1 Въведение

Радвам се, че имам възможността да се обърна към Вас, гръцкото подразделение на „Трансперънси интернешънъл“, по тема, която е много важна за всеки омбудсман, а именно прозрачността.

Член съм (в момента съм в отпуск) от самото му създаване и следя с голям интерес дейностите както на гръцката глава, така и на нейната организация майка.

Ще започна своя принос, като обясня какво представлява омбудсманът, защо е създадена институцията омбудсман и как тя се е разпространила и развила.

След това ще говоря за задачата на Европейския омбудсман и ролята на Европейския омбудсман за насърчаване на прозрачността, която членът на Комисията Сийм Калас посочи в неотдавнашна реч - и съм съгласен с него - като "съществена предпоставка за почтеността и надеждността на /.../ политическите институции". Накрая ще разгледам приноса на Европейския омбудсман към борбата на ЕС с корупцията.

Моята цел е тройна: да се определят елементите, на които се основава работата на съвременните омбудсмани; да покаже, че работата на Европейския омбудсман също се основава на тези елементи; и да покажа как концепцията за прозрачност представлява важна част от всеки един от тези елементи и дава информация за ежедневната ми работа. Ще се опитам също така да обясня по какъв начин считам, че насърчаването на прозрачността допринася значително за борбата с корупцията.

2 Какво представлява омбудсманът?
2.1 Основна роля

Основната функция на омбудсмана е да разследва и докладва по жалби срещу публични органи.

Светът на омбудсманите е разнообразен, но има някои общопризнати критерии, на които всеки омбудсман трябва да отговаря. Това са: независимост, справедлива процедура, публична отчетност и ефективност.

2.2 Развитие на институцията омбудсман

Първата институция на омбудсмана е създадена в Швеция през 1809 г. по инициатива на шведския парламент. Парламентът счита, че е необходима институция, независима от управляващия орган, краля, за да се гарантира, че публичните органи и техните служители действат в съответствие със законите и уставите. Така се ражда основният елемент, на който се основава работата на омбудсмана - законността.

Около век по-късно Финландия следва стъпките на Швеция, като е втората страна в света, която създава институция на омбудсмана през 1919 г., следвана от Дания през 1955 г.

През 60-те и началото на 70-те години институцията на омбудсмана започва да се разпространява и по-стари демокрации като Норвегия, Нова Зеландия, Обединеното кралство и Франция създават такива институции съответно през 1962 г., 1967 г. и 1972 г.

Това беше направено, за да се решат проблемите на гражданите с публичната администрация, която се разшири по размер и пое нови роли след Втората световна война, когато социалната държава придоби по-твърда форма и нарасна значително по размер. Вторият елемент, който омбудсманите работят в подкрепа, по този начин вижда светлината на деня - добрата администрация.

Като част от ангажимента на по-новите демокрации да зачитат правата на човека и принципа на демокрацията, от средата на 70-те години на миналия век се създават институции на омбудсмана в поставторитарни държави като Испания, Португалия и Гърция в Европа и в много латиноамерикански държави, а след 1989 г. и в посттоталитарни държави, които преди това са били управлявани от комунистически режими. Третият елемент, на който омбудсманите разчитат в работата си, кристализира по този начин - правата на човека.

Това развитие - от загрижеността на шведския парламент през XIX век, през растежа на социалната държава, до ангажиментите на новите демокрации - по този начин създаде елементите, на които се основава работата на съвременните омбудсмани, като например Европейския омбудсман. Тези елементи са законност, добра администрация и права на човека.

Ще се върна на факта, че принципът на прозрачност играе важна роля и в трите елемента. Но първо няколко думи за Европейския омбудсман.

2.3 Европейски омбудсман

Европейският омбудсман като институция е създаден с Договора от Маастрихт, с който се създава и гражданството на Европейския съюз. Правото на жалба до Европейския омбудсман е едно от основните права, свързани с това да бъдеш гражданин на Европейския съюз.

Първият Европейски омбудсман беше избран през юли 1995 г. и встъпи в длъжност по-късно същата година, което означава, че по-късно тази година институцията ще функционира от 10 години.

През годината ще отбележим тази годишнина по различни начини и форуми.

Основната задача на Европейския омбудсман е да разследва жалби относно лошо управление в рамките на институциите и органите на ЕС. Институциите на ЕС са добре известни, като например Европейската комисия, Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз. Агенциите са може би по-малко известни, но една от тях е Европейският център за развитие на професионалното обучение, който се намира тук, в Гърция, в Солун.

