Úvod

Dámy a pánové! Nejprve bych rád poblahopřál organizátorům této transatlantické konference o výzkumu transparentnosti k jejich důležité iniciativě. Doufám, že tato iniciativa, kterou inspirovala a dala dohromady profesorka Deirdre Curtinová a její kolegové Dr. Albert Meijer, Dr. Stephan Grimmelikhuijsen a Danielle Fictorie, poslouží k oživení a prohloubení diskuse o transparentnosti.

EU je v hluboké krizi. Hospodářská zátěž a napětí v celé Unii mají okamžité a významné sociální a politické dopady na evropské úrovni, na úrovni členských států a na mezinárodní úrovni. EU, konstrukt, který rostl a získal legitimitu díky své schopnosti vytvářet prostředí, v němž by členské státy a občané EU mohli prosperovat, je nyní stále více zpochybňována. Toto zpochybňování EU jako projektu se mimo jiné odráží ve snižující se důvěře, kterou mnozí občané EU projevují vůči EU a jejím orgánům.

Přínosy, které EU přinesla svým občanům, nejen pokud jde o hospodářskou prosperitu, ale také v dalších důležitých oblastech, jako je životní prostředí, sociální rovnost a dodržování lidských práv, byly po mnoho desetiletí trpělivé a oddané práce těžce získány. Tyto zisky stojí za to zachovat. Ale jak můžeme pomoci zajistit, aby tyto těžce vyhrané zisky nebyly ztraceny?

Nejsem tak naivní, abych předpokládal, že existuje jediný problém, který, bude-li vyřešen, tuto krizi ukončí. Je zřejmé, že úsilí o zavedení hospodářských, politických a technických prvků schopných dosáhnout stability eura a ekonomik členských států má v našich myslích prvořadý význam.  Krize v Unii však nebude vyřešena, ani když se s hospodářskou krizí úspěšně vypořádáme.

Hospodářská krize odhalila v Unii hlubší nevolnost. Tato malátnost je snižující se mírou důvěry v Unii a její orgány.

Jsem přesvědčen, že k řešení této krize můžeme přispět zdvojnásobením našeho úsilí o zachování a dokonce prohloubení důvěry občanů v Unii a její orgány. Transparentnost a otevřená vláda jsou klíčovými prvky pro zachování a prohloubení této důvěry.

Transparentnost a otevřená vláda udržují a prohlubují důvěru tím, že usnadňují dialog mezi občany EU a orgány EU. Pokud orgány EU neučiní vše, co je v jejich silách, aby zohlednily obavy, názory a návrhy občanů, jejich důvěra v Evropskou unii se dále sníží.

V této souvislosti oceňuji úsilí organizátorů této konference při výběru tématu. Spojením vědců z různých oborů, jako je veřejná správa, právo, politologie, žurnalistika a sociologie, aby diskutovali o transparentnosti a otevřené vládě, nám pomáhají jasně identifikovat výzvy, kterým čelíme, a hledat účinné prostředky k řešení těchto výzev.

Vyjasnění transparentnosti

Jak jistě víte, transparentnost není cílem sama o sobě. Transparentnost je spíše nástrojem k posílení postavení občanů v rámci dialogu, který se snaží udržovat s veřejnými orgány. Transparentnost vytváří rovné podmínky, v jejichž rámci mají všichni občané přístup k nezbytným skutečnostem a argumentům, aby se mohli zapojit do účinného dialogu s těmito orgány.

Transparentnost nejenže umožňuje občanům zapojit se do tohoto dialogu, ale také je k tomu vybízí.

Dialog, který je výsledkem transparentnosti, má obrovský přínos, zejména pro orgány EU, které občané vnímají jako vzdálené a příliš složité. Toto vnímání není překvapivé vzhledem k povaze EU, která má institucionální struktury a rozhodovací procesy, které jsou skutečně složitější než na vnitrostátní úrovni. Jistě, tato složitost zde není kvůli složitosti. Vyplývá především z potřeby poskytnout členským státům účinný hlas prostřednictvím Rady, z potřeby poskytnout občanům přímější způsob zastoupení prostřednictvím Evropského parlamentu a z potřeby mít samostatný nezávislý orgán, Komisi, který zastupuje zájmy Unie.  Tato složitost však představuje výzvu, kterou je třeba řešit, mají-li občané získat a udržet si důvěru v EU. Informování občanů o tom, jak orgány EU fungují, a vyjasnění úvah, které jsou hnací silou jejich rozhodovacích procesů, zvyšuje odpovědnost orgánů EU vůči občanům.

