Bryssel den 14 november 2013

Jag är glad över att ha blivit inbjuden att tala till er i eftermiddag och att göra allt jag kan för att stödja ett tydligt skrivande och klarspråk.

Tydligt skrivande är något som jag passionerat bryr mig om och något som jag redan har flaggat som en nyckelprioritering för mitt kontor. Jag var journalist i 20 år och så mycket av mitt livs arbete har handlat om lärande och förfining av kommunikationshantverket. Tydlig kommunikation går också till hjärtat av min roll som ombudsman när jag försöker bryta barriärer och bygga broar mellan medborgarna och institutionerna. 

För er som arbetar inom EU:s institutioner är det politiskt absolut nödvändigt att skriva tydligt.  Ditt dagliga arbete kan ha att göra med ekonomi eller jordbruk eller miljö eller andra frågor, men det styrs fortfarande av behovet av att fånga hjärtan och sinnen hos de människor som du tjänar, för att hjälpa dem att förstå och hitta relevans i det du gör och så kommer de i sin tur att hitta mening och relevans i sin roll som EU-medborgare, en roll som inte alla, som vi vet, känner sig helt bekväma med.

Och så varje gång du skriver dåligt, varje gång du använder jargong, varje gång du glider in i legalese, riskerar du förlusten av den anslutningen med medborgaren, du alienerar och cue i bästa fall likgiltighet vid värsta direkta fientlighet. Alla som arbetar vid EU-institutionerna är per definition välutbildade, välinformerade och intelligenta, men ingen av dessa egenskaper garanterar dock förmågan att kommunicera tydligt.

Den irländska poeten William Butler Yeats skrev.  "Tänk som en vis man, men kommunicera på folkets språk." Den sena brittiska premiärministern Margaret Thatcher uttryckte det mer rakt på sak när hon sa att "underlåtenhet att skriva tydligt går utöver besvär eller frustration från medborgarens sida men kan också indikera ett misslyckande att tänka klart, ett förakt för sina kunder, eller mer troligt en blandning av båda.  Ett system som inte kan eller vill kommunicera är inte en säker grund för demokrati.

Det skulle vara trevligt att kunna säga att vi, som tjänar i EU-institutionerna, vinner kampen för att kommunicera tydligt och effektivt med den europeiska allmänheten. Tyvärr tror jag inte att vi kan säga det med någon övertygelse. Efter bara sju veckor i ämbetet som europeisk ombudsman, och en strävan att alltid närma sig affärer ur den vanliga medborgarens perspektiv som en ombudsman är tänkt att företräda, kan jag se att mycket återstår att göra för att få en effektiv kontakt med allmänheten. Och när jag säger detta inkluderar jag mitt eget kontor tillsammans med EU:s övriga institutioner.

Vad är eurolegalism?

En sak som har slagit mig sedan jag flyttade till Strasbourg som europeisk ombudsman är i vilken utsträckning lagen genomsyrar, och faktiskt dominerar, praktiskt taget alla områden av EU:s verksamhet. EU förkunnar med rätta att det är en union som bygger på rättsstatsprincipen, men ibland glöms det bort att rättsstatsprincipen bara är en del av det sätt på vilket vi organiserar oss och styr våra strävanden.

Finns det en risk för en självförstärkande cykel, där alla pressas att söka upp närmaste advokat och slutresultatet blir en förvirrad, obegriplig allmänhet och uppsättningar av juridiska tolkningar, åsikter och råd som kan vara motstridiga? Som nationell ombudsman och informationskommissionär I Irland, där ingen av min personal var advokater trots att vissa hade juridiska kvalifikationer, var jag ofta tvungen att påminna offentliga organ när de vägrade att genomföra en rekommendation på grund av "juridisk rådgivning" att de borde notera att det var råd som de inte hade fått ett diktat från högsta domstolen i landet.

Lagen och advokaterna har helt klart sin plats, men det är en plats, det är inte hela EU-byggnaden.  Min oro är att ett alltför stort beroende av strikt rättslig tolkning kan åsidosätta sunt förnuft och beslut som grundar sig på förnuft och princip, med andra ord ersätta det sätt på vilket de flesta medborgare fattar sina egna beslut om sina liv eller sina familjers liv. Det finns ingen lag som säger att mina barn ska städa sina rum, men de borde göra eftersom det är det rätta att göra som en del av en familj.

