Po vstupu Maastrichtské smlouvy o Evropské unii v platnost v listopadu 1993 se každý státní příslušník členského státu stal navíc občanem Unie.

Ustanovení týkající se občanství Unie jsou obsažena ve Smlouvě o založení Evropského společenství. Proto jsou součástí práva Společenství.

Po přečíslování zavedeném Amsterodamskou smlouvou jsou nyní příslušnými ustanoveními články 17 až 22 Smlouvy o ES.

Článek 17 zní takto:

1. Zřizuje se občanství Unie. Každá osoba, která má státní příslušnost členského státu, musí být občanem Unie. Občanství Unie doplňuje občanství členského státu, nikoli jej nahrazuje.

2. Občané Unie požívají práv přiznaných touto smlouvou a podléhají povinnostem jí uloženým.

1 Zvláštní práva evropského občanství

Články 18 až 21 Smlouvy o ES stanoví řadu zvláštních práv evropských občanů.

Článek 18 stanoví, že každý občan Unie má právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států.

Článek 19 stanoví, že občané, kteří mají bydliště v jiném členském státě, než jehož jsou státními příslušníky, mají právo volit a být voleni ve volbách do Evropského parlamentu, jakož i v obecních volbách.

Článek 20 přiznává každému občanu třetí země, v níž členský stát, jehož je státním příslušníkem, nemá své zastoupení, právo na diplomatickou a konzulární ochranu kterýmkoli členským státem za stejných podmínek jako státním příslušníkům tohoto státu.

Článek 21 stanoví, že občané mají v souladu s články 194 a 195 Smlouvy petiční právo k Evropskému parlamentu a právo podat stížnost veřejnému ochránci práv.

Amsterodamská smlouva vložila do článku 21 nový odstavec. To stanoví, že každý občan Unie se může písemně obrátit na orgán Společenství v kterémkoli úředním jazyce a obdržet odpověď ve stejném jazyce. Totéž ustanovení platí, pokud se občan obrátí na veřejného ochránce práv.

Posledním článkem části Smlouvy o ES týkající se občanství je článek 22, který vyžaduje, aby Komise každé tři roky podávala zprávu o uplatňování ustanovení o občanství. Rovněž zmocňuje Radu k přijetí ustanovení k posílení nebo doplnění práv občanství a k doporučení nových ustanovení členským státům k přijetí v souladu s jejich příslušnými ústavními požadavky.

2 Význam občanství Unie

Evropské společenství bylo založeno před více než 40 lety jako Evropské hospodářské společenství. Jeho struktura a instituce byly v té době převážně mezivládní a technokratické. Soudní dvůr se brzy chopil iniciativy změnit situaci tím, že rozhodl, že předmětem právního řádu Společenství jsou nejen členské státy, ale také jejich státní příslušníci. Soudní dvůr rovněž definoval Smlouvy jako ústavní listinu Společenství, která je založena na právním státu, a trval na tom, že základní práva jsou nedílnou součástí práva Společenství.

Maastrichtská smlouva tím, že zavedla občanství Unie, stavěla na úspěších Účetního dvora při zajišťování práv jednotlivce. Občanství představuje závazek plně uplatňovat zásady, na nichž je založena Evropská unie: svobodu, demokracii, dodržování lidských práv a základních svobod a právní stát.

V oblasti politických práv udělila Maastrichtská smlouva občanům právo volit a být volen v místních a evropských volbách a udělila jim „ústavní“ právo předkládat petice Evropskému parlamentu. Dříve existovalo petiční právo pouze v pravidlech Parlamentu. Podle článku 194 může každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se sídlem v členském státě předložit Evropskému parlamentu petici „ve věci, která spadá do oblasti činnosti Společenství a která se jej přímo dotýká“.

Maastrichtská smlouva rovněž vytvořila úřad evropského veřejného ochránce práv s cílem posílit vztahy mezi občany a správou Společenství. Úkolem evropského veřejného ochránce práv je řešit nesprávný úřední postup a pomáhat zajistit postavení občanů prosazováním osvědčených správních postupů. Každý občan Unie si může stěžovat veřejnému ochránci práv na nesprávný úřední postup orgánů nebo institucí Společenství, s výjimkou Soudního dvora a Soudu prvního stupně při výkonu jejich soudních pravomocí. Stížnosti může rovněž podat jakákoli fyzická nebo právnická osoba, která má bydliště nebo sídlo v některém členském státě.

