Международен семинар на омбудсмана на Турция относно институциите на омбудсмана
Анкара
3 септември 2013
г.

Въведение

Почетен председател на Великото народно събрание, г-н Чичек; уважаем министър-председател на Република Турция, г-н Ердоган; уважаеми министри; уважаем главен омбудсман, г-н Йомероглу; уважаем член на Европейския парламент, г-жа Оомен-Руйтен; уважаеми колеги, уважаеми участници.

За шести път имам удоволствието да посетя Република Турция като Европейски омбудсман.

През годините имах привилегията да се срещна с много от лицата и организациите, свързани с изграждането на демокрацията и гражданското общество в Република Турция. Тези контакти винаги ме оставяха с чувство на оптимизъм относно положителния дух и готовността да се осигури основата на институцията на омбудсмана. Радвам се, че днес съм тук със знанието, че моите надежди и очаквания за създаването на омбудсмана са изпълнени.

Уверен съм, че институцията на омбудсмана в Турция ще се окаже важно допълнение към конституционната архитектура на турската република и ще допринесе съществено за качеството на демокрацията и принципите на правовата държава.

Искам да запиша благодарността си за извършената работа по изготвянето на Закона за омбудсмана - задача, която изискваше значителна всеотдайност и усилия, не на последно място от страна на Великото народно събрание и Министерството на правосъдието. 

Цялостната ми оценка е, че когато се преценява по международни стандарти, законът осигурява солидна основа за институцията на омбудсмана - като ѝ позволява да упражнява пълноценно своя надзор върху публичната администрация в Турция по независим и безпристрастен начин, който може да я легитимира в очите на турските граждани и в по-общ план на нейните потребители.

Позволете ми сега да направя някои забележки относно начина, по който възприемам ролята на институцията на омбудсмана.

Ролята на омбудсмана

Като цяло институцията на омбудсмана функционира най-добре в целия свят, когато са изпълнени определени оптимални предпоставки. Те съществуват в общество, в което принципите на правовата държава са заложени, в което съществува силна, независима и добре функционираща съдебна система и в което демокрацията е снабдена с необходимата система на институционален контрол и баланс, способна ефективно да ограничи стреса и напрежението, свързани с практиките, движени от логиката на мажоритаризма, популизма или потенциалната злоупотреба с власт.

Когато тези предварителни условия са изпълнени по подходящ начин, омбудсманите могат да играят ценна роля за овластяването на гражданите, предоставянето на правна защита, повишаването на качеството на публичната администрация и допринасянето за качеството на демокрацията.

Обратно, когато тези предварителни условия не са изпълнени или са изпълнени в недостатъчна степен, тогава системата на взаимозависимост и взаимоограничаване, която представлява критичен компонент на стабилната и стабилна конституционна архитектура, е отслабена и по-скоро неизбежно качеството на демокрацията страда пропорционално. Като неразделна част от тази система на взаимозависимост и взаимоограничаване омбудсманът служи като важен показател за оценка на качеството на принципите на правовата държава и демокрацията в дадена държава. Силно се надявам, че това ще се случи и в Турция.

Разпространение и развитие на институцията на омбудсмана

Концепцията за омбудсман е разработена за първи път от шведския крал Карл XII в началото на 18 век въз основа на прозрения, получени от наблюдението на структурата и функционирането на администрацията на Османската империя, докато пребивава в османските земи и по време, когато вътрешната администрация в Швеция е в безпорядък. Той учредява длъжността върховен омбудсман на Негово Величество, който скоро след това става канцлер на правосъдието.

През 1809 г., в прехода от абсолютизъм към конситуционализъм, шведският парламент създава парламентарен омбудсман, който да действа от негово име — като огледален образ на кралския канцлер на правосъдието.

Именно тази дата – 1809 г. – парламентарните омбудсмани по света отбелязват като година на основаване на съвременната институция на омбудсмана.

Но едва до втората половина на 20-ти век концепцията за омбудсмана се разпространи по целия свят. Това се дължи главно, за да се помогне за справяне с проблемите на гражданите с публичната администрация, която се е разширила значително и е поела нови роли, когато социалните функции на държавата са нараснали драстично.

Освен това в много по-нови демокрации бяха създадени омбудсмани като част от ангажимента им да зачитат правата на човека, принципите на правовата държава и принципите на демокрацията.

В резултат на тези исторически събития работата на омбудсманите в съвременните демокрации, включително на европейско равнище, се основава на три припокриващи се и взаимно подсилващи се елемента: законност, добра администрация и права на човека.

Какво прави омбудсманът?

Насърчаване на култура на обслужване

В съвременната демокрация квинтесенцията на институцията омбудсман е активно да насърчава добрата администрация в областта на държавната администрация и в този процес да допринася за изграждането на административна култура, която се ръководи от принципа, че публичната администрация съществува, за да служи на гражданите, а не обратното. 

