU, Evropská komise, spoléhal na ochranu údajů, aby odůvodnil své odmítnutí poskytnout stěžovateli určité informace, o které požádal.

Příběh začal před 16 lety v roce 1993, kdy si britský podnikatel Andrew Ronnan stěžoval Evropské komisi na britské zákony, které měly za následek omezení dovozu piva společností, kterou vlastnil; Bavorská ležácká společnost.

V roce 1996 Komise během šetření stížnosti uspořádala schůzku.  Pozvala zástupce britského pivovarnického průmyslu a některé britské úředníky. Pan Ronnan se schůze nemohl zúčastnit. Požádal Komisi o jména osob, které byly na zasedání přítomny. Komise odmítla a pan Ronnan podal stížnost veřejnému ochránci práv v červenci 1998.

Komise mohla předložit argumenty veřejného zájmu pro zachování těchto názvů v tajnosti.  Neučinila tak.  Možná proto, že věděl, že argumenty jsou příliš slabé.

Komise mohla tvrdit, že dotčeným osobám bylo výslovně nebo implicitně přislíbeno, že jejich jména budou držena v tajnosti a že tyto sliby by neměly být porušeny.  Neučinila tak. Možná proto, že se obávala, že by veřejný ochránce práv řekl, že by se Komise měla v budoucnu takových slibů zdržet.

Místo toho Komise trvala na tom, že pravidla pro ochranu údajů jí ukládají povinnost uchovávat jména v tajnosti, pokud dotčené osoby nesouhlasí s odhalením své totožnosti.

Tento případ vedl k vůbec první zvláštní zprávě evropského veřejného ochránce práv Evropskému parlamentu po prošetření stížnosti. Zvláštní zprávy se vypracovávají pouze o důležitých zásadních bodech, o nichž se veřejný ochránce práv domnívá, že by na ně měl být Evropský parlament upozorněn.

Ve zvláštní zprávě, která byla předložena Evropskému parlamentu v listopadu 2000, veřejný ochránce práv uvedl, že neexistuje žádné základní právo na tajné poskytování informací správnímu orgánu a že směrnice EU o ochraně údajů nevyžaduje, aby Komise utajovala jména osob, které jí předkládají stanoviska nebo informace týkající se výkonu jejich funkcí.

Parlament přijal dne 11. prosince 2001 usnesení, v němž vyzval Komisi, aby o jménech pana Ronnana informovala. Navzdory tomuto společnému stanovisku Parlamentu a veřejného ochránce práv Komise trvala na svém odmítnutí.  Pan Ronnan poté požádal o přístup veřejnosti k seznamu jmen s odvoláním na nové nařízení č. 1049/2001 o přístupu k dokumentům.

Příchod EIOÚ

To vše se stalo před zahájením činnosti evropského inspektora ochrany údajů v lednu 2004. Poté, co Komise zamítla žádost o přístup veřejnosti a R. Ronnan se obrátil na Soud prvního stupně, obrátil se na žalobce s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce.

Inspektor ochrany údajů vstoupil do řízení před Soudním dvorem jako vedlejší účastník. Stejně jako veřejný ochránce práv a Parlament tvrdil, že Komise neuplatňuje právo na ochranu údajů správně.

Soudní dvůr v říjnu 2007 rozhodl, že Komise musí jména zveřejnit.  I když Komise jmenovala pana Ronnana, v zásadě se rovněž odvolala k Soudnímu dvoru.  V podstatě tvrdí, že kdykoli se jedná o osobní údaje, přestávají platit pravidla transparentnosti a použijí se pouze pravidla ochrany údajů.

Evropský veřejný ochránce práv, evropský inspektor ochrany údajů, Evropský parlament a Soud prvního stupně se proti názoru Komise jednomyslně staví.  Podle našeho názoru je výzvou najít správnou rovnováhu mezi soukromím a transparentností.

