Inledning

Jag är glad över att ha möjlighet att tala inför en publik av andra alumner i samband med den 27: e årliga konferensen för Fulbright Association som hålls här i Aten.

Jag vill tacka fru Anderson för att hon bjöd in mig att vara här i dag, och för att hon gav mig möjlighet att förnya gamla och skapa nya vänskaper inom Fulbright-världen.

Jag noterar att syftet med konferensen är att fira Fulbright-etosen. Enligt min mening omfattar denna etiska grundsyn bland annat ett engagemang för internationell förståelse, offentliga tjänster och medborgarnas egenmakt.

I detta avseende anser jag att det är helt naturligt att en Fulbright-alumn kan inneha befattningen som Europeiska ombudsmannen, en befattning som är avsedd att främja kvaliteten på de offentliga tjänsterna i Europeiska unionens kontakter med medborgarna i de 25 medlemsstaterna.

Jag tycker också att det är naturligt att en föreläsning om ombudsmannen är ett lämpligt tema för Fulbrighters.

I min föreläsning kommer jag att försöka visa hur Europeiska ombudsmannen kan bidra till att främja kvaliteten på de offentliga tjänsterna i EU genom att fungera som "väktare av god förvaltning" i Europeiska unionen (notera: i analogi med Europeiska kommissionen, som är ”fördragens väktare”).

Jag kommer att förklara de olika sätt på vilka Europeiska ombudsmannen inte bara försöker skydda, utan också främja god förvaltning inom Europeiska unionens institutioner och organ, dvs. ombudsmannens reaktiva och proaktiva roller.

Låt mig också genast tillägga att jag ser ombudsmannen inte bara som en oberoende institution som utövar extern kontroll över EU:s offentliga förvaltning, utan också som en värdefull resurs för chefer inom den offentliga sektorn. Jag anser att detta är Europeiska ombudsmannens dubbla roll.

Sammantaget anser jag att dessa aspekter av ombudsmannens institution gör det möjligt för den att lämna ett viktigt bidrag till att förbättra förvaltningens kvalitet och till att stärka rättsstatsprincipen och demokratin i moderna samhällen.

Europeiska ombudsmannens institution

Europeiska ombudsmannen inrättades genom Maastrichtfördraget, i den del av EG-fördraget som rör unionsmedborgarskap (artikel 21).

Klagomål till Europeiska ombudsmannen är således en av de grundläggande rättigheter som enligt fördraget är knutna till unionsmedborgarskapet.

Denna tanke har bibehållits och till och med förstärkts i det konstitutionella fördraget, där ombudsmannainstitutionen nämns vid fyra tillfällen, nämligen 1) i avdelningen om grundläggande rättigheter och unionsmedborgarskap, 2) i avdelningen om unionens demokratiska liv, 3) i stadgan om de grundläggande rättigheterna (del II i fördraget) och slutligen 4) i de bestämmelser som reglerar institutionerna, särskilt i avsnittet om Europaparlamentet.

Den första ombudsmannen valdes i juli 1995 och inledde sin verksamhet i september 1995, vilket innebär att institutionen nu har varit verksam i nio år.

Det är viktigt att understryka att EG-fördraget ger ombudsmannen befogenhet att utreda klagomål endast mot EU:s institutioner och organ (med undantag för de två domstolarna i deras dömande roll). Europeiska ombudsmannen har således ingen behörighet att handlägga klagomål mot medlemsstaternas nationella myndigheter.

Därför, och med tanke på den enorma mängd klagomål som mottagits mot nationella förvaltningar, samarbetar jag med mina motparter i alla 25 medlemsstater genom det europeiska ombudsmannanätverket. Nätverket omfattar också ombudsmän i kandidatländerna och det bredare Shengen-området, som omfattar mer än 90 kontor i 30 länder.

Nätverket ser till att klagomål snabbt riktas till den behöriga ombudsmannen och att klagomål som lämnas in till nationella ombudsmän men som omfattas av ombudsmannens behörighet vidarebefordras till honom. Det underlättar också utbytet av information om bästa praxis och utvecklingen av EU-lagstiftningen.

