Bästa kollegor!

Bästa domare François Biltgen,

Mina damer och herrar,

Det är ett sant nöje att vara här med er idag.

Låt mig börja med att varmt tacka arrangörerna för inbjudan att bidra till denna viktiga konferens. Jag är hedrad över att vara här.

Den fråga du har valt – är EU-lagstiftningen ändamålsenlig? – är omfattande. Jag tänker inte låtsas att jag uttömmer det. I stället hoppas jag kunna ge en bild av var jag står och lämna nyanserna – och kanske några av meningsskiljaktigheterna – till vår diskussion.

Det är också en fråga som är både aktuell och nödvändig.

Det är lägligt eftersom vår union uppmanas att reagera samtidigt på krig vid sina gränser, migrationstryck, klimatförändringar, digital omvandling och geopolitisk konkurrens – samt på den osäkerhet som orsakas av kraftfull ny teknik, från artificiell intelligens till onlineplattformar vars inflytande på våra demokratier och vårt sätt att leva redan är uppenbart.

Det är nödvändigt eftersom det i ett sådant sammanhang alltid finns en frestelse att begära mer av lagen: Kan den gå snabbare, vara enklare, undanröja friktion – och framför allt snabbare infria sina löften?

Detta är naturligtvis legitima mål.

Men om effektivitet är nödvändig är det inte tillräckligt. En fullt effektiv lag kan vara förtryckande. Omvänt kan en lag som förkroppsligar beundransvärda principer visa sig vara ineffektiv i praktiken.

Frågan är alltså inte bara om en lag uppnår sitt avsedda syfte. Vi måste också fråga oss om den gör det på ett sätt som respekterar rättigheter, principerna om god förvaltning – laglighet, ansvarsskyldighet, öppenhet, deltagande och rättvisa – och värdigheten och handlingskraften hos de människor som påverkas av den.

Det finns en skillnad mellan de värden som ligger till grund för ett rättssystem och hur de faktiskt genomförs. Ombudsmannen verkar just i detta utrymme mellan princip och praxis. Vi bedömer inte den politiska visdomen i politiska val, och vi agerar inte heller som en domstol. Ett klagomål bevisar inte att en lag är bristfällig. Det är bevis – bevis som tvingar oss att undersöka om rättssystemet håller vad det lovar. Och ibland måste vi dra slutsatsen att en institution inte uppfyllde vad en princip kräver – att den borde ha gjort mer. Detta är ett administrativt missförhållande.

Under 2025 inledde vi 492 undersökningar, varav de allra flesta gällde Europeiska kommissionen och EU:s byråer. De sträckte sig från allmänhetens tillgång till handlingar, överträdelseförfaranden, bidrag, kontrakt och personalfrågor till antagandet av bindande akter och icke-bindande lagstiftning på områden som folkhälsa, grundläggande rättigheter och artificiell intelligens.

I 63 % av de ärenden som vi avslutade avgjorde den berörda institutionen klagomålet. Vi fann administrativa missförhållanden hos drygt 4 %.

Förvånansvärt få, kan man säga. Men siffror berättar bara en del av historien. Innehållet ligger i själva fallen. Jag kommer att dela med mig av några som illustrerar var de verkliga svårigheterna ligger.

Min övergripande reflektion är denna: EU-rätten och dess principer är i många viktiga avseenden ändamålsenliga.

Men deras effektivitet är helt beroende av administrativ praxis. Alltför ofta ses principerna om god förvaltning som hinder för effektivitet och ändamålsenlighet, snarare än vad de verkligen är: Nödvändiga garantier för allmänhetens förtroende – aldrig mer än i nödsituationer.

Och när principerna väl ses som hinder är frestelsen att kompromissa med dem verklig. Det finns också en tystare tendens: att respektera en princip endast om domstolen redan på ett otvetydigt och detaljerat sätt har angett hur den ska tillämpas – och att åberopa bristen på rättssäkerhet eller rättspraxis som ett skäl att sänka aktsamhetsnivån.

