děkuji Vám za pozvání, abych se k Vám dnes vyjádřil k otázce, která nutí EU čelit velmi složité výzvě: jak prosazovat své vlastní hodnoty, které jsou založeny na ochraně lidské důstojnosti a práv, aniž by popíraly důstojnost a lidská práva osob narozených za jejími hranicemi. Jak zabránit tomu, aby se rozpor stal obrazem, který představuje světu?

Výzva „správy“ evropských hranic se od roku 2015 výrazněji zaměřuje na tuto problematiku. Hromadné vysídlování uprchlíků - vyvolané konfliktem v Sýrii i jinde - donutilo EU jako celek přezkoumat svůj přístup ke správě vnějších hranic členských států EU.

Navrhovaný nový pakt o migraci a azylu, který v současné době projednávají vlády EU v Radě, je posledním pokusem o vyřešení této otázky, který zahrnuje vyvážení mnoha často protichůdných zájmů a nutí EU, aby čelila svým vnitřním rozporům ohledně solidarity a vyvážení práv.

Předsedkyně Komise Ursula von der Leyenová ve svém loňském projevu o stavu Unie uvedla: „Zaujmeme lidský a humánní přístup. Záchrana životů na moři není dobrovolná. A ty země, které plní své právní a morální povinnosti nebo jsou vystaveny většímu riziku než ostatní, musí mít možnost spolehnout se na solidaritu celé Evropské unie… Každý zde musí zakročit a převzít odpovědnost.“

Solidarita mezi členskými státy však nutně neznamená shodu na tom, co přesně by měly projevit. Obecně chápeme, že to znamená spravedlivé sdílení problémů migrace, například poskytování přístřeší žadatelům o azyl, ale musí to také znamenat společné přijetí zastřešujícího přístupu k této záležitosti, což zůstává nepolapitelné.

V reakci na tuto výzvu se vlády a veřejné orgány potýkají s mnoha dilematy. Protichůdná očekávání veřejnosti a její postoje k migraci vytvářejí v jednotlivých členských státech různé politické priority, které je obtížné sladit s integrovaným a sdíleným přístupem EU.

Politické strany v některých členských státech připojily migrační krizi z roku 2015 k populistické politické agendě. Jak viděli, právo zabránit vnitřní migraci překonalo práva těch, kteří hledají bezpečí v rámci hranic EU.

V tomto narativu bylo jen málo prostoru, pokud vůbec nějaký, pro rozjímání o humanitárních hnacích silách migrace nebo dokonce pro širší rozjímání o dopadu změny klimatu a globalizace na migrační vzorce, a o potřebě globální reakce založené na spolupráci na zřetelně nových výzvách, které se objevují ve 21. ^století.

Vzpomínám si, že jsem byl velmi překvapen zprávou, kterou jsem před časem četl o vzniku syrské občanské války a arabského jara, které začalo v roce 2011. Teze zprávy byla, že degradace zemědělství vyvolaná změnou klimatu vedla k tomu, že mnoho venkovských obyvatel se vydalo do městských oblastí v Sýrii.  Následná neschopnost vlády adekvátně zajistit nově příchozí částečně přispěla k povstání. Jsem si vědom toho, že žádný konflikt nemá jedinou příčinu, ale v tomto případě bylo spojení změny klimatu s pozdějšími politickými událostmi podnětné.

Populistické argumenty týkající se migrace jsou často zpochybňovány veřejnou podporou humánnějšího přístupu k těm, kteří přicházejí na evropské hranice, a to jak z hlediska udělování azylu, tak z hlediska toho, jak přijímáme migranty a uprchlíky.

Ale to není pevná věc a míra, do jaké se vlády přiklánějí k různým pocitům vyjádřeným jejich občany, se mění, často velmi rychle, s časem a událostmi.

Mohlo by být užitečné mít na paměti některá fakta o situaci v oblasti migrace v Evropě. Například podíl uprchlíků v EU je pouze 0,6 % ve srovnání s naší celkovou populací. EU má také mnohem nižší procento obyvatel narozených v zahraničí než naši nejbližší partneři - například Austrálie, Kanada, USA, Velká Británie nebo Švýcarsko. V roce 2019 bylo v EU zaměstnáno téměř 9 milionů občanů třetích zemí, kteří platili daně a pomáhali našim ekonomikám. Mnoho z nich je skutečně zaměstnáno v „základních službách“, kterým během pandemie tolik dlužíme za to, že udrželi naše ekonomiky a společnosti v chodu.

