Въведение

Уважаеми колеги, госпожи и господа, за мен е особено удоволствие да се обърна към вас тази сутрин и бих искал да благодаря на г-жа Бевърли, че ме покани да се изкажа на тази важна сесия.

Както всички знаем, съвременният омбудсман е сравнително нова институция, свързана с разпространението на демокрацията и върховенството на закона, растежа на държавата и особено нейните функции за благосъстояние и - най-важното - повишена загриженост за правата на човека.

Омбудсманът обаче има и дълга история, с дълбоки конституционни корени в разделението на властта между изпълнителната и законодателната власт, както е видно от първоначалната шведска формула от 1809 г.

Къде се намираме тогава, както като нова, така и като стара институция? С какви предизвикателства се сблъскваме?

Разбира се, едно неотложно предизвикателство е строгите икономии в обществените услуги по целия свят, а друго - което не е несвързано - е все по-неясният или "порест" характер на границата между "обществените услуги" и частното предоставяне на услуги в резултат на различни реформи (в които Нова Зеландия е лидер) и които често се наричат "ново публично управление".

От друга страна, гражданите, на които служим, и публичните институции, чиято работа имаме за задача да подобрим, са изправени пред различни предизвикателства, било то технологични промени; екологични, икономически и финансови проблеми; увеличаващо се, но и застаряващо население; и много други, включително миграцията.

Всички тези предизвикателства са ясно отразени в развиващите се отношения, във всяка страна, между държавата и нейните граждани. От своя страна очакванията на гражданите към държавата, която им служи, са функция на два основни параметъра: проблемите, пред които са изправени гражданите, и инструментите, с които разполагат, за да оповестят исканията си.

Омбудсманите трябва да отговарят както на променящите се нужди и изисквания на гражданите, така и на натиска и ограниченията, пред които са изправени публичните институции. Неизпълнението на очакванията на гражданите може да доведе до загуба на доверие и до търсене на решения другаде. Също така непризнаването на ограничените ресурси, с които публичните институции трябва да отговорят на тези очаквания, може да доведе до прекъсване на отношенията между омбудсмана и държавата. Подобно потенциално развитие ще бъде пагубно и за гражданите.

Какъв трябва да бъде отговорът на омбудсманската общност на предизвикателствата, пред които са изправени гражданите и публичните институции, и на предизвикателствата, пред които сме изправени самите ние?

Според мен отправната точка следва да бъде съсредоточаването върху основните цели на институцията на омбудсмана: върху нашата „основна дейност“ да заемем езика на новото публично управление.

Ще започна с една отрицателна точка. Според мен не е част от основната дейност на омбудсмана да служи като първа линия при разглеждането на жалби относно обществени услуги. Вместо това следва да настояваме публичните органи да създадат и управляват свои собствени механизми за подаване на жалби и да гарантират тяхната ефективност. Знам, че много колеги споделят това мнение, а някои вече са действали по него в продължение на дълъг период от време. Това, разбира се, означава, че не следва да разглеждаме собствените механизми за подаване на жалби на публичните органи като форма на нежелана конкуренция.

Що се отнася до положителното, по причини, които ще развия в бележките си, считам, че основна цел на институцията на омбудсмана следва да бъде насърчаването и наблюдението на високи етични стандарти в публичната администрация. Несъмнено предизвикателството в едно развиващо се общество винаги е да се поддържат или подобряват стандартите - включително етичните.

Според мен двете предизвикателства, които споменах, строгите икономии и размиването на границата между публичното и частното, правят още по-съществено, както и още по-трудно за омбудсмана да преследва и постига тази цел.

Как омбудсманът може да направи това, като вземе предвид въпросите и опасенията, които вече споменах, ще бъде основната тема на моето представяне.

Етика в публичната администрация

В публичния сектор етиката има за цел да разгледа основните въпроси, свързани със задължението на държавните служители да действат като „ръководители“ за обществеността. Според мен така замисленото "ръководство" се отнася до основните ценности, които трябва да ръководят преценката на държавните служители при изпълнението на ежедневните им задачи и в отношенията им с обществеността.

Най-важното е, че етичните съображения осигуряват стандартите за отчетност, които могат да се използват за контрол на работата на държавните служители. Стабилната публична администрация предполага обществено доверие. Гражданите очакват от държавните служители да служат на обществения интерес, да управляват правилно публичните ресурси ежедневно и да вземат справедливи индивидуални решения. Справедливите и надеждни обществени услуги и предвидимият процес на вземане на решения вдъхват обществено доверие. Почтеността, прозрачността и отчетността на публичните администрации са предпоставки и опора за общественото доверие като ключов елемент на доброто управление.