Mina damer och herrar,

Låt mig börja med en rad nya fall som rör Europeiska kommissionens användning av undantag från sina regler för bättre lagstiftning när den utarbetade lagstiftningsförslag som den ansåg vara brådskande.

Dessa undersökningar gällde tre mycket olika områden: tillbörlig aktsamhet för företag i fråga om hållbarhet, bekämpning av smuggling av migranter och den gemensamma jordbrukspolitiken. I varje enskilt fall åberopade kommissionen brådska för att utelämna åtgärder som normalt föreskrivs i dess ram för bättre lagstiftning, särskilt konsekvensbedömningar och offentliga samråd. I två av fallen fanns det också farhågor om efterlevnaden av den europeiska klimatlagen.

Varför är detta viktigt för dagens fråga?

För även om reglerna för bättre lagstiftning har antagits internt av kommissionen är de inte bara administrativ städning. De ger verkan åt de grundläggande principer för EU:s lagstiftningsarbete som erkänns i fördragen: öppenhet, insyn och medborgardeltagande. De är också kopplade till proportionalitetsprincipen, eftersom de bidrar till att säkerställa att EU-lagstiftningen är nödvändig, motiverad, evidensbaserad och icke godtycklig.

Effektivitet är viktigt – som jag sade i början – och det gör även effektivitet. Unionens förmåga att hantera kriser mer effektivt än medlemsstaternas förmåga att agera på egen hand har alltid varit en av de starkaste källorna till dess legitimitet.

Men strävan efter snabbhet kan inte urholka de principer som fastställs i fördragen och som utvecklats av domstolen. De upprätthåller också EU:s legitimitet och allmänhetens förtroende.

I mina undersökningar fann jag flera brister i förfarandet. Det fanns ingen tydlig definition av vad som räknas som ”brådskande” och inte heller av de omständigheter under vilka kommissionen kan avvika från sina egna regler. Register över undantag, deras motiveringar och bedömningar av klimatkonsekvensen var otillräckliga, vilket gjorde det svårt för medborgarna att förstå och bedöma om kommissionen hade agerat på ett icke godtyckligt sätt. De så kallade analysdokumenten, som ersätter fullständiga konsekvensbedömningar, offentliggjordes sent. Samråden med berörda parter var inte tillräckligt breda eller balanserade. I ett fall förkortades ett samråd mellan avdelningarna till mindre än 24 timmar under en helg. Sammantaget utgjorde dessa brister administrativa missförhållanden.

Låt mig vara exakt. Kommissionen måste kunna reagera snabbt på kriser, nödsituationer och nya utmaningar. Självklart måste det. Jag erkänner också kommissionens och rådets utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att besluta när det är brådskande. Lagstiftningen måste dock förbli förutsägbar för dem som vill utöva sin demokratiska rätt att påverka den. Brådskande fall kan motivera ett snabbare förfarande. Det kan inte rättfärdiga ett godtyckligt sådant.

Detta är kärnan i frågan. Om principerna verkar stå i vägen betyder det inte att de inte längre är ”ändamålsenliga”. Det innebär att de administrativa reglerna och mekanismerna för att genomföra dem måste förbättras – och vid behov ombalanseras.

Därför rekommenderade jag kommissionen att definiera brådska tydligare, korrekt registrera och förklara sina undantag och säkerställa att även påskyndad lagstiftning bevarar de väsentliga egenskaperna hos en transparent, evidensbaserad och inkluderande process. Om utrymmet för skönsmässig bedömning utvidgas måste motiveringsskyldigheten utvidgas med detta.

Kommissionens svar var konstruktivt, men dess åtaganden är fortfarande alltför allmänna. Jag kommer att fortsätta att övervaka detta område, inte minst eftersom inkommande klagomål tyder på en bredare strukturell utmaning.