Detta görs genom flera instrument som har utvecklats av mitt kontor, såsom Europeiska ombudsmannens nyhetsbrev, den elektroniska tidningen "Ombudsman Daily News", ett toppmöte "EU-OMB" där ombudsmän kan ställa frågor och få information om hur ett visst problem hanteras i andra ombudsmannakontor, samt anordnandet av de europeiska ombudsmannakonferenserna vartannat år, nästa som kommer att hållas i Haag 2005.

Europeiska ombudsmannens reaktiva roll

Europeiska ombudsmannens huvuduppgift är att utreda och rapportera om klagomål om påstådda fall av administrativa missförhållanden vid EU:s institutioner och organ. Detta är ombudsmannens reaktiva roll.

Sedan institutionen inledde sin verksamhet i september 1995 har ombudsmannen mottagit mer än 16 000 klagomål. Under 2004 ökade antalet klagomål med 67 % jämfört med 2003, och antalet tillåtliga klagomål ökade med 67 %.

Till skillnad från en dom från en domstol är ombudsmannens beslut om att avsluta ärenden inte rättsligt bindande. Detta är dock inte en olägenhet, för där rättsstatsprincipen och demokratin är stark kommer de offentliga myndigheterna vanligtvis att följa ombudsmannens rekommendationer.

Å andra sidan har ombudsmannens förfarande fördelen att vara flexibelt, snabbare och kostnadsfritt för den klagande jämfört med de strikta, komplexa, långdragna och kostsamma förfarandena vid domstolarna.

Europeiska ombudsmannen har också möjlighet att nå lösningar där båda parter är nöjda, detta via mekanismen för vänskaplig förlikning, medan det bland de parter som konfronteras med varandra i domstol alltid kommer att finnas en vinnare och en förlorare.

Men den kanske viktigaste skillnaden mellan en ombudsman och domstolen är att ombudsmannen kan agera proaktivt, medan en domstol endast kan ingripa i en fråga när ett ärende anhängiggörs vid den. Detta är förmodligen den främsta styrkan hos Europeiska ombudsmannens institution.

Europeiska ombudsmannens proaktiva roll

I detta avsnitt kommer jag att förklara de olika sätt på vilka Europeiska ombudsmannen har spelat en proaktiv roll för att främja god förvaltning i Europeiska unionen.

Ombudsmannen främjade aktivt god förvaltning 1) genom att genomföra flera undersökningar på eget initiativ, 2) genom att lägga fram konkreta förslag till dem som utarbetat stadgan om de grundläggande rättigheterna och 3) till dem som utarbetat det konstitutionella fördraget och 4) genom att anordna kampanjer för att informera medborgarna om deras rättigheter och hur de kan utnyttjas.

Undersökningar på eget initiativ

Möjligheten för Europeiska ombudsmannen att genomföra undersökningar på eget initiativ är kanske det viktigaste och mest effektiva proaktiva instrument som står till hans förfogande.

Det ger faktiskt ombudsmannen frihet att inleda en undersökning som går utöver ett enskilt klagomål och att försöka åstadkomma stora förändringar i återkommande och strukturella administrativa missförhållanden inom EU:s institutioner och organ som han uppmärksammas på, till exempel genom många klagomål i samma fråga.

Detta instrument - som bokstavligen är skräddarsytt för att "främja" god förvaltning - har på ett klokt sätt institutionaliserats genom artikel 195 i EG-fördraget, där det föreskrivs att ombudsmannen genomför undersökningar "(…) antingen på eget initiativ eller på grundval av klagomål". I artikel III-237 i det konstitutionella fördraget upprepas samma bestämmelse.