Beakta fall av intressekonflikter som uppstår inom EU:s institutioner. Är det rätt att de ska beslutas på grundval av att ingen rättsregel har brutits eller bör vi ta ett steg tillbaka och observera verkligheten i fallet som den ses av en vanlig medborgare? För några veckor sedan talade jag med en högre juridisk tjänsteman från en EU-institution som ganska stolt sade till mig: "Du vet att vi advokater har blivit mycket mäktiga här.  Om någon vill gå genom den dörren till exempel, tillade han, "de söker nu juridisk rådgivning om det."

Jag hittade några intressanta reflektioner om detta tema i en 2011-bok, Eurolegalism: Transformation of Law and Regulation in the European Union, skriven av den amerikanska akademikern R. Daniel Kelemen. Vad Kelemen beskriver är hur EU (eller EEG eller Europeiska gemenskapen) gradvis har skiftat under årtiondena från en situation där lagen inte dominerade de sociala, politiska och ekonomiska områdena till en där lagen har blivit den avgörande faktorn på nästan alla viktiga områden. Kelemen säger att EU i sin tidigaste inkarnation var helt annorlunda än USA när det gäller i vilken utsträckning lagen genomsyrade alla aspekter av samhället. USA karakteriserades då som ett samhälle som dominerades av lagen, av rättsliga regleringar och av rättstvister. Däremot var EU då "mycket mer informellt, samarbetsvilligt och ogenomskinligt … med lite inflytande från domstolar och privata parter." Under tiden har EU enligt Kelemen radikalt skiftat till den nuvarande situationen där "Eurolegalism" (som han kallar det) är dagens ordning. Med detta menar han att EU har tagit fram mer och mer detaljerade rättsregler, på praktiskt taget alla viktiga områden, och där dessa regler är rättsligt verkställbara och backas upp av rättstvister. Och så har vi detaljerad och komplex lagstiftning på områdena konkurrens, konsumenträttigheter, statligt stöd, miljö och så vidare.

I slutändan accepterar Kelemen att denna övergång till en allomfattande legalism inte nödvändigtvis är allt dåligt. Han kommenterar:

”EU är en gemenskap som lyder under rättsstatsprincipen, och oavsett dess nuvarande utmaningar är det en gemenskap som har främjat demokrati, fred och välstånd i hela Europa under det senaste halvseklet. Eurolegalismens framväxt kan föra med sig ett överskott av lagar, advokater och rättstvister, men vi kanske helt enkelt måste acceptera detta som ett litet pris att betala för att upprätthålla den europeiska enheten.”

Om Kelemen har rätt i sin åsikt, vilket han mycket väl kan vara, måste vi se till att lagen är tydlig och begriplig och att all information om den och om våra offentliga organs handlingar är lika tydlig och begriplig. Lagen är alldeles för viktig för att tillåtas förbli förbehållen advokatyrket ensamt.

Förra månaden talade Lord Neuberger av Abbotsbury, ordförande för Högsta domstolen i Storbritannien, på temat "Rättvisa i en åtstramningsålder". Han talade om förhållandet mellan rättvisa och rättsstatsprincipen och påpekade att rättsstatsprincipen inte nödvändigtvis tjänar till att säkerställa rättvisa under alla omständigheter. Lord Neuberger oroade sig för att idén om rättsstatsprincipen i västerländska demokratier tas för givet av allmänheten. och att det är upp till advokaterna att så att säga fortsätta med det när det gäller lagens funktion. Han ansåg att det finns en utbredd självbelåtenhet i detta avseende som berör honom.

En av Lord Neubergers huvudpunkter är att för att rättsstatsprincipen ska stödja rättvisan måste lagen vara tillgänglig. Han fokuserade särskilt på lagens tillgänglighet när det gäller att den är förståelig för vanliga människor. Och på denna front identifierade han problem som skapats av den stora mängd lagstiftning som utarbetas varje år. Men han uppmärksammade också det faktum att lagstiftningen ofta är dåligt utformad och har blivit ohyggligt komplex. Han hänvisade till den förvirring som ofta råder i parlamentet, där parlamentsledamöterna mycket väl kan ha svårt att förstå detaljerna i det som läggs fram för dem. I Irland förra sommaren hade vi faktiskt den ovanliga situationen med en senator som hade föreslagit ett ändringsförslag till ett viktigt lagförslag och som, när det gällde omröstningen om sitt eget ändringsförslag, frågade ganska klagande: ”Om jag röstar ja eller nej?”

Så om våra lagstiftare kämpar för att förstå den lagstiftning de antar, vad finns det för hopp för den vanliga personen? Lord Neuberger hävdade att bara för att livet blir allt mer komplext behöver det inte betyda att våra lagar också måste vara komplexa. I själva verket är det tvärtom, hävdade han. I takt med att livet blir mer komplext behöver vi mindre men enklare lagstiftning. Detta, hävdade han, är mer sannolikt att tjäna rättvisans sak.