Tento první příklad ukazuje, že veřejný ochránce práv a inspektor ochrany údajů obvykle v konkrétních případech docházejí ke stejným závěrům.

Tohle je důležité. Mohlo skutečně překvapit ty, kteří očekávali střety mezi veřejným ochráncem práv a inspektorem ochrany údajů, když v roce 2004 vstoupil na unijní scénu. Mohli očekávat, že veřejný ochránce práv zaujme maximalistický přístup k transparentnosti, inspektor ochrany údajů bude vášnivě prosazovat důvěrnost osobních údajů a že následné střety ponechají orgánům EU volnost v tom, co se jim bude zdát nejlepší.

To není to, co se stalo. Klíčem k vynikajícímu začátku byl velmi jasný rámec, který inspektor ochrany údajů stanovil ve svém prvním podkladovém dokumentu, který se užitečně zaměřil na přístup veřejnosti k dokumentům a ochranu údajů. Myslím, že bylo velmi moudré upřednostnit toto téma a zveřejnění tohoto dokumentu jsem vřele uvítala.

Měl bych samozřejmě zmínit, že inspektor ochrany údajů konzultoval veřejnou ochránkyni práv při její přípravě. Od té doby jsem o této vynikající práci soustavně hovořil a doporučoval ji ve svých rozhodnutích a projevech. Zůstává klíčovým referenčním bodem pro každého, kdo se snaží pochopit vztah mezi transparentností, soukromím a ochranou údajů. Je k dispozici na internetových stránkách inspektora ochrany údajů.

Memorandum o porozumění

Za necelé dva roky existence inspektora ochrany údajů jsme začali pracovat na memorandu o porozumění, které jsme podepsali v říjnu 2006.

Účel této dohody je dvojí: zabránit zbytečnému zdvojování činností a zajistit jednotné vyřizování stížností týkajících se ochrany údajů. Pokud jde o zamezení zdvojování, dohoda byla velmi úspěšná. Pokud jde o náš druhý cíl, memorandum usnadňuje naše pokusy o přijetí jednotného přístupu k právním a administrativním aspektům ochrany údajů, čímž podporuje práva a zájmy občanů a stěžovatelů.

Nyní vám uvedu druhý příklad.  Věc se týká rozsahu, v jakém má veřejnost přístup k informacím o příspěvcích vyplácených poslancům Evropského parlamentu.

V roce 2005 Parlament zamítl žádost maltského novináře o informace o příspěvcích vyplácených pěti maltským poslancům Evropského parlamentu. Touto žádostí se zabývala podle nařízení č. 1049/2001 a své zamítnutí odůvodnila ochranou údajů.

Novinář podal stížnost veřejnému ochránci práv a tvrdil, že daňoví poplatníci mají právo vědět, jak poslanci Evropského parlamentu utrácejí veřejné peníze. Je důležité zdůraznit, že moje úloha při řešení této stížnosti se týkala zásady transparentnosti, a nikoli zásady finanční odpovědnosti, za niž jsou odpovědné orgány rozpočtové kontroly v Unii.

Konzultoval jsem evropského inspektora ochrany údajů, který poradil, že ačkoli by poslancům Evropského parlamentu neměla být odepřena ochrana jejich soukromí, základní úvahou musí být, že veřejnost má právo být informována o chování poslanců Evropského parlamentu, a zejména o vynakládání veřejných prostředků, které jim byly svěřeny.

Vyzval jsem proto Parlament, aby požadované informace zveřejnil. Parlament přijal pouze část návrhu doporučení a zbytek zamítl na základě právního výkladu vztahu mezi nařízením č. 1049/2001 a nařízením č. 45/2001 o ochraně údajů, což je v rozporu s rozsudkem Soudu prvního stupně ve věci Bavarian Lager. Parlament však rovněž oznámil, že na svých internetových stránkách zveřejní obecné informace o příspěvcích poslanců EP, a poukázal na možnost přehodnocení situace v roce 2009.

