děkuji Vám, že jste mě dnes vyzval, abych se na Vás obrátil v otázce, která nutí EU čelit velmi složité výzvě: jak prosazovat své vlastní hodnoty, které jsou založeny na ochraně lidské důstojnosti a práv, aniž by byla popírána důstojnost a lidská práva osob narozených mimo její hranice. Jak zabrání tomu, aby se rozpor stal obrazem, který představuje světu?

Výzva „správy“ evropských hranic se od roku 2015 dostává do popředí zájmu. Masové vysídlování uprchlíků - vyvolané konfliktem v Sýrii i jinde - přinutilo EU jako celek přezkoumat svůj přístup ke správě vnějších hranic členských států EU.

Navrhovaný nový pakt o migraci a azylu, který je v současné době projednáván vládami EU v Radě, je posledním pokusem o vyřešení této otázky, který zahrnuje, stejně jako to dělá, vyvažování četných často protichůdných zájmů a nutí EU čelit svým vnitřním rozporům ohledně solidarity a vyvažování práv.

Předsedkyně Komise von der Leyenová ve svém projevu o stavu Unie v loňském roce uvedla: „Zaujmeme lidský a humánní přístup. Záchrana životů na moři není volitelná. A ty země, které plní své právní a morální povinnosti nebo jsou vystaveny většímu riziku než ostatní, musí mít možnost spolehnout se na solidaritu celé Evropské unie... Každý se zde musí zintenzivnit a převzít odpovědnost.“

Solidarita mezi členskými státy však nemusí nutně znamenat shodu ohledně toho, co přesně by měly projevit solidaritu. Obecně chápeme, že to znamená spravedlivé sdílení problémů migrace, například poskytnutí útočiště žadatelům o azyl, ale musí to také znamenat společné přijetí zastřešujícího přístupu k této záležitosti, což je něco, co zůstává nepolapitelné.

V reakci na tuto výzvu čelí vlády a veřejné orgány četným dilematům. Protichůdná očekávání a postoje veřejnosti k migraci vytvářejí v jednotlivých členských státech odlišné politické priority, které je obtížné sladit s integrovaným a sdíleným přístupem EU.

Politické strany v některých členských státech připojily migrační krizi z roku 2015 k populistické politické agendě. Právo zabránit vnitřní migraci, jak to viděli, převážilo práva těch, kteří hledají bezpečnost v rámci hranic EU.

V tomto narativu byl jen malý, pokud vůbec nějaký prostor pro rozjímání o humanitárních hnacích silách migrace nebo dokonce pro širší rozjímání o dopadu změny klimatu a globalizace na migrační vzorce, a proto je třeba spolupracovat na globální reakci na zřetelně nové výzvy, které se objevují ve 21. ^století.

Vzpomínám si, že mě velmi zasáhla zpráva, kterou jsem před časem četl o vzniku syrské občanské války a arabského jara, které začalo v roce 2011. Teze zprávy byla, že degradace zemědělství vyvolaná změnou klimatu vedla k tomu, že se mnoho obyvatel venkova dostalo do městských oblastí v Sýrii.  Následná neschopnost vlády adekvátně zajistit pro nově příchozí částečně přispěla k povstání. Jsem si vědom toho, že žádný konflikt nemá jedinou příčinu, ale v tomto případě bylo propojení změny klimatu s pozdějšími politickými událostmi podnětné k zamyšlení.

Populistické argumenty týkající se migrace jsou často zpochybňovány veřejnou podporou humánnějšího přístupu k těm, kteří přicházejí na evropské hranice, a to jak z hlediska udělování azylu, tak z hlediska toho, jak přijímáme migranty a uprchlíky.

Ale to není pevná věc a míra, do jaké se vlády přiklánějí k různým náladám vyjádřeným jejich občany, se mění, často velmi rychle, s časem a událostmi.

Může být užitečné mít na paměti některá fakta o migrační situaci v Evropě. Například podíl uprchlíků v EU činí pouze 0,6 % ve srovnání s naším celkovým počtem obyvatel. EU má také mnohem nižší procento obyvatel narozených v zahraničí než naši nejbližší partneři - například Austrálie, Kanada, USA, Velká Británie nebo Švýcarsko. V roce 2019 bylo v EU zaměstnáno téměř 9 milionů občanů třetích zemí, kteří platili daně a pomáhali našim ekonomikám. Mnozí jsou skutečně zaměstnáni v „základních službách“, kterým během pandemie tolik dlužíme za udržení našich ekonomik a společností v chodu.