Доверието зависи от вярата в почтеността на длъжностните лица, от които се очаква да се държат по начин, който ще бъде подложен на възможно най-строг контрол. Бързам да добавя, че това задължение не се изпълнява изцяло само като се действа в рамките на закона. Доверието също така изисква длъжностните лица да правят препоръки и да вземат решения само с оглед да служат на обществения интерес, т.е. не за да облагодетелстват себе си, семействата си или приятелите си.

От друга страна, неправомерното поведение на лицата, на които е възложено да защитават обществения интерес и ресурси, има последици за публичните институции както по отношение на доверието, така и по отношение на доверието. Нищо не подкопава доверието по-бързо от неетично поведение, особено когато такова поведение може да се разглежда като резултат не само от отделни действия, но и от системен провал и като доказателство за „слабо управление“.

В резултат на това значението на формулирането на етичните принципи и ценностите, които определят и подкрепят една добре изградена, модерна обществена услуга, не може да бъде преувеличено. В един демократичен правен ред е от съществено значение i) да се предостави както на държавните служители, така и на обществеността като цяло обща референтна рамка по отношение на принципите и стандартите, които трябва да се прилагат, и ii) да се помогне на държавните служители да развият разбиране за етичните въпроси, свързани с ефективното и ефикасно предоставяне на обществени услуги.

Както при всяка друга професионална дейност, етичното поведение в държавната администрация се насърчава както чрез правни норми, така и чрез етични стандарти, които са в основата и в същото време надхвърлят правните изисквания.

В съвременния демократичен ред поведението на публичните органи и длъжностните лица се регулира и ограничава от процесуалното и материалното право. Това се отнася по-специално за тяхната компетентност и за упражняването на дискреционни правомощия и представлява съществена характеристика на принципите на правовата държава. Поведението на тези органи и длъжностни лица е ограничено и от задължението за зачитане на правата на отделните граждани, включително правата на човека и основните права. Индивидуалните права включват и права, които произтичат от прилагането на принципите на административното право, например пропорционалност, недискриминация и оправдани правни очаквания.

Освен това съществуват и други инструменти, като кодекси за поведение и декларации за принципите, които не са правно обвързващи. Те изразяват важни ценности и стандарти, които също могат да бъдат намерени в закона, но не са обременени от ограниченията и ограниченията, които задължително се свързват с правно обвързващи правила, които могат да се използват за налагане на санкции.

Въпреки че неспазването на тези ценности и стандарти не представлява незаконосъобразност, съществува вид мост, чрез който доброволно поетите от дадена институция задължения, като например при приемането на кодекс за поведение, могат при определени условия да се превърнат в правно обвързващи задължения, които подлежат на съдебен контрол. По-често обаче неспазването на тези стандарти се изтъква пред механизмите за извънсъдебен контрол, като омбудсмана, и може да бъде взето предвид при тълкуването и прилагането на правните норми.

Следователно всяка дискусия относно спазването на етичните стандарти трябва да включва не само ясно и ефективно законодателство, което съществува успоредно с моралните принципи, но и признаване на значението на независимите, добре изработени и силни контролни органи и механизми за контрол. Неетично поведение, което представлява незаконосъобразност, по принцип може да бъде оспорено пред съда. Въпреки това е от решаващо значение успоредно с това контролът да бъде поверен и на извънсъдебни механизми, включително, разбира се, на омбудсмани.

Една от основните цели, изложени в моята декларация за мисията като Европейски омбудсман, е „изграждане на доверие чрез диалог между гражданите и Европейския съюз и насърчаване на най-високите стандарти на поведение в институциите на Съюза“. Следователно моята роля е да подпомагам институциите на ЕС при поддържането на това съществено доверие. Това може да бъде постигнато по различни начини. Очевидното е чрез наблюдение на поведението на институциите по конкретни случаи, заведени пред мен от жалбоподатели. Чрез разглеждането на жалби имам възможност да препоръчам начини на действие, които са в съответствие с принципите на добрата администрация и са вдъхновени от най-високите стандарти за етично поведение. Този начин на действие е реактивната функция на омбудсмана, т.е. да отговаря на жалби.

Въпреки това приносът на Омбудсмана е по-широк от решаването на отделни случаи. Гарантирането на добро управление, с други думи, проактивната функция на омбудсмана, която предполага предлагане на промени във функционирането на администрацията, според мен е също толкова ценна. Тази роля на омбудсмана може да бъде концептуализирана в три категории: а) повишаване на видимостта на етичните правила, б) тълкуване на правните задължения в светлината на етичните принципи и в) взаимодействие с институциите.