En del av ombudsmannens viktigaste resultat och förbättringar av EU-institutionernas förvaltning har uppnåtts tack vare undersökningen på eget initiativ. Nedan ger jag några exempel på vad jag anser vara några av de viktigaste resultaten som uppnåtts via detta läge:

Tillgång till handlingar

Ombudsmannens första undersökning på eget initiativ, som inleddes efter det att många klagomål om tillgång till handlingar hade mottagits, hade som mål att alla gemenskapens institutioner och organ skulle anta en kodex för tillgång till handlingar, så att medborgarna vet vilka regler som gäller när de begär tillgång till en handling.

Alla institutioner och organ har antagit kodexar på ombudsmannens rekommendation, och dessa kodexar är fortfarande tillämpliga i dag, med undantag för kommissionen, rådet och parlamentet, för vilka förordning 1049/2001/EG om tillgång till handlingar nu är tillämplig.

Den europeiska kodexen för god förvaltningssed

I en av sina viktigaste undersökningar på eget initiativ rekommenderade Europeiska ombudsmannen att alla gemenskapens institutioner och organ skulle anta en kodex för god förvaltningssed som fastställer de principer som personalen vid gemenskapens institutioner bör respektera i sina kontakter med allmänheten.

Alla gemenskapens institutioner och organ följde ombudsmannens rekommendation och antog sådana kodexar. Dessa koder antog olika former och vissa av dem utarbetades mer som riktlinjer än som rättsligt bindande dokument. För att få enhetliga regler för alla gemenskapens institutioner och organ lade Europeiska ombudsmannen fram en särskild rapport för Europaparlamentet där man efterlyste en europeisk förvaltningsrätt som är lika tillämplig på alla institutioner och organ i deras förbindelser med medborgarna.

I en resolution från september 2001 antog Europaparlamentet den kodex som utarbetats av ombudsmannen, uppmanade ombudsmannen att tillämpa denna kodex i sitt dagliga arbete och uppmanade även kommissionen att lägga fram ett förslag till europeisk förvaltningsrätt.

Ombudsmannen har offentliggjort texten till den europeiska kodexen för god förvaltningssed i form av en broschyr och delat ut den till alla intresserade. Ett antal ombudsmän i de nya medlemsstaterna och kandidatländerna har översatt koden till sina språk och använder den som en resurs för att förbättra kvaliteten på den offentliga förvaltningen i sina egna länder. Nyligen, under mitt besök i Grekland, visade den grekiska inrikesministern också stort intresse för koden och tillkännagav sin avsikt att ta hänsyn till den vid utarbetandet av lagstiftning som omfattar en ny kod för grekisk offentlig förvaltning.

Andra exempel på framgångsrika undersökningar på eget initiativ

Efter att ha mottagit flera klagomål i frågan bad ombudsmannen kommissionen att öka insynen och att bättre informera de klagande under det administrativa skedet av överträdelseförfarandet (artikel 226 i EG-fördraget) som kommissionen inleder när en medborgare klagar över att en medlemsstat överträder gemenskapsrätten. Efter denna undersökning på eget initiativ och undersökningar av senare klagomål antog kommissionen i mars 2002 ett meddelande till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten. Sedan min undersökning och ovannämnda meddelande har jag sett en betydande förbättring av informationen till de medborgare som har lämnat in klagomål om överträdelser av EU-lagstiftningen. Detta förklarar också varför vi har fått färre klagomål än tidigare i denna fråga.

Ombudsmannen inledde också en undersökning på eget initiativ av de problem som uppstår till följd av kommissionens systematiska sena betalningar till sina fordringsägare. Som svar på undersökningen vidtog kommissionen flera åtgärder för att undvika betalningsförseningar i framtiden. Sedan denna utredning har det skett en betydande minskning av antalet klagomål om sena betalningar.

I slutet av förra året inledde jag en annan undersökning på eget initiativ, nämligen om de åtgärder som Europeiska kommissionen har vidtagit för att integrera personer med funktionsnedsättning. Denna utredning pågår fortfarande.

