Achtergrond van de klacht

1. Klager is de ombudsman voor sociale zaken en hoofd van het antidiscriminatiebureau van Sleeswijk-Holstein in Duitsland.

2. De EU-richtlijn tabaksproducten [1] schrijft voor dat sigaretten en shagtabaksverpakkingen gecombineerde gezondheidswaarschuwingen moeten bevatten die bestaan uit i) een afbeelding, ii) een tekstwaarschuwing en iii) informatie over stoppen met roken. De „bibliotheek” van te gebruiken beeldwaarschuwingen is gedefinieerd in een afzonderlijke gedelegeerde richtlijn (de „richtlijn beeldwaarschuwingen”)[2].

3. Op 22 augustus 2016 schreef de voorganger van de klager de Commissie een brief waarin hij erop wees dat haar kantoor een aantal klachten had ontvangen over een waarschuwing met foto’s op verpakkingen van tabaksproducten (in de tekst van de foto staat dat “[s] spotten beroertes en handicaps veroorzaakt”). Zij waren van mening dat een van de foto's, waarop een persoon in een rolstoel te zien is, mensen met een handicap discrimineerde en stigmatiseerde. Ze voerden aan dat de foto mensen in rolstoelen in een slecht licht afbeeldde, terwijl duidelijk niet alle handicaps waarvoor mensen een rolstoel moesten gebruiken, werden veroorzaakt door roken.

4. Op 21 september 2016 heeft de Commissie klager geantwoord. Het betreurt dat sommige mensen zich vanwege het beeld gediscrimineerd voelen. Zij voerde echter aan dat het beeld niemand stigmatiseerde en evenmin discriminerend was. Zij verklaarde dat de verschillende foto’s die zij gebruikte, bedoeld waren om potentiële consumenten te informeren over de risico’s van roken. Voorts heeft de Commissie uitgelegd dat de foto’s zijn gekozen na een zeer strikte selectieprocedure waarbij bijzondere aandacht werd besteed aan de algemene doelstelling om het tabaksgebruik te voorkomen en te verminderen. Daartoe had de Commissie ook medisch specialisten geraadpleegd [3].

5. Ontevreden over het antwoord van de Commissie wendde klager zich tot de Ombudsman.

Het onderzoek

6. De Ombudsman opende een onderzoek naar de klacht en stelde de volgende bewering vast:

De Commissie heeft klager geen overtuigend en uitputtend antwoord gegeven.

7. In de loop van het onderzoek heeft de Ombudsman de in de klacht verstrekte informatie naar behoren in aanmerking genomen. Zij heeft met name een grondige analyse uitgevoerd van de correspondentie die had plaatsgevonden tussen de Commissie en klager voordat klager zich tot de Ombudsman wendde. De Ombudsman voerde ook haar eigen onderzoek uit, onder meer door contact op te nemen met het Europees Gehandicaptenforum. Laatstgenoemde uitte zijn bezorgdheid over de geschiktheid van de foto's.

Bewering dat de Commissie geen passend antwoord heeft gegeven

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

8. Volgens klager stigmatiseerde het beeld mensen met een handicap. Hij betoogde dat handicaps die rolstoelgebruik vereisen meestal niet het gevolg zijn van roken. Bovendien werden rolstoelgebruikers op de foto afgeschilderd als “kwetsbaar, ongelukkig en wanhopig”. Hij verwees ook naar de inhoud van de link op de website waarnaar de Commissie in haar antwoord op de klacht had verwezen. Klager was van mening dat de inhoud van deze link ten onrechte de opvatting ondersteunt dat de foto’s “medisch correct” zijn. Hij maakte ook bezwaar tegen het feit dat de raadpleging van juridische deskundigen door de Commissie alleen betrekking had op auteursrechtelijke kwesties.

Beoordeling door de Ombudsman

9. De Ombudsman is zich ervan bewust dat het gebruik van foto's van personen met een handicap een gevoelige kwestie is die op nationaal niveau zeer controversieel is [4]. Overeenkomstig artikel 8 van het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap moeten staten die partij zijn zich onthouden van het creëren van negatieve beelden met betrekking tot handicaps of beelden die als zodanig kunnen worden waargenomen. Zij moeten in plaats daarvan een positieve perceptie van personen met een handicap bevorderen.