В рамките на Европейския съюз този стремеж се назовава по различен начин: култура на обслужване, ориентираност към обслужването, удобство за гражданите, насоченост към клиентите, подходяща администрация или дори „добра администрация“.

Омбудсманите и съдилищата

Правото на лицата да търсят защита по съдебен ред, когато техните законни права са нарушени, разбира се, е основната гаранция за върховенството на закона и зачитането на правата на човека.

В правния ред, в който съществуват омбудсмани, гражданите могат да изберат извънсъдебното средство за защита на омбудсмана като алтернатива на сезирането на съда.

Освен че са свободни за гражданите, службите на омбудсмана обикновено могат да бъдат по-гъвкави и неформални от тези на съда.

Разбира се, решенията на омбудсмана не са правно обвързващи. Това обаче не означава непременно липса на ефективност. Когато както принципите на правовата държава, така и демокрацията са твърдо залегнали, от публичните органи може да се очаква да следват препоръките на омбудсмана въпреки тяхното необвързващо качество. С други думи, наличието на върховенство на закона и демокрация създава условия, при които е възможно омбудсманът да функционира ефективно като морален орган.

За да може тази възможност да бъде реализирана на практика, е необходимо също така администрацията и гражданите да възприемат омбудсмана като действащ по безпристрастен, справедлив и безпристрастен начин. Ето защо независимостта на омбудсмана е толкова съществена характеристика на институцията. 

Съществуването на институцията омбудсман разширява достъпа до правосъдие и може да действа като предавателен механизъм за широко разпространение в рамките на публичната администрация и обществото на ценностите и нормите, свързани с върховенството на закона, като по този начин укрепва както последното, така и качеството на демокрацията.

Значението на ефективното и добро управление

Позволете ми сега да се съсредоточа върху това, което ще нарека ролята на омбудсмана за генерирането на ползи не само за отделните граждани, но и за самата публична администрация.

Реактивни и проактивни режими

Насърчаване на ползите както за отделния човек, така и за администрацията

По-рано отбелязах, че решенията на омбудсмана са необвързващи. Парадоксално е, че необвързващият характер на решенията е по-скоро сила, отколкото слабост. Причината за това, както отбелязах, е, че то позволява процедурите на омбудсмана да бъдат по-гъвкави, както и по-бързи и по-евтини от тези на съдилищата.

Един от аспектите на тази гъвкавост е възможността омбудсманът да премине от реактивен към проактивен режим по време на разглеждането на жалба.

Това се случва например, когато омбудсманът търси резултат, който удовлетворява както жалбоподателя, така и съответната публична администрация, като по този начин се постига положителна сума или печелившо за всички решение.

За тази цел различните омбудсмани използват различни процедури. Това разнообразие в подхода се отразява в разнообразието от термини, като например неформално разрешаване, приятелско решение, помирение и медиация, използвани за описание на процеса.

Друга проактивна работа

Други проактивни елементи на ролята на омбудсмана включват:

Организиране на информационни кампании за осведомяване на гражданите за техните права и за това как да упражняват тези права; и сътрудничество с администрацията и отправяне на препоръки, официални и неофициални, предназначени да подобрят качеството на администрацията.

За да ви дам пример: Европейският омбудсман изготви Европейския кодекс за добро поведение на администрацията и препоръча той да бъде приет от всички институции на Европейския съюз като ръководство както за гражданите, така и за длъжностните лица. Европейският парламент прие тази препоръка и кодексът е основен инструмент в дейността на омбудсмана от 2000 г. насам.

Редица омбудсмани в новите държави-членки, които се присъединиха към Съюза през 2004 г., но също така и в страните кандидатки, преведоха Кодекса за добро поведение на администрацията на своите езици и го използват като ресурс за повишаване на качеството на публичната администрация в собствените си страни.

По-рано тази година преиздадох Кодекса за добро поведение на администрацията на 29 езика, включително турски (копия са достъпни тук днес).

Европейският омбудсман също така успешно предложи Хартата на основните права на Европейския съюз да включва правото на добра администрация и участва в Конвенцията за тази харта, както и в Конвенцията, която в крайна сметка доведе до Договора от Лисабон.

Договорът от Лисабон придава правен характер на Хартата на основните права и поради това е наложително омбудсманите на национално или регионално равнище в Европейския съюз да бъдат информирани за правото на ЕС, което следва да прилагат в своите решения. Това е ключова функция на Европейската мрежа на омбудсманите, която моята служба координира и която ще заседава в Дъблин по-късно този месец. Много се радвам, че представител на турския омбудсман ще присъства на тази важна среща.