В качеството си на Европейски омбудсман нямам право да разглеждам жалби срещу националните органи на държавите — членки на ЕС. Това е задача на националните или регионалните омбудсмани. Тук бих искал да спомена, че Европейският омбудсман си сътрудничи с други омбудсмани в Европа чрез Европейската мрежа на омбудсманите, за да предоставя възможно най-добрите услуги на гражданите и пребиваващите в държавите-членки в целия Европейски съюз.

След като приключихме с въпроса срещу кого можете да подадете жалба в качеството си на Европейски омбудсман, преминаваме към въпроса какво можете да подадете жалба до Европейския омбудсман. Този въпрос ни доближава до ролята, която концепцията за прозрачност играе в ежедневната ми работа.

3 Лошо администриране

Както вече беше споменато, моята задача като Европейски омбудсман е да разследвам евентуални случаи на лошо администриране в рамките на администрацията на ЕС. Това е критерият за преразглеждане, определен в Договора за ЕО.

Договорът за ЕО обаче не определя какво представлява лошото управление. Това има смисъл, особено с оглед на начина, по който институцията на омбудсмана се е развила през десетилетията, да не говорим за вековете.

След първия годишен доклад на институцията през 1995 г. Европейският омбудсман последователно е изразявал становището, че три вида фалити, които до известна степен се припокриват, могат да доведат до установяване на лошо управление:
Неспазване на правна норма или принцип;
неспазване на принципите на добра администрация; или
- Незачитане на правата на човека или основните права.

Като припомняте трите елемента, на които се основава работата на съвременните омбудсмани — законност, добра администрация и права на човека — ще отбележите, че трите вида „пропуски“, обхванати от концепцията на Европейския омбудсман за лошо управление, съответстват точно на тези елементи.

Както ще се опитам да покажа, принципът на прозрачност се повтаря във връзка с всеки от тези три елемента или "пропуски", които са в правомощията за разследване на Европейския омбудсман.

Но преди да премина към конкретни примери за мерки, предприети от омбудсмана за насърчаване на прозрачността, бих искал да кажа няколко думи за причината, поради която аз, като омбудсман, считам прозрачността за толкова важна в едно демократично, европейско общество.

4 Прозрачност с цел да се служи на гражданите на Европа

Концепцията за прозрачност несъмнено може да бъде разгледана и обсъдена от различни гледни точки. Като Европейски омбудсман се стремя да го разглеждам преди всичко от гледна точка на европейските граждани. Това, в края на краищата, е моята деформация professionelle!

Договорът за Европейския съюз, Договорът за ЕС, който влезе в сила през 1993 г., отбелязва нов етап в процеса на създаване на все по-тесен съюз между народите на Европа, в който решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите.

Европейският съюз би бил нищо без своите народи - своите граждани - за които е създаден.

Европейският съюз се основава на общи европейски ценности и принципи като демокрация, зачитане на правата на човека и върховенство на закона. Твърдо вярвам, че тези принципи се обслужват най-добре от прозрачна и отговорна администрация, която дава възможност на гражданите да бъдат спокойни, че това, което виждат, е това, което получават.

Считам ролята си на Европейски омбудсман за "пазител на добрата администрация", за да доближа гражданите до ЕС - или по-скоро - да доближа ЕС до гражданите.

Ето защо сега ще продължа да обяснявам по какви конкретни начини се стремя да служа на европейските граждани, като насърчавам прозрачността в администрацията на ЕС. След това ще се върна към общото значение на прозрачността в заключителните си разсъждения.

5 Ролята на Европейския омбудсман за насърчаване на прозрачността

Както споменах, когато говорих за критерия за преглед на Европейския омбудсман - лошо администриране - този критерий обхваща три различни елемента, а именно задължението да се спазват правните норми или принципи, да се спазват принципите на добра администрация и да се зачитат правата на човека или основните права. Сега ще се опитам да покажа, че концепцията за прозрачност е важна част от тези три елемента.

5.1 Правни норми и принципи

Позволете ми да започна с въпроса за прозрачността, при който често вземам предвид правните норми при извършването на моите разследвания, а именно областта на правото на гражданите на достъп до документи.

5.1.1 Достъп до документи

Едно от първите опасения на Европейския омбудсман действително беше да се насърчи по-голяма прозрачност в институциите и органите на ЕС. Споменах, че извършвам разследвания въз основа на жалби. Въпреки това, когато самата институция на омбудсмана се натъкне на въпроси, пораждащи безпокойство, аз също имам възможност да започна проверки по собствена инициатива. Европейският омбудсман използва тази възможност, особено в областта на прозрачността и откритостта.