Je to však ztráta lidských životů ve Středomoří, která se dotkla mnoha z nás.

V roce 2012 se v syrském Kobane narodil chlapeček jménem Alan Kurdi. V září 2015 byla z písku na pláži poblíž Bodrumu v Turecku zvednuta mrtvola nyní tříletého dítěte. Malý chlapec se utopil, když se jeho rodina pokoušela vydat na cestu po moři do Řecka.

Nyní ikonické a srdcervoucí fotografie rozpoutaly emocionální a politickou bouři humanizující to, co bylo pro mnohé neosobní a abstraktní. Emocionální reakce však mohou svou povahou časem slábnout a být nahrazeny tvrdší a trvalejší politickou realitou.

Připomenete si reakci na intenzivní lidskou reakci německé kancléřky Merkelové na syrskou uprchlickou krizi, reakci a ponaučení, které nepochybovali ostatní vedoucí představitelé EU a které vedlo ke stále problematické dohodě mezi EU a Tureckem týkající se migrantů a žadatelů o azyl.

Pět a půl roku po smrti tohoto malého chlapce a tisíců dalších se vlády a tvůrci politik v Evropě stále snaží vytyčit jasný politický směr, protože se zapojují do neustálého etického souboje mezi ochranou práv a potřebou odrazovat. V šedém středu leží politiky kolem péče nebo jinak těch, kterým se podaří projít.

Zajištění bezpečnosti a zajištění účinné a legální migrace se jeví jako nejvyšší priorita, ale nelze se vyhnout nutnosti – ba ani právní povinnosti – postarat se o humanitární potřeby uprchlíků a migrantů a zajistit, aby lidská práva zaujala v procesu správy hranic své určené místo.

To je zjevné dilema pro vlády a zákonodárce, ale odráží se to i v práci veřejných orgánů odpovědných za provádění politik správy hranic.

Výzvu neméně komplikuje víceúrovňová povaha správy hranic v Evropě. Zatímco členské státy jsou odpovědné za své vnější hranice, Frontex – Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž – je nyní ústředním aktérem při správě vnějších hranic EU. Tato víceúrovňová struktura rovněž ztěžuje zajištění odpovědnosti. Pokud se například objeví obvinění ze zneužití nebo porušení předpisů, kdo je odpovědný nebo kdo je odpovědný za zajištění odpovědnosti odpovědných osob?

Správa hranic je rovněž ze své podstaty spojena s obavami o základní práva, zejména v případech, kdy je jednotlivcům odepřen vstup na území státu nebo právo setrvat na něm. To se může projevit činnostmi, jako jsou nucené návraty do země odjezdu, zadržení nebo jiná omezující opatření. Tyto problémy mohou vyvstat, zda vnitrostátní orgány kontrolují své hranice samy, nebo tak činí s pomocí agentury Frontex.

Výzvy jsou obrovské, ale nelze je ignorovat, zejména pokud jde o ochranu základních práv. Povinnosti orgánů veřejné moci nelze zvolit a la carte. Nejsou tam jako dekorace na tváři agentury Frontex nebo jakéhokoli jiného zúčastněného subjektu, ale spíše jako konkrétní vyjádření vůle Smluv EU, pokud jde o základní hodnoty EU. Je proto nezbytné, aby příslušné orgány mohly být pohnány k odpovědnosti za své jednání. Za tímto účelem má zásadní význam zajištění vysoké úrovně transparentnosti, pokud jde o jejich práci a možné mechanismy nápravy.  

************

Jako evropská veřejná ochránkyně práv jsem se zabývala obavami ohledně činností vnitrostátních pohraničních operací, které dostávají finanční prostředky EU, konkrétně ohledně toho, jak Komise monitoruje údajné porušování základních práv při činnostech financovaných z rozpočtu EU.

Nemám samozřejmě žádný mandát nad vnitrostátními orgány. Proto k těmto obavám týkajícím se správy hranic přistupuji především prizmatem své práce na agentuře Frontex.

Od založení agentury Frontex v roce 2004 obdržela moje kancelář řadu stížností na činnost agentury Frontex, a to i v posledních měsících. Patří mezi ně obavy týkající se jejích společných operací, její úlohy při nuceném navracení a obecnější obavy týkající se základních práv. Obdržel jsem rovněž stížnosti týkající se přístupu veřejnosti k dokumentům a transparentnosti práce agentury Frontex a z vlastní iniciativy jsem provedl několik šetření týkajících se agentury Frontex.