Jag har just inlett en ny undersökning av hur kommissionen samrådde med allmänheten om teknik för avskiljning och lagring av koldioxid – bland annat om huruvida den frågade om dess ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser – och en annan i sitt beslut att undanta så kallade ”verklighetskontroller”, ett viktigt verktyg för berörda parters engagemang, från sina standardåtgärder för transparens.

Mitt andra exempel är allmänhetens tillgång till handlingar. Förordning 1049 utformades för tjugofem år sedan för en värld av pappersspår och fysiska arkiv. Idag kan förhandlingar ske genom textmeddelanden, information lever i databaser och beslut formas alltmer av algoritmer.

Frågan är enkel: Kan en ram som byggts upp för det förflutna fortfarande leda till ansvarsskyldighet i den digitala tidsåldern?

Den rättsliga definitionen har bibehållits. Ett dokument är vilket innehåll som helst, oavsett medium: Innehållet bestämmer, inte medium. Svårigheten ligger i praktiken. Ett dokument är inte dess registrering. En handling är inte att bevara den. Innehåll existerar när det skapas; Registreringen är endast en intern handling. Lagring är hur länge innehållet behålls. När institutioner behandlar registrering som en förutsättning för en handlings existens kan de skapa ansvarsfria zoner, där beslut inte lämnar några spår.

Vi har sett detta i praktiken. Till exempel har e-postmeddelanden som ligger till grund för kommissionens rapporter behandlats som om de inte omfattas av förordningen och sedan raderats enligt en lagringspolicy, eller så har sökningar efter textmeddelanden begränsats till meddelanden som redan har registrerats. I alla dessa fall konstaterade min byrå administrativa missförhållanden, och när det gäller textmeddelandena erkände tribunalen redan en skyldighet att söka efter dem.

Och en punkt medger ingen kompromiss. När innehållet har begärts måste det bevaras – oavsett vad institutionen senare kommer fram till om det kan lämnas ut. Denna slutsats kan diskuteras, överklagas och omprövas. Det som inte kan hända är att innehållet försvinner medan debatten pågår.

Samma spänning går längre. När information finns i en databas kan tillgången bero på vad institutionen har valt att programmera sina system för att hämta. När AI bidrar till ett beslut kanske det inte finns någon handling att begära alls – och träningsdata och specifikationer kan innehas av entreprenörer, vilket kan leda till att de hamnar utanför förordningens räckvidd. Rätten till tillgång migrerar i tysthet från en dokumentbaserad logik till en informationsbaserad logik.

Det är också därför det inte längre räcker med en rent reaktiv modell . Hur kan du begära ett textmeddelande som du inte vet finns? Proaktiv öppenhet visar vägen: Kommissionsledamöternas resekostnader, handlingar från trepartsmöten som görs tillgängliga medan förhandlingarna pågår.

Framstegen är dock fortfarande bräckliga. Vår nyligen genomförda undersökning visade att rådet och kommissionen fortfarande inte fullt ut följer tydlig rättspraxis om lagstiftningshandlingar, med hänvisning till allmänna farhågor som domstolarna upprepade gånger har avvisat. När rättspraxis väl har fastställts är underlåtenhet att tillämpa den inte längre bara ett problem med öppenheten. Det riskerar att, åtminstone delvis, bli ett rättsstatsproblem.

Och det finns ett djupare skift på jobbet. Förordning (EG) nr 1049/2001 bygger på en presumtion om öppenhet: tillgång är regel, vägran undantag, och varje undantag måste motiveras. I praktiken hanteras dock begäranden i allt högre grad genom riskhantering.

Och bördan har skiftat med det. Medborgarna förväntas nu hitta och citera domstolsavgöranden, ombudsmannens beslut och interna riktlinjer helt enkelt för att göra sin sak. Tidsfrister missas och dokument anländer när de inte längre spelar någon roll. De som fortsätter måste vända sig till ombudsmannen eller tribunalen, vägar som kan vara långsamma, kostsamma och komplexa. Ingen ska behöva bli expert på EU-rätt för att utöva en grundläggande rättighet. Öppenhet som måste prövas, dokument för dokument, är inte den öppenhet som fördragen utlovade.