Tato odpovědnost má skutečný dopad na výstupy orgánů, neboť je pravděpodobnější, že tyto výstupy budou odrážet skutečné obavy občanů.

Povinnost orgánů EU „udržovat otevřený, transparentní a pravidelný dialog s reprezentativními sdruženími a občanskou společností“, zakotvená v čl. 11 odst. 2 SEU, představuje zásadní krok na dlouhé cestě k posílení práva občanů a sdružení podílet se na demokratickém životě Evropské unie.

Abychom byli spravedliví, jako ombudsman musí vždy usilovat, všechny orgány EU se již snaží zapojit do dialogu s občanskou společností, a skutečně tak začaly činit dlouho předtím, než vstoupila v platnost Lisabonská smlouva.

Samotným důvodem existence institucí, jako je Výbor regionů a Evropský hospodářský a sociální výbor, jakož i Petiční výbor Evropského parlamentu, je ve skutečnosti aktivní zapojení do dialogu s občanskou společností a jednotlivci. Evropská komise navíc v posledních letech vyvinula působivé úsilí o vedení pravidelného dialogu se všemi segmenty občanské společnosti.

Můj vlastní orgán byl rovněž zřízen s cílem mimo jiné podporovat tento dialog a poskytovat „lidskou tvář“, na kterou se mohou evropští občané obrátit, pokud se setkají s problémy se správou EU. Existuje proto mnoho mechanismů pro dialog a účast občanů, které je třeba rozšířit a dále rozvíjet.

Otevřenost a transparentnost

Bez transparentnosti práce a rozhodování orgánů EU nelze vést skutečný dialog ani se zapojit občanů.  Transparentnost je ve skutečnosti předpokladem právě tohoto dialogu. Jak jsem právě naznačil, orgány EU v posledních letech udělaly mnoho pro zlepšení transparentnosti. Iniciativa Komise pro transparentnost a zavedení rejstříku transparentnosti jsou dva příklady, ale je jich mnohem více, na které bych mohl odkazovat. Zbývá však ještě mnoho práce.

V loňském roce zadala veřejná ochránkyně práv spolu s Evropským parlamentem zvláštní průzkum Eurobarometr o právech občanů a výkonnosti správy EU. Z osob dotazovaných v tomto průzkumu nebylo 42 % spokojeno s úrovní transparentnosti ve správě EU.

Toto hodnocení se shoduje s mou vlastní zkušeností. Evropský veřejný ochránce práv každoročně obdrží přibližně 3 000 stížností od občanů, podniků, nevládních organizací, organizací občanské společnosti a sdružení a zahájí stovky šetření týkajících se údajného nesprávného úředního postupu orgánů EU. I v roce 2011 byla nejčastějším tvrzením, které veřejná ochránkyně práv zkoumala, nedostatečná transparentnost ve správě EU. Toto tvrzení se objevilo u 25 % všech uzavřených šetření a zahrnovalo odmítnutí poskytnout informace nebo poskytnout přístup k dokumentům v roce 2011. Jsem i nadále velmi znepokojen zjištěními průzkumu a trvale vysokým počtem stížností souvisejících s transparentností, neboť odpovědná a transparentní správa EU je klíčem k budování důvěry občanů v EU.

Řada článků Lisabonské smlouvy nyní zajišťuje větší transparentnost činností orgánů EU. Jako příklad lze uvést ustanovení Smlouvy, podle něhož se Rada schází veřejně, když projednává návrhy právních předpisů a rozhoduje o nich. Dlouho jsem tvrdil, že plná transparentnost legislativního procesu v Radě by posílila občanství členských států i občanství Unie. Umožnilo by to Evropanům vidět, co vlády, které si zvolili za národní občany, dělají na evropské úrovni. Umožnilo by jim to také jako občanům Unie účinněji monitorovat práci životně důležitého orgánu EU, a tím podporovat odpovědnost.

Smlouva rovněž vyžaduje, aby ostatní orgány a instituce Unie vykonávaly svou činnost co nejotevřeněji s cílem podporovat řádnou správu věcí veřejných a zajistit účast občanské společnosti.

V této souvislosti je obzvláště důležitý článek 42 Listiny základních práv. Stanoví, že občané mají právo na přístup k dokumentům v držení orgánů Unie. Toto ustanovení představuje významné zlepšení oproti dřívější praxi, neboť rozšiřuje právo na přístup nejen na dokumenty v držení Evropského parlamentu, Rady a Komise, ale také na dokumenty v držení všech ostatních orgánů, institucí a jiných subjektů EU, včetně poprvé Evropské rady.