************

První šetření z vlastního podnětu bylo uzavřeno v roce 2013 a týkalo se obtíží, s nimiž se potýkají potenciální oběti porušování základních práv při hledání nápravy, a to jak z hlediska určení toho, kdo byl za údajné porušování odpovědný, tak z hlediska přístupu k formálním postupům nápravy.

Doporučil jsem, aby agentura Frontex zavedla „mechanismus pro podávání stížností“ pro osoby, které se domnívají, že se staly oběťmi porušování základních práv, k němuž došlo během operací agentury Frontex. Dále jsem doporučil, aby za tento mechanismus pro podávání a vyřizování stížností odpovídal úředník agentury Frontex pro otázky základních práv, aby byl zajištěn formalizovaný systém odpovědnosti za operace agentury Frontex.  

Evropský parlament v drtivé většině podpořil moje zjištění a spolu s Radou proměnil mé doporučení v právní povinnost v nařízení o agentuře Frontex z roku 2016, které nahradilo nařízení z roku 2011. Mechanismus pro podávání a vyřizování stížností byl formálně vytvořen v říjnu 2016.

************

V roce 2014 jsem zahájil další šetření z vlastního podnětu týkající se toho, jak agentura Frontex ve své úloze koordinace nucených návratů nelegálních migrantů v rámci „společných návratových operací“ zajišťuje dodržování základních práv a lidské důstojnosti nelegálních migrantů, kteří jsou navraceni do svých zemí původu.

Předložil jsem agentuře Frontex řadu návrhů na zlepšení a zdůraznil jsem, že musí učinit vše, co je v jejích silách, aby podpořila nezávislé a účinné monitorování navracení. Navrhl jsem, aby agentura Frontex zvýšila transparentnost své práce, změnila svůj kodex chování v oblastech, jako jsou lékařské prohlídky, zajistila odbornou přípravu v oblasti lidských práv a více spolupracovala s vnitrostátními orgány.

Když v roce 2015 vypukla velká uprchlická krize v důsledku konfliktu v Sýrii i jinde, agentura Frontex dosud neprovedla všechna má doporučení. Zda to bylo způsobeno načasováním nebo nedostatkem vůle, není jasné.

Krize však v roce 2016 podnítila přijetí nového zákona, jehož prostřednictvím se agentura Frontex stala Evropskou agenturou pro pohraniční a pobřežní stráž. V této revidované struktuře jsou vnitrostátní orgány pohraniční stráže sloučeny do jednotného organizačního rámce spolu se zaměstnanci agentury Frontex a podléhají zvýšenému řízení a dohledu na úrovni EU. Dilema, jak zajistit odpovědnost za víceúrovňové operace, do nichž jsou zapojeni zaměstnanci agentury Frontex a členských států, však nebylo uspokojivě vyřešeno.

Změny zavedené nejnovějším nařízením o agentuře Frontex v roce 2019 by však teoreticky mohly situaci zlepšit.

************

Nařízení z roku 2019 dále posílilo pravomoci agentury Frontex a učinilo z ní skutečnou operativní složku EU v oblasti správy hranic s výrazně navýšeným rozpočtem a zaměstnanci.

Do roku 2027 by agentura Frontex měla mít k dispozici stálý sbor 10 000 příslušníků pohraniční stráže se 7 000 příslušníky vnitrostátních orgánů a 3 000 statutárními zaměstnanci agentury Frontex.

Nařízení však rovněž posílilo mandát úředníka pro otázky základních práv a vytvořilo „osoby pověřené sledováním základních práv“, které bude řídit úředník pro otázky základních práv. Rovněž dále rozvinula mechanismus pro podávání a vyřizování stížností, zejména tím, že výslovně umožnila jednotlivcům podat stížnost nejen na opatření, ale také na „nečinnost“ zaměstnanců zapojených do společné operace. To může výrazně zvýšit možnosti jednotlivců pohnat k odpovědnosti osoby zapojené do porušování základních práv.