Förordning (EG) nr 1049/2001 har visat sig vara motståndskraftig. Men resiliens är inte samma sak som effektivitet. En ram som är beroende av en rättstvist från fall till fall för att avgöra om ett textmeddelande är ett dokument eller om ett AI-utdata är tillgängligt är inte en enda medborgare som kan förlita sig på i förväg.

Uppgiften är inte att försvaga en rättighet som har tjänat unionen väl. Det är att se till att förfaranden och praxis kommer ikapp en verklighet som redan har anlänt.

Låt mig nu ta ett steg tillbaka, eftersom dessa fall delar en röd tråd. Problemet är inte nödvändigtvis den materiella rättens kvalitet. Det är kvaliteten på det administrativa maskineri genom vilket denna lag upprättas och tillämpas.

Ta bättre lagstiftning: konsekvensbedömning, samråd, evidensbaserat beslutsfattande – principerna finns. När det gäller tillgång till handlingar är öppenheten fast förankrad. I båda fallen kvarstår dock svårigheterna. Principen kan vara öppenhet. Frågan är hur öppenheten faktiskt fungerar när en medborgare ber om en handling. Principen kan vara bättre lagstiftning. Frågan är hur det faktiskt formar utarbetandet av lagstiftning.

Så jag skulle skilja på tre saker: lagstiftningen, kodifieringen av de administrativa förfaranden som ger verkan och deras genomförande i praktiken. Ofta är principen sund. Det som dock misslyckas är förfarandet – som inte är tillräckligt tydligt, förutsägbart eller konsekvent.

Och det är viktigt, eftersom administrativa förfaranden inte bara är tekniska detaljer. De är viktiga mekanismer genom vilka medborgarna upplever rättsstatsprincipen. Om ett institut har handlingsfrihet men kriterierna för att utöva den är oklara. Om det finns förfaranden som inte är dokumenterade. Om medborgarna inte kan förstå varför en viss process följdes (eller inte) och varför ett beslut fattades – då har vi ett problem med god förvaltning, även om lagstiftningen är helt sund.

God förvaltning är i många avseenden den infrastruktur som gör att god lagstiftning kan bli verklighet. Rättsstatsprincipen upphör inte där lagstiftningen upphör. Den fortsätter i de förfaranden genom vilka den offentliga makten utövas.

Mycket av det som min byrå granskar är inte hård lagstiftning, utan icke-bindande lagstiftning och administrativ praxis: Riktlinjer för bättre lagstiftning, transparensramar, etiska koder och regler om intressekonflikter. De är inte bindande i strikt mening, men de formar hur makten utövas. I bästa fall bäddar de in en kultur av motivering och regelbaserad förvaltning. I värsta fall blir de verktyg för flexibilitet men utan ansvarsskyldighet.

Det vi bevittnar är därför sällan ett formellt förkastande eller svek mot lagen. Det är mer subtilt: Det återspeglar en gradvis uppmjukning av förfarandedisciplinen. normalisering av brådskande fall, urskillningslös användning av flexibilitet.

Goda förvaltningsförfaranden kan inte enbart bygga på icke-bindande regler. Unionens förvaltningsrätt har dock vuxit genom ackretion – regel för regel, sektor för sektor, byrå för byrå, från fall till fall. I takt med att aktörerna har mångfaldigats och förfarandena har blivit mer komplexa har det inte uppstått någon övergripande, övergripande lagstiftning. Resultatet är alltså ett lapptäcke: rik på principer, fattig på gemensamma förfaranden.

Och det är medborgaren som betalar priset. De rättigheter som garanteras i artikel 41 i stadgan – att höras, att fatta motiverade beslut, att få tillgång till sin akt och att få ett beslut inom rimlig tid – kan upplevas på olika sätt beroende på vilken institution, byrå eller sektor man råkar stöta på.