Lord Neuberger tog också lite swipe vid domstolsavgöranden, inklusive hans egen.  Han ansåg att domar bör kunna läsas och förstås av vanliga människor, men att detta alltför ofta inte är fallet. Domare känner alltför ofta behovet av att ta itu med varje aspekt av varje punkt som tas upp i ett mål och att detta gör "domen ofta svår och olönsam att följa". "Att läsa vissa domar", sade han, "förlorar snarare viljan att leva – och det är särskilt oroande när det är ditt eget omdöme som du läser."

För egen del kommer jag att titta på mina egna klagomålsbeslut och rapporter för att se till att varken jag eller någon annan förlorar viljan att leva när jag läser dem!

Naturligtvis skulle Lord Neuberger ha varit alltför medveten om den standard som fastställts av några av hans rättsliga föregångare i Storbritannien och , i synnerhet, om den extraordinära stilen hos den avlidne Lord Denning. I några av hans domar Lord Denning anges att berätta en historia och att låta de juridiska frågorna ta andra plats, eller åtminstone verkar ta andra plats, till historien. Så här inledde han en berömd dom från 1977 som involverade en tvist mellan en bycricketklubb och ett grannhushåll:

"På sommaren by cricket är glädje för alla. Nästan varje by har sin egen cricketfält där de unga männen spelar och de gamla männen tittar på. I byn Lintz i County Durham har de sin egen mark, där de har spelat de senaste 70 åren. De tenderar det väl. wicket-området är välrullat och klippt. Uteplatsen hålls kort. Det har ett bra klubbhus för spelarna och platser för åskådarna. Bylaget spelar där på lördagar och söndagar. De tillhör en liga som konkurrerar med grannbyarna. Andra kvällar efter jobbet tränar de medan ljuset varar. Men nu efter dessa 70 år har en domare i High Court beordrat att de inte får spela där längre. Han har utfärdat ett föreläggande för att stoppa dem. Han har gjort det på exempel av en nykomling som inte är någon älskare av cricket.

Och så vidare; Jag låter er gissa vilken ståndpunkt lord Denning intog i fallet.

Jag vet mycket väl hur svårt det kan vara att hitta en mänsklig vinkel för att kommunicera material som i sig är svårt och kanske torrt och tråkigt. Det jag försöker göra är dock att det alltid är viktigt – oavsett ämne – att göra meddelandet så intressant och tilltalande som möjligt.

Jag misstänker att det som Lord Neuberger sade är direkt tillämpligt på EU-situationen. Jag gjorde ett mycket litet test av den stadga som styr min egen byrås verksamhet. Innan man går in på det materiella innehållet i stadgan finns det tre klausuler om "med beaktande av …" och sedan finns det 22 klausuler om "skäl". Artikel 2 i stadgan, vid vilken tidpunkt vi kommer in i kärnan av vad ombudsmannen har till uppgift att göra, börjar på följande sätt: "Inom ramen för ovannämnda fördrag och de villkor som fastställs i dem skall ombudsmannen bidra till att upptäcka administrativa missförhållanden …." Det finns flera andra fall av denna typ av prolixspråk i vad som är en relativt kort stadga. Även om det i rättvisans namn finns vissa bestämmelser i stadgan som anges på ett enkelt och tydligt sätt.

Men det finns onekligen ett problem med unionsrätten mer allmänt, eftersom den inte är lättillgänglig för vanliga människor.  När Lissabonfördraget 2008 var föremål för en folkomröstning om ratificering i Irland hamnade Irlands dåvarande EU-kommissionär Charlie McCreevy i trubbel när han medgav att han inte hade läst Lissabonfördraget i sin helhet. Under en intervju säger han:

”Jag tror inte att det finns någon i detta rum som har läst [fördragets] täckmantel för att täcka. Jag förväntar mig inte att vanliga anständiga irländska människor kommer att sitta ner och läsa avsnitt om underavsnitt som hänvisar till andra artiklar och underartiklar, men det finns tillräcklig analys gjord och människor har sammanställt en konsoliderad text som är ganska lätt att läsa ..."

Detta erkännande gav oundvikligen upphov till en del kontroverser, där kommissionsledamoten kritiserade för vad som i själva verket var ett mycket öppet och ärligt erkännande.