************

V listopadu 2020, rok po vstupu nařízení z roku 2019 v platnost, jsem zahájil nové šetření z vlastního podnětu na základě obav, že agentura Frontex i) zpozdila nábor osob pověřených sledováním základních práv, ii) neaktualizovala pravidla týkající se mechanismu pro podávání a vyřizování stížností a iii) nezaručila nezávislost úředníka pro otázky základních práv. Obecněji lze říci, že šetření je zasazeno do kontextu obav, že ačkoli vytvoření mechanismu pro podávání a vyřizování stížností bylo velkým krokem k zajištění toho, aby jednotlivci měli formální možnost pohnat agenturu Frontex k odpovědnosti, mechanismus nemusí fungovat účinně.

Můj dotaz je v pokročilé fázi. Již nyní je jasné, že úředník pro otázky základních práv a jeho malí, ale velmi oddaní zaměstnanci usilovně pracovali na rozvoji této úlohy a usilovali o to, aby mohli svou práci vykonávat nezávisle. Doposud se její práce týkala především incidentů s vnitrostátními orgány; dosud neobdržela stížnosti na zaměstnance agentury Frontex, pouze pokud jde o opatření vnitrostátních orgánů. Pouze v případě, že úředník pro otázky základních práv vyřizuje stížnosti týkající se zaměstnanců agentury Frontex, bude možné odpovídajícím způsobem posoudit, jak účinně a nezávisle může úředník pro otázky základních práv fungovat a jak účinný může být mechanismus pro podávání a vyřizování stížností.

************

V únoru jsem zahájil samostatné šetření z vlastního podnětu týkající se transparentnosti a odpovědnosti práce agentury Frontex, zejména v souvislosti s ochranou základních práv.

Rozšířená operativní úloha agentury Frontex nyní zahrnuje organizaci a koordinaci společných operací, při nichž členské státy dostávají pomoc na místě. Agentura Frontex je nyní také přímo zapojena do organizace navracení, ale často je do ní zapojena různorodá škála aktérů.

Navzdory této rozšířené úloze jsou o činnostech agentury Frontex veřejně dostupné pouze velmi obecné informace. Při pokusu o posouzení konkrétní situace nebo incidentu proto není vždy zcela jasné, jaká přesně byla úloha a přínos agentury Frontex. V důsledku toho je pro veřejnost obzvláště obtížné pohnat agenturu Frontex k odpovědnosti.

Cílem mého šetření je zjistit nedostatky, které nadále brání řádné odpovědnosti za práci agentury Frontex. To znamená zajistit řádnou transparentnost všech operací agentury Frontex, což v současné době chybí.

Podle nařízení z roku 2019 budou moci vlastní zaměstnanci agentury Frontex vykonávat výkonné pravomoci na místě. To představuje významný posun od původního mandátu agentury Frontex jako agentury, která byla vytvořena za účelem podpory a koordinace činností vnitrostátních orgánů.

Zaměstnanci agentury Frontex mohou například ověřovat totožnost a státní příslušnost migrantů, povolovat nebo odmítat vstup, opatřovat cestovní doklady razítkem, vydávat nebo odmítat víza na hranicích, hlídkovat na hranicích a registrovat otisky prstů. V souvislosti s těmito postupy existuje zřejmé riziko možného porušení základních práv.

Snažím se určit, jaké konkrétní pokyny nebo pokyny agentura Frontex poskytuje svým vlastním podpůrným týmům pro migraci, jak zajistit ochranu základních práv. Chci se také dozvědět více o tom, jak agentura Frontex využívá nebo hodlá využít své pravomoci k pozastavení nebo ukončení operací, pokud dojde nebo by mohlo dojít k porušování základních práv, které je závažné povahy nebo pravděpodobně bude přetrvávat.

Můj dotaz se rovněž znovu zabývá otázkou nucených návratů. Obávám se, stejně jako mnoho vnitrostátních veřejných ochránců práv, z nichž někteří mají formální úlohu při monitorování navracení ve svých jurisdikcích, že začlenění monitorování navracení do právního rámce agentury Frontex by mohlo ohrozit nezávislost tohoto monitorování.

Tím, že by agentura Frontex zajistila větší transparentnost a proaktivně zveřejňovala operativní dokumenty, které ukazují, kdo je zapojen do jakých aspektů společných operací, a kdo by proto měl být pohnán k odpovědnosti v případech údajného porušování základních práv, by potenciálním stěžovatelům umožnila lépe si zvolit vhodné opravné prostředky. Skutečnost, že správa hranic EU je sdílenou odpovědností agentury Frontex a vnitrostátních orgánů, by neměla znamenat, že individuální odpovědnost jednotlivých aktérů je nejasná.