Efektivnější přístup k dokumentům

Dovolte mi přidat několik úvah o zlepšení postupů pro vyřizování žádostí o přístup k dokumentům.

Někdy mám dojem, že mnozí z těch, kteří pracují v orgánech EU, nepřemýšlejí o přístupu veřejnosti, dokud skutečně neobdrží žádost o přístup. Podle mého názoru zahrnuje řádná správa přístup veřejnosti v okamžiku vypracování dokumentů. Cílem procesu přípravy by mělo být zajistit, aby občané, organizace a podniky měli co nejširší přístup k dokumentům. Musí-li dokument obsahovat důvěrné informace, měl by být pokud možno vypracován tak, aby bylo usnadněno částečné zpřístupnění. To lze provést vložením důvěrných materiálů do samostatné části dokumentu, které předchází a) nedůvěrné vysvětlení, proč jsou tyto materiály osvobozeny od zveřejnění, a pokud je to možné, b) shrnutí, které nemá důvěrnou povahu.

Pokud by byly dokumenty vypracovány tímto způsobem, bylo by k vyřízení žádostí zapotřebí méně času, méně potvrzujících žádostí a orgány by byly schopny lépe dodržet lhůty.

V zájmu usnadnění přístupu veřejnosti k dokumentům jsem opakovaně vyzýval ke jmenování informačních pracovníků v orgánech a institucích EU. Jejich úlohou by mělo být zajistit práva občanů na přístup k dokumentům EU tím, že budou orgány vybízet k přijetí proaktivního přístupu a zajistí, aby na žádosti o přístup reagovaly správně.

V praxi by to znamenalo poskytovat poradenství a školení, aby bylo zajištěno, že právo veřejnosti na přístup bude zohledněno ve fázi přípravy dokumentů.

Dalším důležitým hlediskem, které je třeba mít na paměti, když se hovoří o proaktivitě, je potřeba vytvořit užitečné, pro občany vstřícné on-line rejstříky dokumentů, které nejen informují občany o dostupných dokumentech, ale pokud je to možné, zpřístupní tyto dokumenty přímo prostřednictvím odkazu. Tímto způsobem může občan získat dokument přímo, aniž by musel podat žádost o přístup.

Orgány EU již zpřístupňují velké množství dokumentů on-line. Ale pouhá kvantita nestačí. Řádná správa přístupu k dokumentům zahrnuje zpřístupnění dokumentů, které lidé skutečně chtějí, a jejich předložení tak, aby je bylo možné snadno identifikovat a získat k nim přístup.

Takový postup znamená, že rejstřík by měl být založen na analýze pracovních postupů v instituci a měl by být průběžně upravován tak, aby zohledňoval nové a měnící se činnosti. Dokumenty by měly být pravidelně a neprodleně přidávány do rejstříku.

Vytvoření a vedení takového rejstříku je zásadním aspektem spolupráce s občany. Toto zapojení by mělo být považováno za součást hlavní činnosti každého orgánu a za prostředek, který Unii pomůže splnit její sliby transparentnosti, účasti a řádné správy. Cílem by mělo být zajistit, aby osoby mohly okamžitě získat dokumenty, které potřebují, prostřednictvím rejstříku, aniž by musely nejprve podat žádost, pokud neexistují oprávněné důvody k omezení přístupu. Jakékoli omezení přístupu by mělo být řádně odůvodněno případ od případu.

Dnes tu máme výzkumníky z celého Atlantiku, ze Severní i Jižní Ameriky. V této souvislosti se proto domnívám, že stojí za zmínku, že vláda USA zřídila jedinou internetovou stránku pro všechny návrhy na tvorbu pravidel pocházející od téměř 300 federálních agentur. Cílem těchto internetových stránek je usnadnit veřejnosti získávání informací o návrzích a účast na regulačním procesu. Kromě toho jsou v zájmu podnícení dialogu zveřejňovány připomínky veřejnosti v průběhu tvorby pravidel, a nikoli po jejím skončení.

Účast občanů

Evropský projekt ve své genezi nepovažoval za nutné zapojovat občany do tvorby právních předpisů. Původní smlouvy vyhradily tvorbu pravidel Radě a Komisi. Naštěstí jsme od těch dob ušli dlouhou cestu.

