Spoštovani predsednik,

spoštovani poslanci Evropskega parlamenta,

Hvala, ker ste me povabili na to pomembno in aktualno razpravo. Vedno mi je v čast priti v ta parlament. Trdno sem prepričan, da naš strukturirani dialog in – kar je še pomembneje – naša skupna prizadevanja konkretno pozitivno vplivajo na zapolnitev vrzeli med evropskimi državljani in Evropsko unijo. Današnja razprava – in njeno ustrezno spremljanje – je zelo dober primer.

Pred skoraj natanko enim letom sem sedel pred tem odborom. Takrat so naše preiskave o tem, kako je Komisija pripravila nujno zakonodajo, še vedno potekale in lahko bi vam le povedal, kaj preučujemo. Danes se vračam, da vam povem, kaj smo našli, na kaj je Komisija odgovorila in kaj je še treba storiti.

Ta praksa je pomembna. Odgovornost ni en sam trenutek. To je pogovor, ki se nadaljuje. Če se iz leta v leto vračamo sem, da bi upoštevali naše delo in slišali vašo, je to, kako dve instituciji, ki služita istim državljanom, dialog spremenita v nadaljnje ukrepanje.

V kratkem bom kot evropska varuhinja človekovih pravic predstavila svoj pogled na boljšo pripravo zakonodaje. Kot morda veste, je moj urad prejel različne pritožbe v zvezi s tem, kako je Evropska komisija pripravila nedavne zakonodajne predloge. Sodišče je izvedlo tudi več preiskav in pripravilo konkretne predloge za izboljšanje zakonodajnih praks Komisije.

Preden pa se poglobim v podrobnosti, mi dovolite, da se na kratko dotaknem vloge svoje institucije pri sprejemanju odločitev EU in predlaganju zakonodaje EU.

Svoj urad vidim kot most med državljani in njihovo upravo EU. Skratka, tu smo, da zagotovimo, da bo uprava vse državljane obravnavala pravično in spoštovala vse njihove pravice.

V demokraciji je ena od takšnih pravic pravica do sodelovanja – imeti besedo pri pravilih in predpisih, ki vplivajo na nas.

Demokracija seveda ni omejena le na volitve. Evropejci želijo biti vključeni v sam postopek odločanja, zlasti kadar se te odločitve nanašajo na njihovo preživetje, zdravje, varnost ali vrednote.

Ljudje vse pogosteje ne pričakujejo le, da bodo imeli besedo pri tem, kdo jih upravlja, ampak tudi pri tem, kako se upravljajo.

Toda tako kot se državljani premikajo v to smer, tudi vrsta prekrivajočih se svetovnih kriz grozi, da bo njihove javne institucije potegnila v drugo smer. Geopolitični in gospodarski pritiski vse bolj vodijo k pospešenemu odločanju, večji centralizaciji in dajanju prednosti hitrosti pred postopkom.

Dovolite mi, da povem, da priznavam pritisk, da se mora celoten institucionalni okvir – Komisija, pa tudi ta parlament in Svet – odzvati na številne izzive, s katerimi se sooča EU. Od tam, kjer stojim, se državljani, podjetja in organizacije prav tako soočajo z enako negotovostjo in čutijo enako tesnobo – to je trenutek, ki zahteva prilagajanje.

Toda ta povsem razumljiv nagon po pospešitvi, ko se svet hitro spreminja, bi lahko imel posledice, če ne bomo našli novega ravnovesja.

Zlasti tvega, da bo ustvarila vrzel v legitimnosti med tem, kar državljani želijo, da počne njihova javna uprava, in tem, kar ta uprava na koncu počne. In če ta vrzel ne bo odpravljena, ne bo le spodkopala učinkovitosti politik, temveč bo tudi spodkopala temelje zaupanja in vključevanja, na katerih temelji naša demokracija.

Del moje vloge varuhinje človekovih pravic je prav zagotavljanje, da se uprava EU ne oddalji od zakonodajnih pravil, ki ščitijo participativno demokracijo; zagotoviti, da ne bo opustila postopkov in procesov, ki spodbujajo legitimnost in zaupanje državljanov.