Je to však ztráta lidských životů ve Středozemním moři, která se dotkla tolika z nás.

V roce 2012 se v syrském Kobane narodil chlapec Alan Kurdi. V září 2015 bylo z písku na pláži poblíž Bodrumu v Turecku vyzdviženo mrtvé tělo tříletého chlapce. Malý chlapec se utopil, když se jeho rodina pokoušela podniknout námořní cestu do Řecka.

Nyní ikonické a srdcervoucí fotografie rozpoutaly emocionální a politickou bouři, která humanizovala to, co bylo pro mnohé neosobní a abstraktní. Emocionální reakce však mohou časem slábnout a nahradit je tvrdší a trvalejší politickou realitou.

Připomenete si reakci německé kancléřky Merkelové na intenzivní lidskou reakci na syrskou uprchlickou krizi, reakci a ponaučení, které bezpochyby zaznamenali jiní vedoucí představitelé EU a které vedly ke stále problematické dohodě mezi EU a Tureckem týkající se migrantů a žadatelů o azyl.

Pět a půl roku po smrti tohoto malého chlapce a tisíců dalších se vlády a tvůrci politik v Evropě stále snaží vytyčit jasný politický směr, neboť se zapojují do neustálého etického souboje mezi ochranou práv a potřebou odrazovat. V šedé střední zemi leží politiky, které obklopují péči o ty, kteří se jim podaří projít.

Zajištění bezpečnosti a zajištění účinné a legální migrace se jeví jako nejvyšší priorita, nelze se však vyhnout nutnosti – ba právní povinnosti – zabývat se humanitárními potřebami uprchlíků a migrantů a zajistit, aby lidská práva zaujímala v procesu správy hranic své určené místo.

To je pro vlády a zákonodárce zřejmým dilematem, ale odráží se to i v práci veřejných orgánů odpovědných za provádění politik správy hranic.

Tuto výzvu neméně komplikuje víceúrovňová povaha správy hranic v Evropě. Zatímco členské státy jsou odpovědné za své vnější hranice, agentura Frontex – Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž – je nyní ústředním hráčem při správě vnějších hranic EU. Tato víceúrovňová struktura rovněž ztěžuje zajištění odpovědnosti. Když se objeví obvinění ze zneužití nebo porušení předpisů, například kdo je odpovědný nebo kdo je odpovědný za zajištění odpovědnosti odpovědných osob?

Správa hranic je rovněž neodmyslitelně spojena s obavami týkajícími se základních práv, zejména pokud je jednotlivcům odepřen vstup na území státu nebo právo setrvat na něm. To se může projevit prostřednictvím akcí, jako jsou nucené návraty do země odeslání, zadržení nebo jiná omezující opatření. Tyto otázky mohou vyvstat bez ohledu na to, zda vnitrostátní orgány kontrolují své hranice samy, nebo s pomocí agentury Frontex.

Výzvy jsou obrovské, ale nelze je přehlížet, zejména pokud jde o ochranu základních práv. Povinnosti orgánů veřejné moci nelze zvolit a la carte. Nejsou zde jako výzdoba na tváři agentury Frontex nebo jakéhokoli jiného zúčastněného subjektu, ale spíše jako konkrétní vyjádření vůle Smluv EU, pokud jde o základní hodnoty EU. Je proto nezbytné, aby příslušné orgány mohly být pohnány k odpovědnosti za své jednání. Za tímto účelem má zásadní význam zajištění vysoké úrovně transparentnosti jejich práce a možných nápravných mechanismů.  

************

Jako evropská veřejná ochránkyně práv jsem se zabývala obavami ohledně činností vnitrostátních pohraničních operací, které dostávají finanční prostředky EU, konkrétně ohledně toho, jak Komise monitoruje údajné porušování základních práv při činnostech financovaných z rozpočtu EU.

Nemám samozřejmě žádný mandát nad vnitrostátními orgány. K těmto obavám týkajícím se správy hranic přistupuji především prizmatem své práce týkající se agentury Frontex.

Od vytvoření agentury Frontex v roce 2004 obdržel můj úřad řadu stížností na práci agentury Frontex, a to i v posledních měsících. Patří mezi ně obavy týkající se jeho společných operací, jeho úlohy při nucených návratech a obecnější obavy týkající se základních práv. Obdržel jsem také stížnosti týkající se přístupu veřejnosti k dokumentům a transparentnosti práce agentury Frontex a rovněž jsem z vlastního podnětu provedl několik šetření týkajících se agentury Frontex.