Lisabonská smlouva posiluje pravomoci Evropského parlamentu i vnitrostátních parlamentů v legislativním procesu. Větší úloha vnitrostátních parlamentů dává občanům a organizované občanské společnosti na úrovni členských států příležitost zapojit se také do tvorby právních předpisů Unie v jejich vnitrostátním demokratickém rámci, kde se někteří z nich mohou cítit lépe zapojeni než na úrovni Unie.

Kromě toho musí Evropská komise vést rozsáhlé konzultace s dotčenými stranami, aby zajistila soudržnost a transparentnost činností Unie. Komise již vyvíjí velké úsilí ve svých veřejných konzultacích s cílem umožnit občanům, sdružením a dalším zúčastněným stranám účast na rozhodovacím procesu EU.

Opět však existuje prostor pro zlepšení. Jako příklad uveďme: Nedávno jsem prošetřil stížnost na skutečnost, že mnoho dokumentů k veřejné konzultaci je k dispozici pouze v angličtině nebo v omezeném počtu jazyků EU, a to i v případě, že jsou určeny široké veřejnosti. Po svém šetření jsem dospěl k závěru, že od evropských občanů nelze očekávat, že se zúčastní konzultace, které nejsou schopni porozumět. Mnohojazyčnost má zásadní význam pro to, aby občané mohli uplatňovat své právo podílet se na demokratickém životě EU, které je zaručeno Lisabonskou smlouvou. Vyzval jsem Komisi, aby revidovala svou restriktivní jazykovou politiku a zveřejnila své dokumenty k veřejné konzultaci ve všech 23 jazycích EU nebo alespoň na požádání poskytla překlady.

Dovolte mi okamžitě říci, že jsem si velmi dobře vědom toho, že mnohojazyčnost představuje velkou zátěž pro správu EU a její omezené zdroje. Jsem však také přesvědčen, že tvoří zásadní součást schopnosti EU zapojit se do plodného dialogu se svými občany. Pokud chtějí být orgány EU vnímány jako subjekty, které se zapojují do upřímného dialogu s občany a občanskou společností, nemají jinou možnost než tuto důležitou zásadu zohlednit.

Evropská občanská iniciativa

Dalším klíčovým nástrojem pro účast občanů prostřednictvím dialogu, který vyplývá z Lisabonské smlouvy, je samozřejmě evropská občanská iniciativa. Evropská občanská iniciativa je v podstatě vysoce strukturovanou formou dialogu, která klade zvláštní požadavky na orgány EU, především na Komisi, aby spolupracovaly s občany. Dává také občanům silnější hlas - hlas, kterému je třeba naslouchat.

Prostřednictvím evropské občanské iniciativy bude mít jeden milion občanů z nejméně sedmi členských států možnost vyzvat Komisi, aby předložila nové legislativní návrhy. Řádně využito by mělo zásadním způsobem přispět k posílení postavení evropských občanů prostřednictvím dialogu.

Z internetových stránek Komise konstatuji, že do konce května 2012 již existovalo šest evropských občanských iniciativ, které se zabývaly otázkami, jako je právo volit, využívání lidských embryí ve výzkumu, dobré životní podmínky dojnic, poskytování čisté vody, poplatky za roaming a konečně posílení výměnných iniciativ EU, jako je program Erasmus.

Veřejný ochránce práv je k dispozici jako alternativní mechanismus nápravy v případě, že jednotlivci a organizace nejsou spokojeni se způsobem, jakým správa EU řešila jejich občanské iniciativy. Stručně řečeno, budu se snažit zajistit, aby hlas, který evropská občanská iniciativa poskytuje, nebyl tlumen.

Dovolte mi uvést několik příkladů možných obav, na které bych mohl být v této souvislosti upozorněn: Komise musí do dvou měsíců rozhodnout, zda iniciativu zaregistruje. Problémy mohou zahrnovat neposkytnutí odpovědi organizacím, které chtějí iniciativu zaregistrovat, zpožděné odpovědi nebo nedostatečnou transparentnost.

Kromě toho může Komise zamítnout registraci iniciativy, například proto, že navrhovaná oblast činnosti nespadá do pravomoci EU. Organizátoři mohou toto rozhodnutí napadnout ve stížnosti veřejnému ochránci práv, jakož i u soudu.

Komise má tři měsíce na to, aby prozkoumala iniciativu, která obdržela milion podpisů, a vysvětlila, jaká opatření přijme. Veřejný ochránce práv by mohl přezkoumat, zda jsou závěry Komise přiměřené a důkladně vysvětlené.

