14 януари 2011 г.

1. Въведение

По време на 7-ия семинар на националните омбудсмани, проведен през април 2009 г., информирах националните омбудсмани за намерението си да изготвя декларация относно етичните принципи за служителите на ЕС [1].

Колегите от Европейската мрежа на омбудсманите се споразумяха да отговорят положително на бъдещо искане за информация относно националните декларации за етичните стандарти в обществения живот и да обсъдят темата на следващото ни заседание в Копенхаген през октомври 2011 г.

На 25 и 26 май 2010 г. изпратих на националните омбудсмани консултативен документ, съдържащ резултатите от предварителните ми разсъждения относно обхвата и съдържанието на бъдещия набор от етични принципи за служителите на ЕС.

За да се вземат изцяло предвид най-добрите практики в държавите членки, изрично ги помолих а) да коментират моите предложения по отношение на обхвата и съдържанието на бъдещо изложение на етичните принципи и б) да ме информират за всички национални или международни документи, които биха могли да бъдат полезни в процеса на изготвяне. Помолих ги да ми предоставят отговорите си до 30 юни 2010 г.

Бяха получени общо двадесет отговора (вж. приложение 1 за списъка на отговорилите). Те включват устни изказвания, направени по време на разговори и срещи, както и писмени отговори.

В настоящия доклад се обобщават основните въпроси, повдигнати от националните омбудсмани. В допълнение 2 са изброени документите и инструментите, посочени в отговорите. За улеснение са включени и тези, които вече бяха изброени в консултативния документ.

Следващият етап от процеса ще бъде обществена консултация по проект на декларация за принципите. В отговор на едно от многото полезни предложения, направени от националните омбудсмани, в проекта на изявление ще се използва терминът „принципи на публичната служба“, а не „етични принципи“.

Възнамерявам да публикувам проекта на принципите за обществените услуги на моя уебсайт заедно с настоящия доклад и консултативния документ, изпратен на националните омбудсмани. Ще бъдат поканени коментари от обществеността, както и от институциите, органите, службите и агенциите на ЕС. Всички коментари, получени преди крайния срок, ще бъдат взети предвид при финализирането на декларацията за принципите на публичната служба за служителите на ЕС.

П. Никифорос Диамандурос

2. Общи реакции

Сред отговорилите национални омбудсмани имаше общо съгласие, че инициативата за изготвяне на декларация за етичните принципи за държавните служители е както полезна, така и навременна.

Общото мнение, изразено в отговорите, е, че основната цел на изготвянето на декларация за етичните принципи за държавните служители е да се насърчи доверието на гражданите в публичния сектор.

Респондентите считат, че целта на такова изявление е да се изяснят ценностите и стандартите, които следва да бъдат отразени в поведението на държавните служители. Декларацията следва да бъде лесна за разбиране и, доколкото е възможно, да предлага практически насоки.

Основните въпроси, повдигнати от различните омбудсмани относно обхвата и съдържанието на бъдещо изложение на етичните принципи, които да ръководят служителите на ЕС, са обобщени по-долу.

3. Връзката на етичните принципи със съществуващите инструменти

Отговорите показват широко съгласие сред омбудсманите, че действията на държавните служители следва да се ръководят от етични стандарти, както и от закона.

Някои омбудсмани подчертаха, че разграничението между етични стандарти и право не означава, че първите непременно нямат обвързващо качество, нито че задължителните правила нямат етично съдържание. По-специално, някои национални опити показват, че етичните принципи могат да бъдат включени в законодателството или в кодекс за прилагане на законодателството.

Постигнато бе общо съгласие, че етичните принципи следва да допълват, а не да ограничават или квалифицират по какъвто и да било начин съществуващите инструменти, които уреждат поведението на служителите на ЕС.

Някои омбудсмани посочиха, че Европейският кодекс за добро поведение на администрацията вече определя ясни стандарти за административното поведение на служителите на ЕС и че самите тези стандарти са израз на етични принципи.

Поради това допълнителното изложение на етичните принципи не следва да дублира Кодекса, а да бъде формулирано в широк смисъл като декларация на високо равнище, потвърждаваща ценностите и принципите, подкрепяни от Европейския омбудсман и неговите национални партньори.