Uvítal jsem toto oznámení, stejně jako uznání Parlamentu, že veřejnost má právo vědět, jak poslanci Evropského parlamentu vynakládají veřejné prostředky, ale také jsem vydal kritickou poznámku, v níž jsem vyjádřil politování nad tím, že Parlament vyložil zákon způsobem, který oslabuje zásadu transparentnosti a je v rozporu s rozsudkem ve věci Bavarian Lager.

Rád bych vám nyní dal poslední příklad naší spolupráce.  Tento příklad je zajímavý, protože ukazuje, že pravidla ochrany údajů jsou nejen v souladu s transparentností, ale mohou také podpořit větší transparentnost, než by bylo možné pouze na základě přístupu veřejnosti.

Věc se týká kandidáta ve výběrovém řízení EU.  Uchazeč byl úspěšný, což znamená, že se stal způsobilým pro přijetí jako úředník.  Samozřejmě, že byl rád, že si vedl dobře, ale chtěl vědět, jak dobře, a tak požádal o celkovou známku, kterou dosáhl.  Bylo mu řečeno, že tuto informaci nemůže mít, protože pouze neúspěšní uchazeči mají právo znát svou známku.

Stěžoval si mi a já jsem se snažil přesvědčit Evropský úřad pro výběr personálu (EPSO), aby v zájmu transparentnosti poskytl stěžovateli to, co požadoval.  Úřad EPSO odmítl, a proto jsem se obrátil na evropského inspektora ochrany údajů, který potvrdil můj názor, že ochranná známka je osobními údaji stěžovatele, k němuž měl právo na přístup z hlediska ochrany údajů.

Jsem rád, že mohu oznámit, že Evropský úřad pro výběr personálu přijal stanovisko veřejného ochránce práv a evropského inspektora ochrany údajů, a to jak v jednotlivých případech, tak obecně.

Podpora evropského inspektora ochrany údajů v tomto a v dalších případech, které jsem zmínil, byla neocenitelná. Společně ukazujeme orgánům EU, že podpora transparentnosti a obrana práva na osobní údaje jsou základními prvky demokracie i právního státu v Evropě.

Domnívám se, že právě proto, že oba chápeme, že základní práva musí být definována a vyvážena v tomto širším rámci, dochází v našich závěrech v konkrétních případech k velmi vysokému stupni konvergence.

Závěr

Dovolte mi na závěr, abych se vrátil k výzvám, o nichž jsem se zmínil na začátku. Za prvé, podpora transparentnosti a soukromí jsou základními prvky demokracie a právního státu v Evropě. Jako veřejní ochránci práv musíme současně hájit a prosazovat základní práva na přístup veřejnosti, soukromí a ochranu údajů.

Doufám, že jsem během této prezentace objasnil, že to vyžaduje, abychom pečlivě vyvážili různá práva a zájmy v celkovém rámci demokracie a právního státu.

Jak jsem již zmínil, na úrovni EU, kterou znám nejlépe, si jsou veřejný ochránce práv a evropský inspektor ochrany údajů vědomi této neustálé potřeby dosáhnout rovnováhy. Jsem přesvědčen, že to představuje klíčový bod konvergence mezi námi: naše instituce vědomě a důsledně usilují o rozumná a spravedlivá řešení, tj. o rozumné a spravedlivé vyvážení práv, a zároveň se vyhýbají maximalistickým výkladům práva. Naše příslušné postupy jsou řízeny snahou o rovnováhu, rozumnost a spravedlnost. To je jednoznačně ku prospěchu občanů.

Těším se na to, jak další veřejní ochránci práv a instituce působící v těchto oblastech pracují na řešení těchto výzev, jako je podpora transparentnosti a ochrany údajů a v případě potřeby nalezení rovnováhy.

Děkuji za pozornost. Těším se na další diskusi s vámi.