Je důležité poukázat na to, co veřejný ochránce práv v této oblasti nemůže dělat. Veřejný ochránce práv konkrétně nemůže přezkoumávat věcná následná opatření, která se Komise rozhodne přijmout v souvislosti s občanskými iniciativami. Jedná se spíše o politickou záležitost, kterou musí sledovat Evropský parlament.

Naslouchat občanské společnosti?

Podle mého názoru musí být vyslyšeny všechny segmenty občanské společnosti, ať už se jedná o nevládní organizace, podniky, náboženské nebo filozofické organizace nebo jakékoli jiné zástupce zájmových skupin, jakož i jednotlivé občany. Souhlasím však s tím, že v praxi je velmi obtížné dát všem segmentům občanské společnosti stejné slovo v různých způsobech, jakými orgány EU vedou dialogy. Všechny orgány EU však musí tento problém řešit, stanovit jasná pravidla ohledně toho, s kým vedou konzultace, a definovat, jak navrhují zachovat rovnováhu mezi různými zájmovými skupinami.

Veřejný ochránce práv a čl. 11 odst. 2 SEU

Dovolte mi nyní vrátit se k čl. 11 odst. 2 SEU o otevřeném dialogu mezi občany a orgány. Z pohledu veřejného ochránce práv je zřejmé, že v rámci řádné správy by orgány měly mít možnost poukázat na konkrétní opatření, která jsou řádně a účinně prováděna.

Stížnosti, které dostávám od občanů a sdružení, považuji za důležité ukazatele toho, zda jsou některá ustanovení Smlouvy nebo jiná pravidla řádně prováděna. Dosud jsme neobdrželi žádné stížnosti konkrétně založené na článku 11 SEU, ačkoli jsme se, jak jsem již zmínil, zabývali stížnostmi na veřejné konzultace Komise.

Veřejný ochránce práv se však v současné době zabývá stížností Evropské humanistické federace na základě čl. 17 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, který vyžaduje „otevřený, transparentní a pravidelný dialog“ s církvemi, náboženskými sdruženími nebo společenstvími, filozofickými a nekonfesními organizacemi. V rámci našeho šetření jsme požádali Komisi, aby se vyjádřila ke svému chápání vztahu mezi obecnějšími ustanoveními článku 11 SEU a čl. 17 odst. 3 SFEU.

V tomto případě jsme obdrželi stanovisko Komise a připomínky stěžovatele. Moji právníci v současné době posuzují stanovisko a připomínky s cílem poskytnout mi poradenství ohledně dalších kroků, které je třeba v tomto důležitém šetření podniknout.

Tyto konkrétní případy týkající se provádění článků 11 a 17 jsou mimořádně důležité nejen pro všechny segmenty občanské společnosti, ale i pro orgány EU, protože mají přímý vliv na to, jak bude nakonec provedena povinnost vést otevřený dialog co nejspravedlivěji a nediskriminačně. Je zřejmé, že se na tom stále pracuje.

Závěr

Dovolte mi, abych to uzavřel. Věřím, že se všichni shodneme na tom, že již existují důležité mechanismy pro navázání a udržování dialogu mezi občanskou společností a občany na jedné straně a orgány EU na straně druhé. Mnohé z nich, jako je Petiční výbor Parlamentu, veřejný ochránce práv nebo možnost podávat stížnosti na porušení právních předpisů Komisi, by však mohly být využity více. Všechny tyto postupy jsou samozřejmě otevřeny všem evropským občanům a rezidentům.

Lisabonská smlouva a Listina základních práv doplnily další ustanovení s cílem posílit dialog a účast občanů. Patří mezi ně čl. 11 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii, evropská občanská iniciativa a větší otevřenost a transparentnost rozhodovacího procesu EU. Většina těchto mechanismů je již využívána, ale především zástupci občanské společnosti, kteří jsou zapojeni do politik EU a znají složité rozhodovací postupy.

V současné obtížné době se však musíme snažit zajistit, aby tyto mechanismy fungovaly účinně. K tomu však musí být plně pochopeny a pochopeny. Proto oceňuji úsilí organizátorů konference a výzkumných pracovníků, kteří jsou zde dnes přítomni, o to, aby se transparentnost stala ústředním tématem jejich jednání. Jak jsem řekl na začátku svých poznámek, transparentnost není cílem sama o sobě. Je to spíše prostředek k ukončení.  A cílem nemůže být nic jiného než přispět k prohloubení právního státu a k posílení demokracie v EU, v tomto procesu, doufejme, že (znovu) získá důvěru občanů. Těším se s hlubokým zájmem na vaše postřehy a úvahy o těchto důležitých otázkách. Jsem, jak se říká, každé ucho.