************

První šetření z vlastního podnětu, které bylo ukončeno v roce 2013, se týkalo obtíží, s nimiž se potýkají potenciální oběti porušování základních práv při domáhání se nápravy, a to jak z hlediska určení osoby odpovědné za údajné porušení, tak z hlediska přístupu k formálním opravným prostředkům.

Doporučil jsem agentuře Frontex, aby vytvořila „mechanismus pro podávání stížností“ pro jednotlivce, kteří se domnívají, že se stali oběťmi porušování základních práv, k němuž došlo během operací agentury Frontex. Dále jsem doporučil, aby za tento mechanismus pro podávání a vyřizování stížností odpovídal „úředník pro otázky základních práv“ agentury Frontex, aby byl zajištěn formalizovaný systém odpovědnosti za operace agentury Frontex.  

Evropský parlament v drtivé většině podpořil má zjištění a spolu s Radou přeměnil mé doporučení na právní povinnost v nařízení o agentuře Frontex z roku 2016, které nahradilo nařízení z roku 2011. Mechanismus pro podávání a vyřizování stížností byl formálně vytvořen v říjnu 2016.

************

V roce 2014 jsem zahájil další šetření z vlastního podnětu týkající se toho, jak agentura Frontex ve své úloze koordinátora nuceného navracení nelegálních migrantů v rámci „společných návratových operací“ zajišťuje dodržování základních práv a lidské důstojnosti nelegálních migrantů, kteří jsou navraceni do svých zemí původu.

Předložil jsem agentuře Frontex řadu návrhů na zlepšení a zdůraznil jsem, že musí učinit vše, co je v jejích silách, aby podpořila nezávislé a účinné sledování navracení. Navrhl jsem, aby agentura Frontex zvýšila transparentnost své práce, změnila svůj kodex chování v oblastech, jako jsou lékařské prohlídky, poskytovala odbornou přípravu v oblasti lidských práv a více spolupracovala s vnitrostátními orgány.

Když v roce 2015 vypukla velká uprchlická krize vyplývající z konfliktu v Sýrii i jinde, agentura Frontex dosud neprovedla všechna má doporučení. Zda to bylo způsobeno načasováním nebo nedostatkem vůle, není jasné.

Krize však v roce 2016 vedla k přijetí nového zákona, jehož prostřednictvím se agentura Frontex stala Evropskou agenturou pro pohraniční a pobřežní stráž. V této revidované struktuře jsou vnitrostátní orgány pohraniční stráže spolu se zaměstnanci agentury Frontex sdruženy do jediného organizačního rámce a podléhají zvýšenému řízení a dohledu na úrovni EU. Dilema, jak zajistit odpovědnost za víceúrovňové operace, do nichž je zapojena agentura Frontex a vnitrostátní zaměstnanci, však nebylo uspokojivě vyřešeno.

Změny zavedené nejnovějším nařízením o agentuře Frontex v roce 2019 by však teoreticky mohly situaci zlepšit.

************

Nařízení z roku 2019 dále posílilo pravomoci agentury Frontex, což z ní činí skutečnou operativní složku EU v oblasti správy hranic s výrazně navýšeným rozpočtem a personálem.

Do roku 2027 by agentura Frontex měla mít k dispozici stálý útvar 10 000 příslušníků pohraniční stráže se 7 000 příslušníky vnitrostátních orgánů a 3 000 statutárními zaměstnanci agentury Frontex.

Nařízení však rovněž posílilo mandát úředníka pro otázky základních práv a vytvořilo „monitory základních práv“, které bude řídit úředník pro otázky základních práv. Dále rozvinula mechanismus pro podávání a vyřizování stížností, zejména tím, že jednotlivcům výslovně umožnila podat stížnost nejen proti žalobám, ale také proti „nečinnosti“ zaměstnanců zapojených do společné operace. To může výrazně zvýšit možnosti jednotlivců pohnat k odpovědnosti osoby zapojené do porušování základních práv.