************

Jak jsem zmínil na začátku, existuje vnitřní napětí mezi logikou legitimní potřeby kontrolovat hranice a právní a morální nutností zajistit přístup k migrační politice založený na právech. Svědčím o tom přímo díky své práci v agentuře Frontex.

Hlavním cílem agentury Frontex je zajistit bezpečné a dobře fungující vnější hranice. Agentura Frontex však musí při všech svých operacích jednat v souladu se základními právy a zajistit, aby všichni účastníci jejích operací, a nikoli pouze její vlastní zaměstnanci, dodržovali základní práva. Oběti porušování základních práv musí mít rovněž možnost pohnat agenturu Frontex k odpovědnosti za své činy.  

Aby byla agentura Frontex ve svém rozšířeném mandátu úspěšná, musí učinit vše, co je v jejích silách, aby této rovnováhy dosáhla. Dodržování základních práv by nemělo být považováno za překážku správy vnějších hranic EU.

Vím, že všichni těmto otázkám hluboce rozumíte a velmi usilovně pracujete na tom, aby migrační politika EU odpovídala našim hodnotám. Děkuji vám za vaši práci.

Rovněž se domnívám, že mezi mou prací a prací mých kolegů z Evropské sítě veřejných ochránců práv dosáhneme pokroku při zajišťování toho, aby agentura Frontex a vnitrostátní orgány učinily více pro zajištění dodržování základních práv při svých operacích správy hranic. A že osoby zapojené do údajného porušování základních práv mohou být za své činy pohnány k odpovědnosti.

Zastřešující výzvou pro EU však je, jak začlenit svou migrační a azylovou politiku do své širší geopolitické úlohy.  Otázka migrace není nika, oddělená od všech ostatních, schopná řešení prostřednictvím stejně nikových předpisů. Je to spíše lidský výraz, lidský výsledek všech těchto dalších otázek, od politiky v oblasti klimatu, přes mezinárodní vztahy, budoucí rozšíření, hospodářství, obranu a nesčetné množství dalších oblastí tvorby a angažovanosti politik EU a světa.

Někteří nebo všichni z nich budou i nadále hrát roli v tom, zda se v budoucnu chudá nebo ohrožená rodina rozhodne jednoho dne opustit vše, co zná, a vrhnout se se svými nadějemi do Středozemního moře nebo proti hraničnímu přechodu z ostnatého drátu.

Tvar nového paktu o migraci a azylu může mít zásadní význam pro určení velké části tohoto tématu.

Jako veřejný ochránce práv nemám žádnou politickou úlohu. Mým úkolem je spíše sladit imperativy Smluv EU s konkrétními kroky správy. Prostřednictvím stížností a šetření vidím, kde jsou hodnoty Smlouvy rozmělňovány nebo odsouvány stranou, a vydávám doporučení, jak to lze napravit.

Nejsem naivní. Úloha vládnutí na úrovni EU nebo na vnitrostátní úrovni je velmi často eticky náročná. Jak kdysi poznamenal bývalý předseda Komise Jean Claude Juncker, když byl dříve lucemburským premiérem, „Víme, co je správné. Problém je v tom, že jakmile to uděláme, budeme znovu zvoleni?“

Pokud nás však tento uplynulý rok něco naučil, je to hluboká nutnost solidarity a spolupráce, pokud jde o řešení problémů, které přesahují naše vnitřní a vnější hranice. Máme to štěstí, že nehledáme azyl v cizí zemi, ale to neznamená, že se můžeme distancovat od výzev, kterým čelí ti, kteří jsou.

Stala se nám pandemie, o které jsme si nikdy nepředstavovali, že by se nám mohla stát. Klimatické katastrofy stále více zasahují do oblastí, o kterých jsme si představovali, že budou bezpečné. Autoritářské režimy nám již nejsou cizí, ale nalézají zrcadlení v režimech mnohem bližších domovu.

Pouze nalezením řešení těchto a dalších globálních problémů budeme schopni vhodně a komplexně řešit problémy migrace a azylu a zachránit nejen životy druhých, ale i naše vlastní. Mezitím můžeme začít tím, že zajistíme, aby správa EU šla příkladem na základě osvědčených postupů a dobrým příkladem. Globální vedení má mnoho podob.

Vaše dnešní konference poskytne za tímto účelem mnoho cenných poznatků a přeji vám velmi plodnou diskusi.

Děkuji.