През юни 1996 г. тогавашният Европейски омбудсман г-н Jacob Söderman започна първата проверка по собствена инициатива по въпроса за публичния достъп до документи, съхранявани от институциите и органите на ЕС.

По това време нямаше законодателство на ЕС относно публичния достъп до документи, но ЕС, както беше споменато, пое ангажимент за прозрачност.

След проверката по собствена инициатива Европейският омбудсман препоръча на всички институции и органи на ЕС, с изключение на Комисията и Съвета, които вече са приели правила по въпроса, да приемат и да направят лесно достъпни за обществеността правилата, уреждащи публичния достъп до документи.

В специален доклад, представен на Европейския парламент през декември 1997 г., омбудсманът отбелязва, че 13 от 14-те органа, към които са отправени препоръките, са приели правила, уреждащи публичния достъп до техните документи. Омбудсманът заключи, че това представлява значителна стъпка напред в подобряването на прозрачността в администрацията на ЕС.

Що се отнася до законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи, омбудсманът също така отбеляза в своя специален доклад до Парламента от 1997 г., че такова законодателство е предвидено в Договора от Амстердам по отношение на достъпа до документи на Европейския парламент, Съвета и Комисията. Договорът от Амстердам влезе в сила на 1 май 1999 г. и от 3 декември 2001 г. Регламент 1049/2001 се прилага за публичния достъп до документи, съхранявани от тези три институции.

Следователно понастоящем съществуват правни норми относно публичния достъп до документи на Парламента, Съвета и Комисията. Що се отнася до другите институции и органи, правилата, приети след проверката по собствена инициатива на омбудсмана, все още се прилагат. Неспазването на тези правила от страна на институциите представлява случай на лошо администриране.

Приемането от администрацията на ЕС на правила в това отношение и влизането в сила на Регламент 1049/2001 значително изясниха въпросите за всички заинтересовани страни. Гражданите вече знаят какви са правата им. Институциите и органите са получили ясни насоки за това как точно да обработват исканията за достъп. Получих ясни критерии, по които да разследвам евентуални случаи на лошо администриране в областта на достъпа до документи.

В това отношение отбелязвам, че Регламент 1049/2001 определя собствената си цел като установяване на принципите, условията и ограниченията, уреждащи правото на достъп до документи на Парламента, Съвета и Комисията, по такъв начин, че да се гарантира възможно най-широк достъп до документи.

5.2 Принципи на добрата администрация

Позволете ми сега да премина към втория вид „провал“, попадащ в обхвата на разследващите правомощия на омбудсмана, а именно неспазването на принципите на добра администрация.

5.2.1 Европейски кодекс за добро поведение на администрацията

В друга проверка по собствена инициатива Европейският омбудсман препоръча на всички институции и органи на ЕС да приемат Кодекс за добро поведение на администрацията, за да определят принципите, които служителите на институциите и органите следва да спазват в отношенията си с обществеността.

Всички институции и органи последваха препоръката на омбудсмана и приеха такива кодекси. Някои органи приеха кодекса, предложен от омбудсмана, а други приеха свои собствени кодекси. Някои от тези кодекси бяха изготвени по-скоро като насоки, отколкото като правно обвързващи правила. За да насърчи уеднаквяването на правилата, омбудсманът изготви специален доклад до Европейския парламент, в който призова европейското административно право да бъде еднакво приложимо за всички институции и органи в техните отношения с гражданите.

В резолюция от септември 2001 г. Европейският парламент прие Кодекса за добро поведение на администрацията на омбудсмана и го прикани да го прилага в ежедневната си работа. Парламентът също така прикани Комисията да представи предложение за европейско административно право.

Кодексът съдържа класическите принципи на административното право, като принципа на недопускане на дискриминация, правото на изслушване и на изразяване на становище, както и посочване на възможностите за обжалване.

Кодексът обаче съдържа и разпоредби, гарантиращи по-голяма прозрачност. В тези разпоредби се посочва например, че длъжностните лица са служебни и достъпни в отношенията си с обществеността и че когато отговарят на кореспонденция, те се стремят да бъдат възможно най-полезни и отговарят възможно най-пълно и точно на поставените въпроси. Освен това всяко писмо и жалба до институциите получават потвърждение за получаване в срок от две седмици, в което се посочват името и телефонният номер на длъжностното лице, което се занимава с въпроса.

Що се отнася до исканията за информация, Кодексът за добро административно поведение изисква длъжностните лица да предоставят на обществеността исканата от тях информация по ясен и разбираем начин. Ако длъжностното лице, което получава искането, не е лицето, отговорно по въпроса, то насочва заявителя към компетентното лице и посочва името и телефонния номер на това лице.