************

V listopadu 2020, rok po vstupu nařízení z roku 2019 v platnost, jsem zahájil nové šetření z vlastního podnětu na základě obav, že agentura Frontex i) odložila nábor osob pověřených sledováním základních práv, ii) neaktualizovala pravidla týkající se mechanismu pro podávání a vyřizování stížností a iii) nezaručila nezávislost úředníka pro otázky základních práv. Obecněji je šetření vedeno na pozadí obav, že ačkoli vytvoření mechanismu pro podávání a vyřizování stížností bylo velkým krokem k zajištění toho, aby jednotlivci měli formální možnost pohnat agenturu Frontex k odpovědnosti, tento mechanismus nemusí fungovat účinně.

Můj dotaz je v pokročilém stádiu. Již nyní je zřejmé, že úřednice pro otázky základních práv a její malí, ale velmi oddaní zaměstnanci usilovně pracovali na rozvoji této úlohy a tlačili na to, aby mohli svou práci vykonávat nezávisle. Doposud se její práce týkala především incidentů s vnitrostátními orgány; dosud neobdržela stížnosti na zaměstnance agentury Frontex, pouze pokud jde o opatření vnitrostátních orgánů. Pouze tehdy a v případě, že se úředník pro otázky základních práv bude zabývat stížnostmi týkajícími se zaměstnanců agentury Frontex, bude možné odpovídajícím způsobem posoudit, jak účinně a nezávisle může úředník pro otázky základních práv fungovat a jak účinný může být mechanismus pro podávání a vyřizování stížností.

************

V únoru jsem zahájil samostatné šetření z vlastního podnětu týkající se transparentnosti a odpovědnosti práce agentury Frontex, zejména v souvislosti s ochranou základních práv.

Rozšířená operativní úloha agentury Frontex nyní zahrnuje organizaci a koordinaci společných operací, při nichž členské státy dostávají pomoc na místě. Agentura Frontex je nyní rovněž přímo zapojena do organizace navracení, ale často je do ní zapojena nesourodá směsice aktérů.

Navzdory této rozšířené úloze jsou o činnostech agentury Frontex veřejně dostupné pouze velmi obecné informace. Při posuzování konkrétní situace nebo incidentu proto není vždy zcela jasné, jaká přesně byla úloha a příspěvek agentury Frontex. Pro veřejnost je proto obzvláště obtížné pohnat agenturu Frontex k odpovědnosti.

Cílem mého šetření je zjistit nedostatky, které nadále brání řádné odpovědnosti za práci agentury Frontex. To znamená zajistit řádnou transparentnost všech operací agentury Frontex, což v současné době chybí.

Podle nařízení z roku 2019 budou moci vlastní zaměstnanci agentury Frontex vykonávat výkonné pravomoci na místě. To představuje významný posun od původního mandátu agentury Frontex jako agentury, která byla vytvořena za účelem podpory a koordinace činností vnitrostátních orgánů.

Zaměstnanci agentury Frontex mohou například ověřit totožnost a státní příslušnost migrantů, povolit nebo odepřít vstup, opatřit cestovní doklady razítkem, vydávat nebo odepřít víza na hranicích, hlídkovat na hranicích a registrovat otisky prstů. V souvislosti s těmito postupy existuje zřejmé riziko možného porušení základních práv.

Snažím se určit, jaké konkrétní pokyny nebo instrukce poskytuje agentura Frontex svým vlastním podpůrným týmům pro migraci ohledně toho, jak zajistit ochranu základních práv. Chci se také dozvědět více o tom, jak agentura Frontex využívá nebo hodlá využívat svou pravomoc pozastavit nebo ukončit operace, pokud dojde nebo by mohlo dojít k závažnému porušování základních práv, které pravděpodobně bude přetrvávat.

Mé šetření se rovněž znovu zabývá otázkou nucených návratů. Obávám se, stejně jako mnoho vnitrostátních veřejných ochránců práv, z nichž někteří mají formální úlohu při sledování navracení ve svých jurisdikcích, že začlenění sledování navracení do právního rámce agentury Frontex by mohlo ohrozit nezávislost tohoto sledování.

Poskytnutím větší transparentnosti a proaktivním zveřejňováním operativních dokumentů prokazujících, kdo se podílí na jakých aspektech společných operací, a kdo by proto měl být pohnán k odpovědnosti v případech údajného porušení základních práv, by agentura Frontex potenciálním stěžovatelům umožnila lépe si vybrat vhodné opravné prostředky. Skutečnost, že správa hranic EU je sdílenou odpovědností agentury Frontex a vnitrostátních orgánů, by neměla znamenat, že individuální odpovědnost jednotlivých aktérů je nejasná.