Stadgan om de grundläggande rättigheterna

Europeiska ombudsmannen följde mycket noga utvecklingen av stadgan om de grundläggande rättigheterna som proklamerades i Nice i december 2000. Som observatör vid konventet med ansvar för utarbetandet av stadgan, med Roman Herzog som ordförande, spelade ombudsmannen en proaktiv roll i utarbetandet av den slutliga texten.

Detta initiativ kan mycket väl vara det bästa exemplet på ett fall där ombudsmannens främjande av god förvaltning har varit mest effektivt, eftersom det ledde till ett officiellt erkännande av "rätten till god förvaltning".

Den första Europeiska ombudsmannen efterlyste att stadgan, vid sidan av de så kallade "klassiska" grundläggande rättigheterna, även skulle omfatta medborgarnas rätt till en öppen, ansvarsskyldig och serviceinriktad förvaltning. Till följd av detta förslag innehåller artikel 41 i stadgan den grundläggande ”rätten till god förvaltning”, enligt vilken var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institutioner och organ.

Ombudsmannen var en av de första institutionerna som uttryckligen hänvisade till stadgan och tillämpade den i sina beslut. Han påpekade också att en gemenskapsinstitutions eller ett gemenskapsorgans underlåtenhet att respektera rättigheterna i stadgan utgör ett administrativt missförhållande.

Jag vill nämna ett viktigt exempel där ombudsmannen tillämpade stadgan. Det gällde tillämpningen av åldersgränser i allmänna uttagningsprov som anordnas av EU:s institutioner. Efter en tidigare undersökning på eget initiativ där ombudsmannen hade kritiserat denna praxis hade gemenskapens institutioner och organ höjt åldersgränserna för deltagande i uttagningsprov från 35 till 45 år.

Ombudsmannen uppmanade slutligen kommissionen, parlamentet och rådet att avskaffa åldersgränserna i sina uttagningsprov och hänvisade till principen om icke-diskriminering på grund av ålder, som inte bara finns i artikel 13 i EG-fördraget utan nu även i artikel 21 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Som svar på undersökningen meddelade både kommissionen och parlamentet i april 2002 att de skulle förbjuda åldersgränser från alla framtida uttagningsprov med omedelbar verkan och även motsätta sig användningen av åldersgränser i Epsos uttagningsprov.

Konstitutionen

Europeiska ombudsmannen har spelat en aktiv roll i debatten om Europas framtid genom att rikta det konstitutionella fördragets upphovsmäns uppmärksamhet på medborgarna och inte bara på de stora strukturella frågor som rör fördelningen av befogenheter mellan och mellan de olika institutionerna.

Liksom i konventet om stadgan deltog Europeiska ombudsmannen som observatör i konventet om Europas framtid. Jag skulle kort vilja beskriva vad hans olika bidrag har varit.

För det första stödde Europeiska ombudsmannen starkt införandet av stadgan om de grundläggande rättigheterna i det framtida konstitutionella fördraget. Redan från proklamationen av denna stadga har ombudsmannen ansett att den bör vara rättsligt bindande i EU-lagstiftningen. Detta är nu en realitet eftersom stadgan om de grundläggande rättigheterna införs som del II i fördraget om upprättande av en konstitution för Europa.

Ombudsmannen begärde för det andra att konstitutionen skulle innehålla en lag om god förvaltning (eller förvaltningsrätt) som skulle vara tillämplig på alla unionens institutioner och organ. Denna uppmaning har besvarats i artikel III-304 i konstitutionen, där det föreskrivs att ”unionens institutioner, organ och byråer när de fullgör sina uppgifter ska stödja sig på en öppen, effektiv och oberoende europeisk förvaltning” och att ”(…) EU-lagstiftningen ska fastställa särskilda bestämmelser för detta ändamål”. Kommissionens generalsekreterare nämnde 2006 som ett möjligt datum för kommissionen att lägga fram ett utkast till förslag till förvaltningslag.