Външен контрол и ресурс за ръководителите от публичния сектор

Външен контрол

Сега бих искал да се опитам да направя нещо, което може да изглежда необичайно, а именно да попитам как омбудсманът се възприема от публичен служител?

На първо място омбудсманът е форма на авторитетен и преди всичко независим механизъм за външен контрол и отчетност.

Колкото и необходими да са тези проверки, те имат някои отрицателни аспекти.

През последния четвърт век публичните органи в много държави — членки на ЕС, бяха подложени на повече и по-интензивен външен контрол.

Обхватът и задълбочеността на съдебния контрол са се увеличили, като има и длъжностни лица по защита на данните, одитори, парламентарни комисии, комисии по етика или публични стандарти.

Разбира се, справянето с външни контроли, които често се припокриват, изисква много ресурси.

Освен това много външни контроли, не на последно място омбудсманите, са склонни да се съсредоточават върху отрицателното.

По дефиниция жалбоподателите са хора, които са нещастни и недоволни. Някой, който е благоприятно впечатлен от качеството на административната услуга, е малко вероятно да мисли за писане на писмо до омбудсмана, възхваляващо публичната администрация.

Следователно ролята на омбудсмана като външен контрол задължително включва известно напрежение и някои различия в мненията с публичната администрация.

Омбудсманът може да прави изявления, които биха били неприятни за публичната администрация и нейната политическа йерархия, но които са предназначени да спомогнат за „вдигане на летвата“ на добрата административна практика.

Ресурс за лицата, отговорни за вземането на решения в публичния сектор

Независимо от това, също така е вярно, че освен че упражняват контролна функция, омбудсманите са и богат ресурс за лицата, отговорни за вземането на решения в публичния сектор, особено за тези, които се опитват да създадат или поддържат организационна култура, която набляга на обслужването на гражданите и се съсредоточава върху качеството на резултатите.

Да повторя това, което казах по-рано. Логиката на този подход е, че публичната администрация съществува, за да служи на гражданите, а не обратното.

Жалбите например могат да бъдат полезен източник на информация за ръководството в голяма организация. Те дават възможност на създателите на политики да се задълбочат в своите организации, да се съсредоточат върху качеството на резултатите от конкретни звена и да предприемат коригиращи действия, когато и ако е необходимо.

Ако бъдат установени недостатъци, проверка от омбудсмана дава възможност на администрацията да ги коригира и не на последно място да получи признание за това действие.

Освен това справянето с първопричините за лошото управление води до двойна системна полза: то не само спомага за избягване на бъдещи жалби, но също така дава възможност на институциите да се управляват по-ефективно и да постигат по-добри резултати, като в процеса пряко допринася за легитимността на публичната администрация.

И накрая, доста голям дял от разследванията на омбудсмана не показват лошо управление. Това обаче не означава, че разследването е било загуба на време и усилия нито за гражданина, нито за администрацията.

Проучването дава възможност на администрацията да обясни ефективно на гражданите какво е направила. Омбудсманът може да помогне в това отношение.

По този начин той значително подобрява функциите за отчетност на своя демократичен правен ред и съответно допринася за неговата легитимност и качество. 

Заключение

Позволете ми да завърша, като подчертая, че съществува истинска общност на интереси между омбудсманите и публичната администрация и че такова взаимодействие в крайна сметка работи в ясна полза на гражданите.

Разглеждайки омбудсманите като ресурс, както и като механизъм за контрол, служителите от публичния сектор могат да подобрят способността си да управляват ефективно, както и да повишат легитимността на своите институции в очите на гражданите.

Укрепването на легитимността на публичната администрация е съществена част от доброто управление в съвременните общества. Ето защо насърчавам всички турски органи да потърсят всяка възможност за сътрудничество с г-н Omeroglu и да демонстрират ясно и осезаемо политическата воля за улесняване на работата на омбудсмана.

Някои конкретни идеи, които биха могли да укрепят мандата и функционирането на институцията на омбудсмана, включват:

а) да позволи на институцията на омбудсмана да извършва проверки по собствена инициатива;

б) да позволи на институцията на омбудсмана да извършва служебни проверки на място;

в) да упълномощи институцията на омбудсмана да сезира Конституционния съд за тълкуване или противоконституционност на законодателство в областите на компетентност на омбудсмана; и

г) да гарантира, че годишният доклад и специалните доклади на омбудсмана се обсъждат с резолюции в турското Велико народно събрание.

Дами и господа,

Институцията на омбудсмана е европейско изобретение на османското потекло, което се превърна в световен успех. Опитът показва, че успоредно с работата с парламента и съдилищата омбудсманите могат да спомогнат за задълбочаване на принципите на правовата държава, да подобрят качеството на демокрацията, да подобрят защитата на правата на човека и да насърчат овластяването на гражданите.

Благодаря за вниманието!