Vážení kolegovia,

Vážený sudca François Biltgen,

Dámy a páni,

Je pre mňa veľkým potešením byť tu dnes s vami.

Dovoľte mi začať srdečným poďakovaním organizátorom za pozvanie prispieť k tejto dôležitej konferencii. Je mi cťou byť tu.

Otázka, ktorú ste si vybrali – je právo EÚ vhodné na daný účel? – je obrovský. Nebudem predstierať, že ho vyčerpám. Namiesto toho dúfam, že ponúknem pohľad z miesta, kde stojím, a ponechám nuansy – a možno aj niektoré nezhody – na našu diskusiu.

Je to tiež otázka včasná a potrebná.

Je načase, pretože naša Únia je vyzvaná, aby reagovala súčasne, na vojnu na svojich hraniciach, migračné tlaky, zmenu klímy, digitálnu transformáciu a geopolitickú konkurenciu, ako aj na neistotu, ktorú prinášajú nové silné technológie, od umelej inteligencie až po online platformy, ktorých vplyv na naše demokracie a náš spôsob života je už jasný.

Je to potrebné, pretože v takomto kontexte vždy existuje pokušenie pýtať sa viac zákona: dokáže sa pohybovať rýchlejšie, byť jednoduchší, odstraňovať trenie – a predovšetkým rýchlejšie plniť svoje sľuby?

To sú, samozrejme, legitímne ciele.

Ak je však účinnosť potrebná, nie je dostatočná. Dokonale účinný zákon by mohol byť represívny. Naopak, zákon stelesňujúci obdivuhodné zásady sa môže v praxi ukázať ako neúčinný.

Otázkou teda nie je len to, či zákon dosahuje zamýšľaný cieľ. Musíme si tiež položiť otázku, či to robí spôsobom, ktorý rešpektuje práva, zásady dobrej správy vecí verejných – zákonnosť, zodpovednosť, transparentnosť, účasť a spravodlivosť – a dôstojnosť a postavenie ľudí, ktorých sa to týka.

Existuje rozdiel medzi hodnotami, ktoré sú základom právneho systému, a realitou ich vykonávania. Ombudsman pôsobí práve v tomto priestore medzi zásadou a praxou. Neposudzujeme politickú múdrosť politických rozhodnutí, ani nekonáme ako súd. Sťažnosť nepreukazuje, že zákon je nedostatočný . Je to dôkaz – dôkaz, ktorý nás zaväzuje preskúmať, či právny systém plní to, čo sľubuje. A niekedy musíme dospieť k záveru, že inštitúcia nesplnila to, čo vyžaduje zásada – že mala urobiť viac. To je nesprávny úradný postup.

V roku 2025 sme otvorili 492 vyšetrovaní, z ktorých prevažná väčšina sa týkala Európskej komisie a agentúr EÚ. Pohybovali sa od prístupu verejnosti k dokumentom, postupov v prípade nesplnenia povinnosti, grantov, zmlúv a personálnych záležitostí až po prijímanie záväzných aktov a nezáväzných právnych predpisov v oblastiach, ako je verejné zdravie, základné práva a umelá inteligencia.

V 63 % prípadov, ktoré sme uzavreli, príslušná inštitúcia sťažnosť vyriešila. Nesprávny úradný postup sme zistili v niečo vyše 4 %.

Prekvapivo málo, dalo by sa povedať. Čísla však rozprávajú len časť príbehu. Podstata spočíva v samotných prípadoch. Podelím sa o niekoľko z nich, ktoré ilustrujú, kde spočívajú skutočné ťažkosti.

Mojou celkovou úvahou je toto: Právo EÚ a jeho zásady sú v mnohých dôležitých ohľadoch vhodné na daný účel.

Ich účinnosť však v rozhodujúcej miere závisí od administratívnej praxe. Zásady dobrej správy vecí verejných sa príliš často považujú za prekážky účinnosti a efektívnosti, a nie za to, čím v skutočnosti sú: nevyhnutné záruky dôvery verejnosti – nikdy viac ako v čase núdze.

A keď sa na zásady pozerá ako na prekážky, pokušenie robiť v nich kompromisy je skutočné. Existuje aj tichšia tendencia: dodržiavať zásadu len vtedy, ak Súdny dvor už jednoznačne uviedol, ako sa má uplatňovať, a odvolávať sa na nedostatok právnej istoty alebo judikatúry ako na dôvod na zníženie úrovne náležitej starostlivosti.

Dámy a páni,

Dovoľte mi začať nedávnym súborom prípadov týkajúcich sa využívania výnimiek z pravidiel lepšej právnej regulácie Európskou komisiou pri príprave legislatívnych návrhov, ktoré považovala za naliehavé.

Tieto vyšetrovania sa týkali troch veľmi odlišných oblastí: náležitá starostlivosť podnikov v oblasti udržateľnosti, boj proti prevádzačstvu migrantov a spoločná poľnohospodárska politika. Komisia sa v každom prípade odvolávala na naliehavosť vynechať kroky, ktoré sa bežne predpokladajú v jej rámci lepšej právnej regulácie, najmä posúdenia vplyvu a verejné konzultácie. V dvoch prípadoch sa vyskytli aj obavy týkajúce sa súladu s európskym právnym predpisom v oblasti klímy.

Prečo je to dôležité pre dnešnú otázku?