Действайки като пазител на добрата администрация, в работата си широко използвам Кодекса за добро административно поведение. Кодексът като цяло допринася за откритостта и прозрачността, като определя стандартите за институциите в контактите им с гражданите, които от своя страна знаят какво трябва да очакват от администрацията. И правилно приложени, отделните разпоредби на Кодекса правят администрацията много по-достъпна за европейските граждани.

Тук съм, за да гарантирам правилното прилагане на тези стандарти в полза както на потребителите, така и на публичната администрация.

5.3 Права на човека и основни права

Какво ще кажете за прозрачността като елемент от правата на човека и основните права, които трябва да бъдат защитавани от омбудсмана?

5.3.1 Харта на основните права на Европейския съюз

Излишно е да казвам, че всяко незачитане на правата на човека или основните права от страна на институциите или органите на ЕС представлява лошо администриране.

Позволете ми да отбележа по-специално, че Хартата на основните права на Европейския съюз, провъзгласена от председателите на Европейския парламент, Съвета и Комисията на заседанието на Европейския съвет в Ница през декември 2000 г., е първият инструмент в областта на основните права в света, включително правото на добра администрация.

Въпреки че Хартата все още не е правно обвързваща, считам, че не би било добра администрация институциите и органите на Съюза да не спазват разпоредбите на Хартата, които тържествено са провъзгласили.

Ето защо прилагам Хартата в ежедневната си работа, като считам, че Европейският кодекс за добра администрация представлява разширение на Хартата, което обяснява по-подробно какво означава на практика правото на Хартата на добра администрация.

С други думи, основното право на добра администрация включва правото на отворена и достъпна администрация на ЕС.

6 Приносът на Европейския омбудсман към борбата с корупцията
6.1 Приносът на омбудсмана

Ако преминем към въпроса за корупцията в публичната администрация, няма нужда да казваме, че такива практики не принадлежат на едно демократично общество.

Всъщност подобни практики противоречат на принципите на правовата държава и основното право на равно третиране и срещу тях трябва да се води енергична борба.

Убеден съм и целият опит показва, че по-голямата прозрачност и откритост в публичната администрация е в отрицателна корелация с равнищата на корупция. Една открита и прозрачна публична администрация не може да прикрива корупционни практики, но ще трябва да отговаря за действията си.

Ето защо моят принос като Европейски омбудсман за борбата с корупцията се състои главно в работата ми за насърчаване на по-голяма откритост и прозрачност в администрацията на ЕС с оглед на постигането на по-голяма отчетност сред институциите и органите на ЕС.

Позволете ми също така да добавя, че прилагането на принципите на добрата администрация само по себе си ограничава корупцията. Спазването на принципите на добра администрация включва установяване и спазване на ясни правила и принципи за поведението на държавните служители, включително правила за справяне с конфликти и потенциални конфликти на интереси. Такива ясни правила и принципи помагат да се избегне объркване - както за самите държавни служители, така и за гражданите - относно това кое е легитимно и кое не. Объркването в това отношение в противен случай би могло да има корозивно въздействие върху личните стандарти на поведение.

6.2 Други институции и органи на ЕС за борба с корупцията

Може би изненадващо, но да се надяваме обнадеждаващо - получавал съм доста малко жалби, в които конкретно се твърди за корупция в администрацията на ЕС.

Това обаче може само да покаже, че обществеността познава и се обръща директно към други органи на ЕС, които участват по-пряко в борбата с корупцията и измамите.

На първо място е органът на ЕС, който отговаря за разследването и действията срещу измамите, корупцията и други незаконни дейности, засягащи финансовите интереси на ЕС, а именно Европейската служба за борба с измамите (OLAF). Отбелязвам, че OLAF има по-широк мандат от Европейския омбудсман, тъй като OLAF също играе роля в борбата с измамите на равнището на държавите членки, които засягат неблагоприятно финансовите интереси на ЕС.

По въпроси, свързани с измами и корупция, постоянно съветвам жалбоподателите да се обръщат към OLAF като орган, специализиран в разглеждането на тези въпроси.

Друга институция на ЕС, която допринася за борбата с корупцията и измамите, е Европейската сметна палата, която извършва независими одити на събирането и разходването на средствата на ЕС.

В това отношение следва да се отбележи, че както OLAF, така и Сметната палата попадат в обхвата на моите разследващи правомощия. Следователно мога - в рамките на моя мандат - да разследвам процедурите на двата органа, като се уверя, че те изпълняват задачите си в съответствие с принципите на добрата администрация.