Slutligen har både min företrädare och jag själv föreslagit att det konstitutionella fördraget bör innehålla ett kapitel om rättsmedel. Ett sådant kapitel borde ha klargjort för EU-medborgarna möjligheterna till både rättslig och utomrättslig prövning när gemenskapsrättens rättigheter inte respekteras. Förutom att informera medborgarna om deras rätt till domstolsprövning borde kapitlet ha nämnt att medborgarna har rätt att klaga till en ombudsman eller liknande organ i varje medlemsstat om underlåtenhet att respektera individuella rättigheter enligt gemenskapsrätten.

När det gäller rättsmedel svarar artiklarna I-28 och II-47 på ombudsmannens uppmaning till konstitutionen att informera medborgarna om deras rätt att vända sig till en nationell domstol. Enligt artikel I-28 ska medlemsstaterna tillhandahålla ”rätt att överklaga som är tillräcklig för att säkerställa ett effektivt rättsligt skydd inom de områden som omfattas av unionsrätten” och i artikel II-47 föreskrivs att ”var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol (…)”.

Europeiska ombudsmannens roll är också starkt förankrad i det konstitutionella fördraget, där han, som påpekats ovan, nämns vid fyra tillfällen. I artikel I-48 klargörs särskilt att ombudsmannen väljs av Europaparlamentet och inte utnämns på samma sätt som i ett tidigare förslag.

Tyvärr fann varken konventet självt eller regeringskonferensen tid att agera på ombudsmannens andra förslag om att i konstitutionen införa en hänvisning för medborgarna till utomrättsliga rättsmedel.

Jag är dock fortfarande övertygad om att ombudsmän på alla nivåer har en viktig roll att spela när det gäller att säkerställa ett fullständigt och korrekt genomförande av unionsrätten. Jag kommer därför att fortsätta att försvara denna idé.

Informera medborgarna om deras rättigheter

En mycket viktig aspekt av Europeiska ombudsmannens proaktiva roll är att sprida information till medborgarna om deras rättigheter och hur de kan utöva dem.

Sedan jag tillträdde i april förra året har jag gjort informationskampanjen till en av de främsta prioriteringarna under min mandatperiod.

Ombudsmannen, som fortfarande är en ung institution på nio år, kan naturligtvis bara vara till hjälp för potentiella klagande om de är medvetna om hans existens. Jag har därför beslutat att sprida ordet om institutionen under en mycket intensiv informationsresa mellan september 2003 och maj 2004, så att alla medborgare, särskilt från de tio nya medlemsstaterna, är fullt medvetna om de rättigheter som är knutna till EU-medborgarskapet, inklusive rätten att klaga till Europeiska ombudsmannen.

Denna informationsresa, som till nästa månad kommer att ha gjort det möjligt för mig att besöka alla 25 medlemsstater plus två kandidatländer, har varit ganska effektiv med tanke på den kraftiga ökningen av klagomål, särskilt sedan januari 2004.

Samtidigt som jag har informerat potentiella klagande om institutionen har jag också ytterligare stärkt mitt samarbete med de nationella och regionala ombudsmännen i medlemsstaterna.

Andra proaktiva initiativ

Utöver vissa andra proaktiva initiativ uppnåddes vissa andra konkreta resultat som är värda att nämnas:

Kommissionen gick i princip med på att betala ersättning ex gratia under exceptionella omständigheter, nämligen när det administrativa missförhållandet inte längre kan rättas till.

Kommissionen gick med på att anta ett nytt förfarande för att informera anbudsgivare vars anbud förkastats i anbudsförfaranden och föreskriva en rimlig tidsfrist innan kontraktet undertecknas för att bestrida beslutet genom rättsliga förfaranden.

Både kommissionen och parlamentet svarade positivt på mitt förslag om att förkorta tidsfristen för svar på klagomål om tillgång till handlingar.

Kommissionen svarade positivt på ombudsmannens förslag att utvidga tillhandahållandet av information om ombudsmannen till att omfatta sökande och mottagare av bidrag och subventioner.

Europeiska ombudsmannens dubbla roll

Ombudsmannen är först och främst ett instrument för extern kontroll över offentliga myndigheter, och hur nödvändiga sådana kontroller än är har de vissa negativa aspekter.