10. Tegelijkertijd merkt de Ombudsman op dat tabaksgebruik een groot probleem is voor de volksgezondheid in de EU. In dit geval is het beeld bedoeld om aan te geven dat een van de vele negatieve gevolgen van tabaksgebruik ernstige arbeidsongeschiktheid als gevolg van rookgerelateerde ziekten is. De Commissie legde uit dat i) de foto’s bedoeld zijn om bestaande en potentiële rokers over dergelijke risico’s te informeren en te waarschuwen, en dat ii) zij medische specialisten heeft geraadpleegd over de foto’s en de geschiktheid ervan voor de begeleidende tekstwaarschuwing.

11. De doelstelling om het gebruik van tabaksproducten te verminderen en uit te bannen is ongetwijfeld een van de hoogste prioriteiten op het gebied van de volksgezondheid in de hele EU. Het gebruik van grafische en soms schokkende beelden is al geruime tijd een integraal onderdeel van de inspanningen om dit doel te bereiken. Bij het selecteren van geschikte afbeeldingen moet een evenwicht worden gevonden tussen het maximaliseren van de effectiviteit en het waarborgen van gevoeligheid voor de positie van mensen voor wie sommige afbeeldingen beledigend kunnen zijn. De afbeeldingen die zijn goedgekeurd voor gebruik als gezondheidswaarschuwingen op tabaksproducten zijn opgenomen in een bijlage bij een gedelegeerde EU-richtlijn [5]. Het mandaat van de Ombudsman staat haar niet toe de inhoud van de door de wetgever van de Unie goedgekeurde wetgeving ter discussie te stellen. De Ombudsman is echter van mening dat de Commissie over het geheel genomen een redelijk antwoord op de klacht heeft gegeven en dat er bijgevolg geen reden is om verder onderzoek te doen.

12. Tegelijkertijd benadrukt de Ombudsman dat het voor de EU-administratie belangrijk is rekening te houden met de perceptie van de burgers en met de noodzaak om een positief beeld van de EU te bevorderen. Bij elke toekomstige herziening van de afbeeldingen die op de verpakking van tabaksproducten moeten worden afgedrukt, is de Ombudsman van mening dat het nuttig zou zijn dat de Commissie breed overleg pleegt, en niet alleen met gezondheidswerkers. Zoals geïllustreerd in deze klacht, kunnen sommige van deze beelden bijzonder gevoelig zijn in het geval van mensen met een handicap. De Ombudsman is dan ook van mening dat, om een zo goed mogelijk evenwicht te vinden tussen de rechten en belangen van mensen met een handicap enerzijds en het perspectief van de volksgezondheid anderzijds, overleg met passende maatschappelijke groepen bijzonder nuttig zou zijn.

Conclusie

Op basis van het onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusie.

Verder onderzoek is niet gerechtvaardigd.

De Ombudsman benadrukt dat het voor de EU-administratie belangrijk is rekening te houden met de perceptie van de burgers en met de noodzaak om een positief beeld van de EU te bevorderen. Bij elke toekomstige herziening van de afbeeldingen die op de verpakking van tabaksproducten moeten worden afgedrukt, is de Ombudsman van mening dat het nuttig zou zijn dat de Commissie breed overleg pleegt, en niet alleen met gezondheidswerkers. Zoals geïllustreerd in deze klacht, kunnen sommige van deze beelden bijzonder gevoelig zijn in het geval van mensen met een handicap. De Ombudsman is dan ook van mening dat, om een zo goed mogelijk evenwicht te vinden tussen de rechten en belangen van mensen met een handicap enerzijds en het perspectief van de volksgezondheid anderzijds, overleg met passende maatschappelijke groepen bijzonder nuttig zou zijn.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 11/07/2017

[1] Richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van richtlijn 2001/37/EG (PB 2014, L 127, blz. 1).

[2] Gedelegeerde Richtlijn 2014/109/EU van de Commissie van 10 oktober 2014 tot wijziging van bijlage II bij Richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad door de instelling van de bibliotheek van waarschuwingsbeelden voor tabaksproducten (PB 2014, L 360, blz. 22).

[3] De Commissie verklaarde dat meer informatie over de waarschuwingen op de foto te vinden is op: http://ec.europa.eu/health/tobacco/docs/pictorialwarnings_tpd_en.pdf

[4] Dit is bijvoorbeeld het geval bij verkeersveiligheidscampagnes.

[5] Zie voetnoot 2.