Като допълнителна точка относно евентуални жалби, свързани с корупция и измами, бих искал да отбележа, че ако в хода на моите разследвания узная за факт, който може да е свързан с наказателното право, трябва незабавно да уведомя компетентните национални органи. И ако бъде образувано съдебно производство във връзка с въпроси, които са предмет на моето разследване, трябва да прекратя разследването си и да приключа случая.

7 Прозрачност в администрацията на ЕС - някои заключителни разсъждения

В заключение:

По-голямата прозрачност и откритост в администрацията на ЕС е една от основните цели на работата ми като Европейски омбудсман. Както обясних, понятието за прозрачност обхваща трите елемента, на които се основава работата на омбудсмана: законност, добра администрация и права на човека.

През годините и след намесата на Европейския омбудсман много граждани и жители на ЕС получиха достъп до документи на ЕС и им бяха предоставени по-пълни отговори на техните въпроси и искания за информация. Ако моите разследвания не са разкрили лошо управление от страна на съответните институции или органи, тогава на жалбоподателите все пак са били предоставени подробни обяснения защо считам, че случаят е такъв. Съответно, независимо от техния резултат, всички мои разследвания допринесоха за по-голяма откритост и отчетност.

В началото Европейският омбудсман трябваше да се бори да бъде признат от другите институции и органи. Това е особено вярно, тъй като становището на омбудсмана по някои въпроси, като прозрачността в публичната администрация, противоречи на политиката или практиката на управление или, в по-широк план, на административната култура. Това се случваше редовно, тъй като първият европейски омбудсман идваше от държава членка — Финландия — с дълга традиция на откритост в публичната администрация, която от 1919 г. има омбудсман, наблюдаващ администрацията.

Но с внимателно обмислени и формулирани решения и въз основа на доброто сътрудничество, изградено през годините с всички институции на ЕС, Европейският омбудсман успя да спечели уважение и да гарантира много високо спазване на неговите препоръки, въпреки факта, че решенията на омбудсмана по дефиниция не са правно обвързващи за страните.

Както обясних, много от проверките на Европейския омбудсман доведоха до приемането на нови правила и практики, които малко по малко отварят европейската администрация и я доближават до нейните граждани.

Разбира се, все още предстои много работа за опазване на вече въведените правила и процедури в областта на откритостта и прозрачността, но също така и за по-нататъшно подобряване на правилата и практиките с оглед на преодоляването на психологическата пропаст, която съществува между институциите на ЕС и европейските граждани.

Считам, че задачата за доближаване на администрацията на ЕС до гражданите е от решаващо значение за бъдещите постижения и просперитет на Европейския съюз.

Считам също така, че е необходима култура на откритост и ефективност, когато и където дадена администрация прилага правото на ЕС на практика.

Подобен подход пролича и от речта на г-н Сийм Калас, заместник-председател на Европейската комисия и комисар по административните въпроси, одита и борбата с измамите, произнесена в Nottingham Business School на 3 март тази година.

Както споменах във въведението си, в речта си членът на Комисията Калас се застъпи за принципите на прозрачност и свобода на информацията, като посочи, че прозрачността „е съществена предпоставка за почтеността и надеждността на /.../ политическите институции“. Поради това комисар Калас стартира „Европейската инициатива за прозрачност“, която има за цел да засили прозрачността в цяла Европа. Според комисар Калас тази есен може да бъде представено съобщение, в което се обявяват конкретни, евентуално законодателни действия на равнище ЕС и препоръки към държавите членки и други заинтересовани страни.

Приветствам тази инициатива, която показва спокоен ангажимент за по-голяма прозрачност и откритост в разширена Европа.

Ето защо предложих услугите си на члена на Комисията Калас при изпълнението на Европейската инициатива за прозрачност и предложих естествено допълнение да бъде инициатива, която да гарантира, че всички институции, органи, служби и агенции на ЕС се подчиняват на единен набор от принципи, като тези, определени в Европейския кодекс за добро поведение на администрацията.

Правилата за добро административно поведение, които обикновено се прилагат за всички органи на ЕС, не само ще спомогнат за издигането на понятието за добра администрация на по-високо равнище, но също така - както се надявам да съм изяснил в изказването си тук днес - допълнително ще насърчат прозрачността и съответно ще допринесат за борбата с корупцията - цел, споделяна от „Трансперънси интернешънъл“ и от активни граждани като тези, които ме почетоха с присъствието си тук днес.

Благодаря ви много за вниманието.