4. Етични принципи и отчетност

Отговорите подкрепиха идеята, че следва да се изготви декларация за етичните принципи преди всичко с оглед повишаване на отчетността на държавните служители пред гражданите.

Бяха повдигнати редица въпроси, които спомагат за изясняване на разликата между отчетността на държавните служители пред гражданите и отчетността им пред институциите, за които работят.

Първо, важно е да се признае, че етичните принципи са от значение за всички аспекти на работата на държавните служители, а не само за преките контакти с гражданите или за прилагането на правото на добра администрация, предвидено в член 41 от Хартата на основните права на ЕС.

Второ, трябва да се признае, че държавните служители действително носят отговорност и са длъжни да бъдат лоялни към институциите, за които работят.

Освен това съществува значителна степен на припокриване между отчетността пред гражданите и отчетността пред институциите, за които работят държавните служители. Следователно на практика неспазването на етичните принципи може да доведе до отрицателни последици за държавните служители в отношенията им с тяхната институционална йерархия.

Беше посочено по-специално, че въпросите, свързани с подаването на сигнали за нередности, дават примери за припокриване между отчетността пред гражданите и отчетността пред институциите, за които работят държавните служители, както и илюстрират напрежението, което може да възникне при съчетаването на двете форми на отчетност на практика.

5. Към проект на декларация за принципите на обществените услуги

Както вече беше споменато, националните омбудсмани считат, че основната цел на декларацията за етичните принципи за държавните служители е да се насърчи доверието на гражданите в публичния сектор.

Доверието само по себе си не е етичен принцип, а резултатът от прилагането на етичните принципи по правилен и строг начин.

Основен етичен принцип, който поражда доверие, е почтеността. В този контекст беше изрично посочено, че служителите на ЕС следва да отправят препоръки и да вземат решения единствено в интерес на Съюза и неговите граждани. Беше посочено също, че заплахи за този принцип могат да възникнат не само от лични или семейни връзки, но и от професионални контакти като например лобиране.

Освен това в мненията бяха изброени редица други основни ценности, които следва да бъдат отразени в декларацията за етичните принципи. Най-често споменаваните са:

● безпристрастност и обективност

● прозрачност и отчетност

● Справедливост и справедливост

● лоялност, отговорност и добросъвестност

● компетентност, ефективност и качество

● старание и строгост

● независимост

● сътрудничество и диалог.

Някои национални омбудсмани също така подчертаха, че държавните служители следва да изпълняват задълженията си с високо чувство за мисия и осъзнаване на факта, че предоставят услуга на гражданите. Те също така подчертаха значението на рационалното използване на публичните ресурси и зачитането на принципа на заслугите при назначаването и кариерата в публичната администрация.

И накрая, въпреки че беше постигнато съгласие, че изявлението следва да се състои от принципи с присъща етична стойност, беше предложено, че би било по-добре да се избягва използването на термините „етика“ и „етика“, тъй като те имат теоретични конотации, което би могло да доведе до объркване. Изразът „принципи на обществените услуги“ беше препоръчан като алтернатива.

Приложения

Приложение 1 — Списък на националните омбудсмани и подобни органи, които са отговорили на консултацията

(по азбучен ред на държавите)

● Чешкият омбудсман

● Датският омбудсман

● Естонският омбудсман

● Канцлер на правосъдието на Финландия

● Парламентарен омбудсман на Финландия

● Френският омбудсман

● Комисията по петиции на германския Бундестаг

● Гръцкият омбудсман

● Унгарският омбудсман

● Ирландският омбудсман

● Литовският омбудсман

● Малтийският омбудсман

● Нидерландският омбудсман

● Омбудсманът на Северна Ирландия

● Полският защитник на правата на човека

● Португалският омбудсман

● Румънският омбудсман

● Словашкият омбудсман

● Испанският омбудсман

● Омбудсманът на Обединеното кралство

 

Приложение 2 — Международни кодекси и други материали, свързани с етичните стандарти за държавните служители

Организация на обединените нации

● Международен кодекс за поведение на държавните служители Резолюция A/RES/51/59 на Общото събрание на
ООН, 82-ро пленарно заседание, 12 декември 1996 г. Приложение към Резолюция 51/59: Действия срещу корупцията.
http://www.un.org/ga/documents/gares51/gar51-59.htm