************

Jak jsem již naznačil na začátku, existuje vnitřní napětí mezi logikou legitimní potřeby kontrolovat hranice a právní a morální nutností zajistit přístup k migrační politice založený na právech. Svědčím o tom přímo prostřednictvím své práce na agentuře Frontex.

Hlavním cílem agentury Frontex je zajistit bezpečné a dobře fungující vnější hranice. Agentura Frontex však musí při všech svých operacích jednat v souladu se základními právy a zajistit, aby všichni účastníci jejích operací – a nikoli pouze její vlastní zaměstnanci – dodržovali základní práva. Oběti porušování základních práv musí mít rovněž možnost pohnat agenturu Frontex k odpovědnosti za její činnost.  

Má-li být agentura Frontex ve svém rozšířeném mandátu úspěšná, musí učinit vše, co je v jejích silách, aby této rovnováhy dosáhla. Dodržování základních práv by nemělo být považováno za překážku správy vnějších hranic EU.

Vím, že všichni těmto otázkám hluboce rozumíte a velmi usilovně pracujete na tom, abyste zajistili, že migrační politika EU bude v souladu s našimi hodnotami. Děkuji vám za vaši práci.

Kromě toho se domnívám, že mezi mou prací a prací mých kolegů z Evropské sítě veřejných ochránců práv dosáhneme pokroku při zajišťování toho, aby agentura Frontex a vnitrostátní orgány učinily více pro zaručení dodržování základních práv při svých operacích správy hranic. A že osoby zapojené do údajného porušování základních práv mohou být za své činy pohnány k odpovědnosti.

Zastřešující výzvou pro EU však je, jak začlenit svou migrační a azylovou politiku do své širší geopolitické úlohy.  Otázka migrace není niková, oddělená od všech ostatních, schopná řešit ji prostřednictvím stejně nikových předpisů. Je to spíše lidský výraz, lidský výsledek všech těchto dalších otázek, od politiky v oblasti klimatu přes mezinárodní vztahy, budoucí rozšíření až po hospodářství, obranu a nesčetné další oblasti tvorby a angažovanosti politik EU a světa.

Některé nebo všechny z nich budou i nadále hrát roli v tom, zda se v budoucnu chudá nebo ohrožená rodina rozhodne jednoho dne opustit vše, co ví, a ponořit se se svými nadějemi do Středozemního moře nebo proti hraničnímu přechodu s ostnatým drátem.

Forma nového paktu o migraci a azylu může mít zásadní význam pro určení většiny z nich.

Jako ombudsman nemám žádnou politickou roli. Mým úkolem je spíše sladit požadavky Smluv EU s konkrétními opatřeními správy. Prostřednictvím stížností a šetření vidím, kde jsou hodnoty Smlouvy rozmělněny nebo odsunuty stranou, a vydávám doporučení, jak je lze napravit.

Nejsem naivní. Úloha vládnutí na úrovni EU nebo na vnitrostátní úrovni je velmi často eticky náročná. Jak jednou poznamenal bývalý předseda Komise Jean Claude Juncker, když byl dříve lucemburským premiérem: „Víme, co je správné udělat. Problém je v tom, že až tak učiníme, budeme znovu zvoleni?“

Pokud nás však tento rok něčemu naučil, je to hluboká nutnost solidarity a spolupráce, pokud jde o řešení problémů, které přesahují naše vnitřní i vnější hranice. Máme to štěstí, že nehledáme azyl v cizí zemi, ale to neznamená, že se můžeme distancovat od problémů, kterým čelí ti, kteří jsou.

Pandemie, o které jsme si nikdy nepředstavovali, že by se nám mohla stát, se stala nám. Klimatické katastrofy stále více zasahují do oblastí, o nichž jsme si mysleli, že budou bezpečné. Autoritářské režimy nám již nejsou cizí, ale nacházejí zrcadlení v režimech mnohem blíže k domovu.

Pouze nalezením řešení těchto a dalších globálních problémů budeme schopni náležitě a komplexně řešit výzvy migrace a azylu a zachránit nejen životy ostatních, ale i naše vlastní. Mezitím můžeme začít tím, že zajistíme, aby se správa EU řídila osvědčenými postupy a dobrým příkladem. Globální vedení má mnoho podob.

Vaše dnešní konference poskytne za tímto účelem mnoho cenných poznatků a přeji vám velmi plodnou diskusi.

Děkuji vám.