To ne pomeni, da bo moj urad raziskal sam pravilnik. Dovolite mi, da bom kristalno jasen: varuh človekovih pravic se osredotoča izključno na postopke. Preučujemo pripravo politike, da bi zagotovili, da je dovolj pregledna, podprta z dokazi in vključujoča – trije stebri evropskega projekta. Ne dvomimo o prednostih poenostavitve zakonodaje.

Moj urad je v zadnjih nekaj letih izvedel tri pomembne preiskave, ki se nanašajo na to, kako je Komisija pri pripravi zakonodajnih predlogov, ki jih je štela za nujne, uporabila svoja pravila za boljše pravno urejanje.

Te poizvedbe so bile rezultat pritožb, ki so nam jih poslale organizacije civilne družbe. Trdili so, da Komisija ni izvedla potrebnih javnih posvetovanj in ocen učinka za predloge za poenostavitev pravil o skrbnem pregledu v zvezi s trajnostnostjo za podjetja (omnibus I), spremembe skupne kmetijske politike EU in nova pravila za boj proti tihotapljenju migrantov.

Ker so bila vprašanja v vsaki preiskavi podobna, smo se odločili, da objavimo skupne ugotovitve. Sodišče je v njih odkrilo postopkovne pomanjkljivosti, ki so skupaj pomenile nepravilnosti.

Te pomanjkljivosti so vključevale zlasti to, da Komisija javnosti ni v celoti utemeljila nujnosti svojih zakonodajnih predlogov in da ni dokumentirala razlogov za odstopanje od pravil za boljše pravno urejanje pri pripravi zakonodaje.

Čeprav so se ta vprašanja nanašala na vse tri zakonodajne postopke, je Sodišče odkrilo tudi težave, značilne za vsakega od njih.

V primeru skupne kmetijske politike je Komisija na primer dokument z dokazi, ki podpirajo njen zakonodajni predlog, objavila šele po tem, ko je bila zakonodaja že odobrena. Kar zadeva Omnibus I, je Komisija med vikendom skrajšala čas posvetovanja med svojimi službami na manj kot štiriindvajset ur.

Sodišče je pripravilo vrsto priporočil in predlogov za zagotovitev bolj predvidljive, dosledne in nesamovoljne uporabe pravil za boljše pravno urejanje v prihodnosti. Sodišče je na primer priporočilo, naj Komisija formalno opredeli pojem nujnosti ter celovito evidentira in pojasni odločitve, ki jih sprejme, da nekatere predloge izvzame iz običajnih zahtev glede oblikovanja pravil.

Tu želim poudariti, da odločitev, da je predlog „nujen“, ni le tehnična ali semantična zadeva. Kot smo videli v teh primerih, se to razlikovanje vse bolj uporablja za izogibanje ključnim elementom običajnega zakonodajnega postopka, kot so javna posvetovanja in ocene učinka – elementom, ki pomagajo zagotavljati, da je zakonodaja EU dobro obveščena in da je priprava zakonodaje EU participativna.

Dolžnost obsežnega posvetovanja ni smernica. Gre za obveznost iz Pogodbe. Tudi za izjemo v zvezi z nujnostjo iz Pogodbe je treba navesti razlog.

Poleg tega je Sodišče Komisiji priporočilo tudi, naj vzpostavi postopek za zagotovitev, da bo nujna priprava zakonodajnih predlogov, ko bo do nje prišlo, še vedno skladna z načeli pregledne, na dokazih temelječe in vključujoče priprave zakonodaje.

Spoštovanje teh načel ni abstrakten institucionalni cilj. To je konkretna - in strukturna - zahteva za nosilce odločanja, zlasti za institucijo, ki ima pravico do pobude. Parlament kot predstavnik evropskih državljanov ni pozvan le k odločanju o prihodnji zakonodaji; prav tako ima pravico, da se seznani z vsemi okoliščinami, ki upravičujejo vsako pobudo.