3 Občané a administrativa

Když evropský veřejný ochránce práv vyšetřuje, zda došlo k nesprávnému úřednímu postupu, je prvním a nejdůležitějším úkolem zjistit, zda orgán nebo instituce Společenství jednaly v souladu s právními předpisy. Nikdy nemůže být dobrou správou nejednat v souladu se zákonem. V této souvislosti bych Vám rád doporučil příručku Rady Evropy nazvanou „Správa a vy“, která byla vydána v roce 1996 a obsahuje vynikající shrnutí hlavních zásad správního práva. Evropský veřejný ochránce práv si samozřejmě vždy uvědomuje, že nejvyšším orgánem pro smysl a výklad práva Společenství je Soudní dvůr, který ve svých rozsudcích často odkazuje na zásady řádné správy.

V mnoha státech jsou zásady řádné správy výslovně stanoveny v kodexu. Obsah takového kódu obvykle zahrnuje alespoň některé z následujících položek: odůvodnění rozhodnutí; spravedlivé postupy a právo na obhajobu; předcházení diskriminaci; s přihlédnutím ke všem relevantním hlediskům a s vyloučením irelevantních hledisek; vedení odpovídajících záznamů; vyhnout se zbytečným prodlevám; poskytování informací v jasné a srozumitelné formě; poskytování správných rad; uplatňování zavedených pravidel a postupů; je-li rozhodnutí nepříznivé, informace o možnostech přezkumu; důsledné jednání; potvrzování dopisů a odpovídání na ně; předávání dopisů příslušnému útvaru; omluva za chyby; mít řádný systém pro vyřizování stížností.

V případě správy Společenství existuje mnoho souborů pravidel vztahujících se na konkrétní oblasti správy, ale žádný obecný kodex. Domnívám se, že kodex řádné správní praxe by byl přínosný jak pro správu, tak pro občany, pokud by jeho ustanovení byla dostatečně konkrétní a přesná. Informováním úředníků o službě, kterou by měli poskytovat, by se zvýšila kvalita správy a napomohlo by se zachování soudržnosti mezi různými orgány a agenturami. Pro občany by kodex měl další výhodu v tom, že by službu, kterou mohou oprávněně očekávat, učinil transparentnější a konkrétnější. Z těchto důvodů jsem v listopadu 1998 zahájil šetření z vlastního podnětu a vypracoval první návrh možného kodexu, který je zde dnes k dispozici. Rád si vyslechnu vaše názory na tento návrh.

4 Opravné prostředky pro občany na vnitrostátní úrovni

Ačkoli jsem přesvědčen, že přijetí a zveřejnění kodexu řádné správní praxe by posílilo vztahy mezi občany a orgány a institucemi Společenství, je třeba mít na paměti, že právo a politiky Společenství jsou spravovány převážně orgány na celostátní, regionální a místní úrovni v členských státech.

Vezměme si například právo svobodně se pohybovat a pobývat na území Unie. Jedná se o právo na občanství (článek 18) a je jedním z hlavních úspěchů Unie pro občany. Zdá se však, že mezi občany panuje skutečná obava, že volný pohyb osob není realitou. Zdá se, že rostoucí počet stížností na tyto problémy podaných evropskému veřejnému ochránci práv tento názor potvrzuje.

Nejčastěji uváděné problémy sahají od existence hraničních kontrol, obtíží, které se vyskytly při stěhování do jiného členského státu a výkonu hospodářské činnosti v tomto státě, až po problémy týkající se vydávání povolení k pobytu pro studenty, důchodce a nepracující osoby a diskriminace na základě státní příslušnosti. Vzhledem k tomu, že se tyto problémy přímo dotýkají základních sociálních práv, zdají se být zdrojem zmatku a zklamání mezi občany.

Tyto překážky volného pohybu často vyplývají z nesprávného nebo neúplného uplatňování práva Společenství vnitrostátními, regionálními a místními správními orgány.

Během jednání vedoucích k Maastrichtské smlouvě předložila španělská vláda návrh na zřízení evropského veřejného ochránce práv, který by prosazoval uplatňování práv evropských občanů na všech úrovních správy v Unii a dohlížel na ně. Vzhledem k tomu, že to v té době nepřijaly všechny členské státy, předložila dánská vláda návrh na veřejného ochránce práv, jehož hlavním úkolem by byl dohled nad činností orgánů a institucí Společenství.