Den tydliga skrivkampanjen

Jag har ägnat en del tid åt lagstiftning och domstolsavgöranden, men jag anser att principerna om öppenhet och tillgänglighet måste gälla för all kommunikation från EU. Kampanjen för tydligt skrivande, och dagens prisutdelningsceremoni, är ett uttryckligt godkännande av detta av EU-kommissionen.

När kampanjen för tydlig skrift lanserades framförde kommissionsledamot Vassilou några starka synpunkter på vad som behövdes för att kampanjen skulle lyckas.  Kommissionsledamoten förklarade följande:

• att det måste finnas ett uttryckligt och verkligt stöd för kampanjen från allra högsta nivå i varje organisation,
• att det måste införas systematiska och rigorösa åtgärder för kvalitetskontroll i varje organisation, och
• att det måste finnas lämplig utbildning och annat stöd till personalen.

Jag håller helt med kommissionsledamoten och kan bara tillägga att för att uppnå och upprätthålla standarder måste det finnas ett ganska obevekligt fokus på standarden på det skriftliga arbete som produceras i varje organisation. Helst bör upprätthållandet av detta fokus vara ansvaret för någon rimlig senior i organisationen som ses att rapportera regelbundet till toppen.

Jag är mycket imponerad av den mängd stödmaterial och annat stöd som kampanjen tillhandahåller. Guiden Hur man skriver tydligt är ett mycket imponerande arbete.

Vad jag också gillar med stödet från kampanjen är att även om målet är seriöst så är den övergripande tonen vänlig och lättsam. Jag gillar särskilt idén om en hjälplinje som kallas ”Drafters in Distress”. Man kan bara föreställa sig de språkliga fasor som löses genom denna hjälplinje!

Lär av andra

Jag tror att det finns åtminstone ett exempel på en EU-medlemsstat som på ett mycket praktiskt sätt har tagit till sig kravet på att statliga myndigheter ska skriva klart och enkelt. Exemplet är från Skandinavien, som redan har gjort så mycket för den offentliga förvaltningen genom att ge oss ledningen både med idén om ombudsmannen och med informationsfriheten. Landet är detta exempel är Sverige (och jag är tacksam mot en svensk medarbetare för att ha berättat om det).

År 2009 trädde Sveriges första språklag i kraft. Förutom att det i lagen föreskrivs att minoritetsspråken ska användas föreskrivs att "den offentliga sektorns språk ska odlas, vara enkelt och begripligt". För att uppnå detta ädla mål har Språkrådet i Sverige ansvar för språkplanering eller, som det kallas, "språkodling". Detta råd har bland annat till uppgift att uppmuntra offentliga organ att använda klarspråk.

Sverige har också en förvaltningslag som kräver att ett offentligt organ ”syftar till att uttrycka sig på ett lättbegripligt sätt” och att ett offentligt organ ”också på annat sätt ska underlätta för de personer som det har att göra med”. Det finns ett lagstadgat krav på att kansliets generaldirektör för rättsliga frågor ska se till att ”språket i lagar och andra beslut är så tydligt och enkelt som möjligt”.

Jag förstår att dessa principer nu återspeglas i utarbetandet av all lagstiftning och att tjänstemännen får omfattande vägledning och stöd för att se till att detta mål uppnås.

Och som du kan förvänta dig har svenskarna angett skälen till att ha antagit denna mycket uttryckliga inställning till tydlig skrift. Tydligt skrivet:

• förbättrar dialogen i allmänhet,
• stärker demokratin eftersom det är en demokratisk rättighet att få begriplig information,
• stärker medborgarnas förtroende eftersom bristande förståelse främjar misstro,
• sparar pengar eftersom tydligt skrivande minskar risken för missförstånd och därmed behovet av ytterligare kontakter.

Med en relativt liten befolkning är det naturligtvis lättare för Sverige än för EU att anta och genomföra dessa tydliga skrivprinciper. Det som intresserar mig är dock möjligheten att det som har uppnåtts i Sverige också kan uppnås – om än i mindre utsträckning – inom EU.

Gobbeldygook

Slutligen, om allt detta är för värdigt eller om du behöver en snabb fix av prolixity och obfuscation för att kompensera för ansträngningarna att skriva tydligt, kan jag inte göra bättre än att rekommendera dig till en tjänst som tillhandahålls av Storbritanniens Plain English Campaign. Denna kampanj driver en webbplats som kostnadsfritt erbjuder färdiga meningar och stycken som illustrerar hur man inte ska skriva tydligt. Du kan konsultera dess gobbledygook generator tjänst på denna webbadress- http://www.plainenglish.co.uk/gobbledygook-generator.html

Jag hoppas att du gillar det och tack för att du lyssnar.