Определянето и кодифицирането на принципите, които следва да ръководят професионалното поведение на държавните служители в отношенията им с обществеността, е необходимо по две причини: първо, това дава възможност на длъжностните лица да бъдат напълно запознати с правилата, които следва да спазват и прилагат, когато влизат в контакт с обществеността, и ги насочва към най-добрите административни стандарти; второ, то помага на гражданите да разберат точно какво могат да очакват от администрацията.

Тези две съображения са в основата на Европейския кодекс за добро поведение на администрацията, изготвен от моя предшественик Jacob Söderman и приет от Европейския парламент през 2001 г. Кодексът е пример за това как правно обвързващите правила могат да съществуват съвместно с етичните принципи, както и за това как омбудсманът може да насърчава високи стандарти на поведение в публичната администрация на ЕС чрез правно необвързващ текст. При изготвянето на Кодекса Европейският омбудсман проведе обстойни консултации с колеги от държавите — членки на ЕС.

Кодексът обединява в лесно четим и разбираем документ както правно обвързващи правила, така и правно необвързващи принципи. Вдъхновен от съдебната практика на Съда на Европейския съюз и административното право на държавите — членки на ЕС, Кодексът съдържа редица материалноправни и процесуални принципи на административното право, като например принципите на законосъобразност и пропорционалност, забраната за дискриминация, правото на защита и задължението за мотивиране на решенията. В същото време тя съдържа изисквания, като например учтивост, които не са правно приложими.

Кодексът оказа значително влияние и въздействие върху административната култура на публичната служба на ЕС. Той също така се оказа важен инструмент за овластяване на гражданите. Често гражданите, които се обръщат към мен, се позовават на членовете на Кодекса, когато подават жалбата си.

Опитът с Кодекса ме доведе до мнението, че европейските граждани очакват хората, работещи на всички равнища на ЕС, да се държат в съответствие с високи етични стандарти. Ето защо наскоро публикувах кратък документ „Принципи на публичната служба“, в който в кратка и лесно разбираема форма се посочват етичните принципи, които служителите на ЕС следва да прилагат при разглеждането на въпроси, свързани с ЕС, и в отношенията си с гражданите и потребителите.

В преследване на тази цел първо се свързах с националните омбудсмани в рамките на Европейската мрежа на омбудсманите, за да получа информация относно националните декларации за етичните принципи в обществения живот. Впоследствие проведох обществена консултация относно проекта чрез моя уебсайт, като приканих гражданите и групите по интереси да представят коментари. Приетият документ определя пет принципа: ангажираност към ЕС и неговите граждани, почтеност, обективност, уважение към другите и прозрачност.

Тук няма нищо особено ново. Принципите са събрани от различни източници с цел да бъдат представени в лесно разбираема форма и с цел допълване на съществуващите инструменти, които съдържат общи правила и принципи, уреждащи поведението на държавните служители.

Тази декларация за етичните принципи допълва тези други инструменти, тъй като, за разлика от тях, тя не е нито правно обвързваща, нито е изготвена с идеята, че може да стане правно обвързваща в бъдеще. Той е предназначен да помогне на държавните служители да се съсредоточат върху духа, в който следва да се разбират и прилагат правото и другите приложими правила, както и да служи като отправна точка за размисъл, когато изглежда, че дадена ситуация не е обхваната от правото или други приложими правила.

Това е полезно, тъй като въпреки че етичните принципи включват спазване на правните норми, те не се ограничават до такова спазване. Казано по друг начин, да се каже „Не наруших нито едно правно правило или принцип“ представлява необходимо, но недостатъчно условие за етично поведение.

От това следва, че релевантният въпрос за длъжностно лице, което обмисля определен курс на поведение, не следва да бъде: „Правя ли необходимия минимум, за да се съобразявам с етичните принципи?“, а по-скоро „би ли било разумно едно разумно лице да смята, че това е начинът, по който длъжностното лице следва да се държи в светлината на етичните принципи?“. Подобен подход ще насърчи добрата администрация и ще намали вероятността от лошо администриране.

Успоредно с това, чрез ясно определяне на основните принципи и ценности, които следва да отразяват поведението на служителите на ЕС, изявлението има за цел да насърчи доверието на гражданите в европейската публична служба и институциите, на които тя служи.

Когато е възможно, при разглеждането на жалби се опитвам да предложа тълкувания и решения, които не се налагат само от правни разпоредби, но също така отчитат етичните стандарти. Въпреки че понякога все още получавам отговори от институции, които могат да бъдат обобщени като „нашата позиция е в съответствие със закона и ние няма да я променим, освен ако не бъде разпоредено от съд“, с течение на времето институциите на ЕС стават все по-склонни да приемат моите предложения.