Následně zazněly hlasy vyzývající k rozšíření mandátu evropského veřejného ochránce práv v souladu s původním španělským návrhem. Osobně i nadále věřím v zásadu subsidiarity.

Pokud jde o soudní opravné prostředky, Soudní dvůr vymyslel a provedl zásadu subsidiarity dříve, než bylo slovo samo o sobě vůbec slyšet v rozpravách o Unii. Od rozhodnutí ve věci van Gend en Loos (1) Soudní dvůr postupně rozvinul zásadu, že vnitrostátní soudy musí dodržovat práva, která jednotlivcům vyplývají z práva Společenství. Vnitrostátní soudy by měly zejména chránit tato práva vůči orgánům veřejné moci členských států uplatňováním přímo účinných ustanovení práva Společenství a nepřímo přiznáním náhrady škody v souladu se zásadou stanovenou ve věci Francovich (2).

Vzhledem k tomu, že právo Společenství je právem členských států, na jeho uplatňování vnitrostátními orgány mohou rovněž dohlížet vnitrostátní veřejní ochránci práv. Z tohoto důvodu jsem podporoval styčnou síť spojující všechny kanceláře národního veřejného ochránce práv. Semináře styčné sítě pro informování o právu Společenství se konají každoročně od roku 1996 a příští seminář se bude konat v září tohoto roku v Paříži. Katalánský veřejný ochránce práv Antonio Canellas uspořádal v říjnu 1997 v Barceloně podobný seminář pro regionální veřejné ochránce práv a regionální petiční výbory s cílem podpořit znalosti práva Společenství na této úrovni. Pravidelně zveřejňujeme „styčný dopis“, abychom informovali o významné nové judikatuře Soudního dvora a případech práva Společenství, jimiž se zabývají vnitrostátní úřady. Internetové stránky evropského veřejného ochránce práv obsahují odkazy na internetové stránky vnitrostátních veřejných ochránců práv a podobných orgánů a připravuje se další rozvoj spolupráce prostřednictvím těchto internetových stránek. Kontaktní síť rovněž umožňuje vnitrostátním úřadům adresovat dotazy týkající se práva Společenství evropskému veřejnému ochránci práv, který obvykle předá dotaz příslušnému orgánu Společenství k vyjádření stanoviska.

5 Nový článek Smlouvy, který má informovat občany o jejich opravných prostředcích.

Ve společnosti, která se řídí zásadami právního státu, jsou soudy přirozeně hlavní ochranou práv jednotlivců. Veřejný ochránce práv je mimosoudní instituce, něco navíc, která pomáhá občanům, když mají potíže s administrativou. V současné době však Smlouvy neobsahují žádné ustanovení, které by evropské občany informovalo o zásadní úloze, kterou hrají vnitrostátní soudy při zajišťování dodržování práva Společenství.

Podle mého názoru je úspěšná spolupráce mezi vnitrostátními veřejnými ochránci práv a evropským veřejným ochráncem práv lepším způsobem, jak prosazovat práva evropských občanů, která rozšiřují pravomoc evropského veřejného ochránce práv za maastrichtské hranice. Domnívám se však také, že by na příští mezivládní konferenci měla být využita příležitost začlenit do Smlouvy nový článek, který občany informuje o všech opravných prostředcích, které mají k dispozici, pokud nejsou dodržována jejich práva vyplývající z práva Společenství.

Kromě úlohy soudů by do Smlouvy mělo být zahrnuto právo občanů stěžovat si Komisi na porušení práva Společenství členským státem. To by mohlo poskytnout základ pro důkladnou reformu často tajných postupů, které Komise v takových případech používá.

Kromě toho by ve Smlouvě měli být rovněž uvedeni vnitrostátní a regionální veřejní ochránci práv a podobné orgány, jako jsou parlamentní petiční výbory, neboť mají povinnost pomáhat občanům v případě konfliktů se správou, které se týkají práva Společenství, včetně otázek lidských práv. Každý členský stát by měl mít povinnost zajistit, aby jeho právní řád zahrnoval účinný mimosoudní orgán, u něhož se občané mohou za tímto účelem obrátit.

(1) Věc 26/62, Sb. rozh. 1963, s. 1.

(2) Spojené věci C-6 a C-9/90, Sb. rozh. 1991, s. I-5357.