Den underliggande tonen i ett klagomål är per definition negativ och kan därför skapa vissa spänningar med administrationen, särskilt när ombudsmannen slutligen anser att klaganden hade rätt och lämnar en rekommendation för att rätta till det administrativa missförhållandet.

Förutom att utöva en kontrollfunktion är ombudsmän också en värdefull resurs för chefer inom den offentliga sektorn, särskilt de som försöker skapa eller upprätthålla en organisationskultur som betonar service till medborgarna och fokuserar på kvaliteten på resultaten.

Klagomål kan till exempel vara en användbar informationskälla för ledningen i en stor organisation. De gör det möjligt för chefer att gräva i sina organisationer, att fokusera på kvaliteten på resultaten från vissa enheter och att vidta korrigerande åtgärder där och om det behövs.

Om det finns brister ger en undersökning av ombudsmannen administrationen möjlighet att rätta till dem och inte minst att få beröm för den åtgärden.

Att ta itu med de bakomliggande orsakerna till administrativa missförhållanden ger dessutom en dubbel fördel: Det bidrar inte bara till att undvika framtida klagomål, utan gör det också möjligt för institutionerna att hantera sig själva mer effektivt och uppnå bättre resultat, vilket direkt bidrar till legitimiteten.

Slutligen visar en ganska stor andel av ombudsmannens undersökningar inga administrativa missförhållanden. Det betyder dock inte att utredningen var ett slöseri med tid och ansträngning, varken för medborgaren eller för administrationen.

En utredning ger administrationen möjlighet att på ett effektivt sätt förklara för medborgarna vad den har gjort och ombudsmannen kan hjälpa till i detta avseende.

Till exempel skickade en klagande nyligen en skrivelse där han tackade mig för ett beslut som hjälpte honom att förstå och godta kommissionens åtgärder i hans ärende, även om han på ett sätt hade ”förlorat” ärendet, eftersom jag inte fann något administrativt missförhållande.

Slutsats

Europeiska ombudsmannen har nu befunnit sig i det europeiska landskapet i nio år.

I början var Europeiska ombudsmannen en ny och mycket liten institution med färre än tio anställda, av vilka många människor i EU aldrig hade hört talas tidigare. Denna nya "mikroskopiska" institution fick genom Maastrichtfördraget i uppdrag att kontrollera de administrativa missförhållandena i stora och starkt etablerade institutioner som Europaparlamentet, kommissionen och rådet, som sysselsätter tusentals tjänstemän.

Naturligtvis var ombudsmannen tvungen att kämpa för att bli erkänd, särskilt när hans åsikter i vissa frågor gick emot den styrande politiken eller praxisen. Detta skedde regelbundet eftersom den första Europeiska ombudsmannen kom från en medlemsstat med en lång tradition av öppenhet och insyn i sin förvaltning.

På grundval av sina beslut, som alltid är noggrant övervägda och tar hänsyn till gemenskapsdomstolarnas rättspraxis, och på grundval av det goda samarbete som byggts upp under årens lopp med alla institutioner, har Europeiska ombudsmannen dock lite i taget lyckats vinna respekt som EU-institution bland de andra, med en uppgift som nu är inskriven i det konstitutionella fördraget.

Det är endast på grundval av samarbetet med de institutioner han kontrollerar som ombudsmannen ytterligare kan konsolidera institutionen och uppnå positiva resultat för de medborgare som beslutar sig för att vända sig till honom. I slutändan kan ombudsmannen föra medborgarna närmare EU och minska den klyfta som alltför ofta finns mellan institutionerna och de medborgare de tjänar.

Jag skulle vilja tro att det här är mål som enkelt inskriver sig i det bredare värdeuniversumet som bland annat informerar om Fulbright-etosen, vilket är det centrala temat för denna konferens.

Därför vill jag tacka organisatörerna för att de gett mig möjlighet att dela med mig av mina tankar och reflektioner till er.

Tack för ditt tålamod och uppmärksamhet!