● The Guide, Governance Ethics, G02A, Ethics of Good Governance Програма на ООН за развитие.
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/eropa/unpan002618.pdf

Съвет на Европа

● Образец на кодекс за поведение на държавните служители; Приложение към Препоръка No R (2000) 10, прието от Комитета на министрите на неговата 106-а сесия на 11 май 2000 г.
https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?Ref=CM(2000)PV1&Language=lanEnglish&Ver=final&Site=CM&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383

● Препоръка CM/Rec(2007)7 на Комитета на министрите до държавите членки относно добрата администрация.
https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1155877&Site=CM

Организация за сигурност и сътрудничество в Европа (ОССЕ)

● Най-добри практики в борбата с корупцията, по-специално глава 6 „Изграждане и поддържане на етична публична администрация“.
http://www.osce.org/publications/eea/2004/05/13568_67_en.pdf

Организация за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР)

● Препоръка за подобряване на етичното поведение в публичната администрация, 23 април 1998 г.
http://www.oecd.org/dataoecd/60/13/1899138.pdf

● Препоръка относно насоки за управление на конфликта на интереси в публичната администрация, юни 2003 г.
http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf

Европейска комисия

● Съобщение на заместник-председателя Калас до Комисията относно подобряване на средата за професионална етика в Комисията (SEC(2008) 301 окончателен, 5 март 2008 г.). https://ec.europa.eu/archives/commission_2004-2009/index_en.htm

● Доклад относно изпълнението на Плана за действие по етика във връзка с Декларацията за принципите на професионалната етика (вътрешен документ, достъпен на интранет страницата на Комисията).

● Практическо ръководство за етика и поведение на персонала (вътрешен документ, достъпен на интранет страницата на Комисията).

Чешка република

● Административнопроцесуален кодекс, 500/2004 Сб. Закон от 24 юни 2004 г.
http://du-praha.cz/drurad/CAP-extrakt.pdf

Дания

● Ръководство за добро поведение в публичния сектор, Датски държавен работодателски орган (God adfærd i det offentlige), юни 2007 г.
http://perst.dk/~/media/Publications/2007/God%20adfaerd%20i%20det%20offentlige%20-%20Juni%202007/God%20adfaerd%20juni%202007-pdf.ashx

● Ръководство за свободата на изразяване на държавните служители (Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed), септември 2006 г.
http://jm.schultzboghandel.dk/upload/microsites/jm/ebooks/andre_publ/vejledning%20om%20offentligt%20ansattes%20ytringsfrihed.pdf

Естония

● Етичният кодекс за обществените услуги, приложен към Закона за обществените услуги от 25 януари 1995 г. (PubolAvaliku teenistuse seadus).
http://www.legaltext.ee/et/andmebaas/tekst.asp?loc=text&dok=X0002K9&keel=en&pg=1&ptyyp=RT&tyyp=X&query=avaliku+teenistuse

● Етичен кодекс на естонските съдии, 13 февруари 2004 г. (Eesti kohtuniku eetikakoodeks).
http://www.nc.ee/?id=682

● Кодекс за поведение на Естонската адвокатска колегия, 8 април 1999 г. (Eesti Advokatuuri eetikakoodeks).
http://www.advokatuur.ee/?id=73

● Кодекс за поведение на естонските нотариуси, 15 февруари 2001 г. (Eesti notarite eetikakoodeks).
http://www.notar.ee/5956

Финландия

● Етика на публичната служба (Virkamiesetiikka), Министерство на финансите на Финландия, 31.3.2000 г.
http://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/01_publications/06_state_employers_office/89879/name.jsp

● Ценности в ежедневната работа — Етика на държавните служители, наръчник за държавната администрация, Министерство на финансите на Финландия, (Arvot virkamiehen arjessa), юни 2007 г.
ISBN 978-951-804-714-1
Резюме на английски език: http://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/01_publications/06_state_employers_office/20070614Values/name.jsp
Резюме на фински език:
http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/01_julkaisut/06_valtion_tyomarkkinalaitos/20070614Arvotv/name.jsp

Франция

● „Хартата на Мариан“, Министерство на публичната служба и държавната реформа на Франция, 2005 г. (La Charte Marianne).
http://www.fonction-publique.gouv.fr/IMG/pdf/CharteMarianne_20050103.pdf