Åtgärden är inte ny. Artikel 298 i fördraget utgör den rättsliga grunden för en öppen, effektiv och oberoende europeisk förvaltning. När Europaparlamentet godkände Europeiska ombudsmannens kodex för god förvaltningssed 2001 begärde det redan bindande regler. År 2013 efterlyste parlamentet en förvaltningsprocesslag och 2016 lade det fram ett fullständigt utkast till förordning. Forskare – några av dem här i Luxemburg – gav oss ReNEUAL-modellreglerna, som visar att kodifiering är genomförbar, även om den kan diskuteras.

Jag anser att det är dags igen för oss att föreställa oss vad en enda, övergripande kod för EU:s administrativa förfarande skulle kunna göra. Inte som ett monument över byråkratin eller som en tvångströja för sektoriella särdrag, utan som ett gemensamt golv.

Tydliga regler om rätten att bli hörd och motiveringsskyldigheten. Om tidsfrister. På journalföring, så att inget beslut undgår granskning eftersom ingenting skrevs ner. Om vad brådska tillåter – och vad det aldrig ursäktar. Om användningen av automatiserade och AI-stödda system. Förfaranden som är tydliga, tillgängliga och förutsägbara – för dem som arbetar inom institutionerna och, framför allt, för de medborgare som påverkas av deras beslut.

En sådan kod skulle inte bromsa unionen. Förutsägbara förfaranden är effektiva förfaranden. Resiliens och laglighet är inte konkurrerande projekt. De är beroende av varandra.

Det är här jag vänder mig till dig. Kodifiering av detta slag har alltid avancerat på styrkan i akademiskt arbete - av forskare som är villiga att kartlägga fragmenten och föreställa sig helheten. Projektet är gammalt. Behovet av att debattera det kvarstår. Jag vågar bjuda in dig att hjälpa till att föra den tillbaka till bordet.

Bästa kollegor!

Är EU-lagstiftningen ändamålsenlig? När det gäller dess principer, i stort sett ja. Den verkliga frågan är om våra rättsliga och administrativa ramar fortsätter att disciplinera diskretion – vilket kräver skäl, öppenhet och proportionalitet – eller om de blir förvaltningsverktyg som är underordnade lämpligheten.

Om flexibilitet blir den underliggande principen, då lider demokrati och laglighet tillsammans. Åtgärden består i tydligare regler, god dokumentation, lämplig utbildning och framför allt en offentlig servicekultur där laglighet och god förvaltning inte ses som begränsningar av effektiviteten, utan som oumbärliga garantier för allmänhetens förtroende.

På det hela taget tar institutionerna våra rekommendationer på allvar och många använder dem för att förbättra sin praxis. Efterlevnaden går dock fortfarande långsammare och ifrågasätts mer på vissa områden – framför allt när det gäller öppenhet. Det viktigaste är om rekommendationerna behandlas som kritik som ska hanteras eller som en del av en gemensam insats för att stärka EU:s förvaltning.

Jag är engagerad i den insatsen, som europeisk ombudsman. Men ingen administration kan vara ensam domare över sitt eget beteende. Därför är din röst viktig.

Och kanske är den verkliga frågan inte bara: Är EU-lagstiftningen ändamålsenlig? Men är det lämpligt för vems syfte? En lag kan vara mycket effektiv för en institution som eftersträvar ett visst mål, men upplevs mycket olika av den medborgare som omfattas av den.

Från den plats där jag står är en lag ändamålsenlig när dess legitima syfte, dess rättsliga utformning, dess förvaltning och dess effekter förblir anpassade till rättigheterna och intressena hos de människor som den styr.

Medborgaren bör inte vara eftertanke av lagstiftning. Medborgaren bör vara den åtgärd mot vilken vi kontinuerligt testar om lagen fungerar.

Jag ser fram emot vår diskussion idag. Jag räknar med ditt engagemang imorgon.

Tack för er uppmärksamhet.