To je pomembno tudi za načela, ki so v središču vašega poročila. Nacionalni parlamenti imajo na voljo osem tednov, da ocenijo, ali predlog spoštuje subsidiarnost. To lahko storijo le na podlagi dokazov, ki so jim predloženi. Če se ocena učinka preskoči in podporna analiza prispe več mesecev pozneje, se to preverjanje oslabi, preden se začne. Dober postopek ni ločen od subsidiarnosti in sorazmernosti; to je njihov predpogoj.

Odziv Komisije na ugotovitve Sodišča je bil na splošno konstruktiven, vendar ni bil zelo konkreten. Ukrepi, ki jih namerava sprejeti, so bili opisani na splošno in pogosto niso bili dovolj podrobni.

Kot veste, je Komisija objavila tudi sporočilo o tem, kako namerava reformirati svoja pravila za boljše pravno urejanje. Pri oblikovanju končnih zaključkov je Sodišče preučilo tudi ta dokument. Sodišče je ugotovilo, da tudi v njem ni dovolj informacij o tem, ali se bodo v nujnih primerih spoštovala načela dobre priprave zakonodaje in ali bo Komisija v celoti izvedla njegova priporočila in predloge.

Eden od parametrov, ki jih je Komisija navedla za oceno potrebe po nujnem ukrepanju, je na primer „politični okvir“. Po našem mnenju je to preveč nejasno. Izraža tudi možnost, da bi lahko samo uresničevanje političnih ciljev upravičilo uporabo nujnih postopkov. To pa povečuje tveganje, da bi nujna priprava zakonodaje EU postala pravilo in ne izjema.

Komisija se je javno zavezala, da bo izboljšala svoje izvajanje smernic za boljše pravno urejanje, in navedla, da dva predloga „omnibus“ za poenostavitev, predstavljena po naši preiskavi, in njeno sporočilo že uporabljajo ta nova načela, vključno z oceno učinka in oceno Odbora za regulativni nadzor.

Na splošno Sodišče zaradi splošne narave odziva Komisije trenutno ne more ugotoviti, ali bodo prihodnji nujni zakonodajni predlogi rezultat dovolj preglednega, vključujočega in na dokazih temelječega postopka.

Zato nameravam še naprej spremljati, kako Komisija obravnava nujno pripravo zakonodaje in kako upošteva svoja pravila za boljše pravno urejanje.

Poleg nujne priprave zakonodaje moj urad še naprej prejema pritožbe glede postopkov odločanja na Komisiji. Pred kratkim sem začel preiskavo, da bi preučil, kako Evropska komisija zagotavlja, da njeni sestanki za preverjanje dejanskega stanja z deležniki izpolnjujejo zahteve glede preglednosti. Ta preiskava je v teku in trenutno ne morem predvideti naših zaključkov, vendar kaže, da je participativna demokracija danes zelo aktualna.  

Dovolite mi, da podam konkreten predlog: da je Komisija v vašem poročilu pozvana, naj Parlamentu poroča o tem, kako je izvedla ta priporočila, potem ko bodo revidirana njena pravila za boljše pravno urejanje.

Spoštovani poslanci,

Naj zaključim z eno končno mislijo.

Naš današnji svet je svet hitrih sprememb in preobratov.

Takšni časi ne morejo pomagati, da ne bi preizkusili meja naših tradicionalnih načinov vladanja – odprtega, posvetovalnega in vključujočega oblikovanja pravil. Vedno več je skušnjav, da bi našli bližnjice in odrezane vogale; hitro zakrpati staro strukturo, namesto da bi zgradili nove temelje.

Zavedam se, da se moramo prilagoditi. Vendar moramo najti načine, kako to storiti, da ne bi ogrozili naših vrednot ali naše zavezanosti participativni demokraciji. Državljanom moramo pokazati, da je lahko priprava zakonodaje EU hkrati prožna in vključujoča. Zakoni, ki jih ustvarjamo, ne bodo boljši kljub pravilom, ampak zaradi njih. In naša unija bo močnejša.

Upam, da se bom naslednje leto vrnil, ko se bodo revidirana pravila za boljše pravno urejanje začela uporabljati v praksi, in vam povedal, ali so bile zaveze upoštevane.

Hvala. Veselim se vseh vprašanj, ki jih imate.