● Хартата на омбудсманите за обществени услуги, Париж, 2004 г. (La Charte des médiateurs du service public).
http://www.mediateur-republique.fr/fic_bdd/pdf_fr_fichier/1176890798_Charte_.pdf

Унгария

● Етичен кодекс на длъжностните лица в Министерството на вътрешните работи, 1999 г. (Etikai kódex a Belügyminisztérium hivatali szervezetei, a minisztérium hivatal tevékenységét segítő szervezetek, a belügyminiszter irányítása alá tartozó önálló szervezetek és az önkormányzati tűzoltóság hivatásos állománya számára).
http://www.brdsz.hu/vegyes/kodex.html

● Етичен кодекс на съдиите, 2007 г. (A Magyar Bírói Egyesületnek a bírói viselkedés irányelveit meghatározó Etikai Kódexéről).
http://www.birosag.hu/engine.aspx?page=jogszabalyok_tara

● Етичен кодекс на митническите служители, 2003 г. (A Vám- és Pénzügyőrség Etikai Kódexe).
http://www.vam.hu/data/vpop_altalanos/vpop_kodex.html

● Етичен кодекс на данъчните служители, 2008 г. (APEH Etikai Kódexe).
http://www.apeh.hu/data/cms52407/etikai_kodex.pdf

● Етичен кодекс на полицейските служители, 2007 г. (A Rendőri Hivatás Etikai Kódexe).
http://www.police.hu/magyarendorseg/etikaikodex

● Кодекс за поведение на общинските администратори относно клиентите в столичен район, 2008 г. (Budapest Főváros XXIII. Kerület Soroksár Önkormányzata Polgármesteri Hivatalának Etikai Kódexe & Polgármesteri Hivatal Ügyfélszolgálati Chartája).
http://www.soroksar.hu/Ugyfelszolgalati-charta/A-Polgarmesteri-Hivatal-etikai-kodexe-

Ирландия

● The Civil Service Code of Standards and Behaviour, Standards in Public Office Commission, септември 2004 г. (преработен през септември 2008 г.).
http://www.sipo.gov.ie/en/CodesofConduct/CivilServants/File,727,en.pdf

Малта

● Закон за публичната администрация, Първи график, Етичен кодекс, стр. 27—30.
https://ehealth.gov.mt/download.aspx?id=1838

Нидерландия

● Нидерландски кодекс за добро административно поведение, Хага, януари 2009 г. (Nederlandse code voor goed openbaar bestuur).
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/brochures/2009/06/23/brochure-nederlandse-code-voor-goed-openbaar-bestuur.html

Португалия

● Деонтологична харта на публичната служба (Carta Deontológica do Serviço Público), Diário da República - I Série-B, No 64 - 17-03-1993.

● Етична харта на публичната администрация, юли 2002 г. (Carta ética da administração pública).
http://www.mj.gov.pt/sections/documentos-e-publicacoes/doc-e-pub-2/carta-etica-da/

Румъния

● Кодекс за поведение на държавните служители, февруари 2004 г. (LEGE nr. 7 din 18 februarie 2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici).
http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act?nr=7&an=2004

Словакия

● Етичният кодекс на държавните служители, Служба на държавната служба на Словашката република, юли 2002 г. (Etický kódex štátneho zamestnanca).
http://km.undp.sk/uploads/public/File/AC_Practitioners_Network/Slovakia_Codex_Ethics_Civil_Servants.doc

Обхват

● Кодекс за поведение на държавните служители, Закон No 7/2007, дял III (Código de conducta de los empleados públicos).
http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l7-2007.t3.html

Обединено кралство

● Седемте принципа на обществения живот, Комитет по стандартите в обществения живот.
http://www.public-standards.gov.uk/About/The_7_Principles.html

● Първите седем доклада, Преглед на напредъка, Комитет по стандартите в обществения живот, септември 2001 г.
http://www.public-standards.gov.uk/Library/OurWork/First7Reports_ProgressReview.pdf

● Кодекс на публичната служба, Стандартна бележка SN/PC 3924, Библиотека на Камарата на общините, февруари 2006 г.
http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/briefings/snpc-03924.pdf

● Стойности на публичната служба за държавните служители в Обединеното кралство, ноември 2010 г.
http://www.civilservice.gov.uk/Assets/civil-service-code-2010_tcm6-37859.pdf