Позволете ми да ви дам конкретен пример, който се надявам да бъде полезен за настоящите цели:

Избягването на конфликти на интереси е въпрос, който засяга както правото, така и етиката. Съществуват безброй правила, определящи въпросите, свързани с конфликтите на интереси в публичната администрация, както и в частния сектор. Те варират от правни разпоредби до препоръки и насоки. През 2008 г. неправителствена организация „Приятели на Земята Европа“ се оплака на омбудсмана, че двама високопоставени служители на Европейската комисия са приели VIP билети от доставчик на спортно облекло за откриването на Световната купа по ръгби в Париж през 2007 г. Жалбоподателите твърдят, че това би могло да доведе до конфликт на интереси, тъй като и двете длъжностни лица са се занимавали с антидъмпингови дела, в които доставчикът на спортно облекло би могъл да прояви интерес.

В становището си Европейската комисия посочи, че вече е разработила набор от правила и принципи по отношение на етиката. Двете длъжностни лица са поискали разрешение да приемат билетите и то е било предоставено в съответствие със съществуващите правила.

Като черпих вдъхновение от препоръките на ОИСР по този въпрос, застъпих становището, че за да се запази общественото доверие в нейните дейности и да се защитят служителите от необосновано подозрение, Комисията следва да направи всичко възможно, за да се избегнат не само действителни конфликти на интереси, но и очевидни конфликти на интереси.

Комисията призна, че би било по-добре да не се позволява на длъжностните лица да приемат билетите, и ме уведоми, че актуализира вътрешните си правила относно приемането на подаръци. В настоящия случай е ясно, че Комисията не е нарушила нито една правна разпоредба и не е имала правно задължение да преразгледа своите правила. Въпреки това тя прие предложението ми с оглед подобряване на етичните стандарти.

Участието в редовен и структуриран диалог с институциите, за които работя като външен механизъм за контрол, представлява централна част от дълбокото ми мнение, че Омбудсманът не следва да се разглежда като институционален израз на култура на вина, която има тенденция да поражда отбранителен манталитет в институциите и персонала. Моята цел е по-скоро да насърчавам култура на обслужване на гражданите и на активно зачитане на техните права. Неразделна част от усилията ми за постигане на тази цел е систематичният преглед на последващите действия във връзка с всички критични и допълнителни забележки, които отправям всяка година към институциите. Тези забележки съдържат конструктивна критика и предложения, които отправих към участващите институции и които имат за цел да ги стимулират да обмислят дали разглеждането на дадена жалба е предоставило информация, която може да се използва за повишаване на качеството на административната им практика в бъдеще.

Общите резултати от тези последващи проучвания са много окуражаващи. Повечето институции възприеха конструктивен и положителен подход както към критиките, така и към предложенията, и въведоха реални подобрения в широк спектър от своите административни практики. Когато последващите действия се считат за примерни, идентифицирам съответния случай като „звезден случай“ и го включвам в специален раздел в годишния си доклад, в който се подчертава поведението на институцията и който има за цел допълнително да мотивира нейните служители.

Уважаеми колеги, госпожи и господа, надявам се, че предходният анализ ви е дал някаква индикация за това как според мен омбудсманът може да помогне за поддържането и действително подобряването на етичните стандарти в публичната администрация, дори в един сложен, труден и постоянно развиващ се свят.

Насърчаването на административна култура на обслужване на гражданите изисква повече морал, отколкото финансова инвестиция от наша страна. Тя изисква от нас да бъдем проактивни, да имаме въображение и да бъдем креативни в мисленето за начините, по които можем да допринесем за внасянето на промени в начина на мислене на публичните администрации, за които всеки от нас носи отговорност. Тези начини включват, но със сигурност не се ограничават до системна работа в мрежа с колеги и непрекъсната ангажираност с обществеността; убеждаването на администрациите, че проактивните действия могат да бъдат печелившо и евтино решение за повишаване на доверието на гражданите. 

Преди всичко обаче насърчаването на административна култура на обслужване на гражданите изисква от нас интелектуална способност и административен капацитет, за да гарантираме, че в рамките на нашите собствени институции приемаме гъвкави и лесни за ползване процедури и поддържаме най-високите етични стандарти. Това е необходимата основа, върху която да изградим моралния и политически капитал, от който се нуждаем, за да отговорим на допълнителните отговорности и тежки очаквания, свързани с това да бъдем разглеждани като важни институционални противотежести на изпълнителната власт, надарени с морален авторитет, способен да допринесе съществено за задълбочаването на върховенството на закона и за повишаването на качеството на демокрацията в рамките на съответните ни правни и политически системи. И това си струва да се стремим, особено в променящите се и предизвикателни времена. 

Благодаря за вниманието.