Pretože hoci Komisia prijala pravidlá lepšej právnej regulácie interne, nejde len o administratívnu správu. Uplatňujú sa nimi základné zásady tvorby práva EÚ uznané v zmluvách: otvorenosť, transparentnosť a účasť občanov. Sú spojené aj so zásadou proporcionality, pretože pomáhajú zabezpečiť, aby boli právne predpisy EÚ potrebné, odôvodnené, založené na dôkazoch a nesvojvoľné.

Efektívnosť je dôležitá – ako som už povedal na začiatku – a rovnako dôležitá je aj efektívnosť. Schopnosť Únie riešiť krízy účinnejšie ako členské štáty konajúce samostatne bola vždy jedným z najsilnejších zdrojov jej legitimity.

Snaha o rýchlosť však nemôže oslabiť zásady stanovené zmluvami a rozvinuté Súdnym dvorom. Zachovávajú aj legitimitu EÚ a dôveru verejnosti.

Vo svojich vyšetrovaniach som zistil niekoľko procesných nedostatkov. Neexistovala jasná definícia toho, čo sa považuje za „naliehavosť“, ani okolností, za ktorých sa Komisia môže odchýliť od svojich vlastných pravidiel. Záznamy o výnimkách, ich odôvodnenia a posúdenia klimatickej konzistentnosti boli nedostatočné, čo občanom sťažovalo pochopenie a posúdenie toho, či Komisia konala nesvojvoľne. Takzvané „analytické dokumenty“, ktoré nahrádzajú úplné posúdenia vplyvu, boli uverejnené neskoro. Konzultácie so zainteresovanými stranami neboli dostatočne široké ani vyvážené. V jednom prípade sa medziútvarová konzultácia skrátila na menej ako 24 hodín počas víkendu. Tieto nedostatky spolu predstavovali nesprávny úradný postup.

Dovoľte mi byť presný. Komisia musí byť schopná rýchlo reagovať na krízy, núdzové situácie a nové výzvy. Samozrejme, že musí. Uznávam aj diskrečnú právomoc Komisie a Rady pri rozhodovaní o naliehavosti. Tvorba právnych predpisov však musí zostať predvídateľná pre tých, ktorí chcú uplatňovať svoje demokratické právo ovplyvňovať ho. Naliehavosť môže odôvodniť rýchlejší postup. Nemôže odôvodniť svojvoľné rozhodnutie.

Toto je jadro veci. Ak sa zdá, že zásady stoja v ceste, neznamená to, že už nie sú „vhodné na daný účel“. Znamená to, že administratívne pravidlá a mechanizmy, ktoré ich uplatňujú, sa musia zlepšiť – a v prípade potreby vyvážiť.

Preto som odporučil, aby Komisia jasnejšie vymedzila naliehavosť, riadne zaznamenávala a vysvetľovala svoje výnimky a zabezpečila, aby aj zrýchlená tvorba právnych predpisov zachovala základné prvky transparentného a inkluzívneho procesu založeného na dôkazoch. Ak sa diskrečná právomoc rozšíri, povinnosť odôvodnenia sa musí rozšíriť spolu s ňou.

Odpoveď Komisie bola konštruktívna, ale jej záväzky zostávajú príliš všeobecné. Budem túto oblasť naďalej monitorovať, v neposlednom rade preto, že prichádzajúce sťažnosti naznačujú širšiu štrukturálnu výzvu.

Práve som začal nové vyšetrovanie týkajúce sa toho, ako Komisia konzultovala s verejnosťou o technológii zachytávania a ukladania uhlíka – vrátane toho, či sa pýtala na jej hospodárske, sociálne a environmentálne vplyvy – a ďalšie vyšetrovanie týkajúce sa jej rozhodnutia oslobodiť takzvané „kontroly reality“, ktoré sú dôležitým nástrojom zapojenia zainteresovaných strán, od jej štandardných opatrení v oblasti transparentnosti.

Mojím druhým príkladom je prístup verejnosti k dokumentom. Nariadenie 1049 bolo navrhnuté pred dvadsiatimi piatimi rokmi pre svet papierových chodníkov a fyzických archívov. Dnes sa rokovania môžu diať prostredníctvom textových správ, informácie žijú v databázach a rozhodnutia sú čoraz viac formované algoritmami.

Otázka je jednoduchá: môže rámec vytvorený pre minulosť priniesť zodpovednosť aj v digitálnom veku?

Právna definícia pretrvala. Dokument je akýkoľvek obsah bez ohľadu na jeho médium: Rozhoduje obsah, nie médium. Ťažkosti spočívajú v praxi. Dokument nie je jeho registrácia. Dokument nie je jeho uchovávaním. Obsah existuje v okamihu, keď je vytvorený; zápis je len interným úkonom podania; uchovávanie je to, ako dlho sa tento obsah uchováva. Ak inštitúcie považujú registráciu za podmienku existencie dokumentu, môžu vytvoriť zóny bez zodpovednosti, v ktorých rozhodnutia nezanechávajú žiadnu stopu.

Videli sme to v praxi. Napríklad e-maily, z ktorých vychádzajú správy Komisie, sa považovali za správy, ktoré nepatria do rozsahu pôsobnosti nariadenia, potom sa vymazali v rámci politiky uchovávania údajov alebo sa vyhľadávanie textových správ obmedzilo na správy, ktoré už boli zaregistrované. Vo všetkých týchto prípadoch môj úrad zistil nesprávny úradný postup a v súvislosti s textovými správami už Všeobecný súd uznal povinnosť ich vyhľadať.

A jeden bod nepripúšťa žiadne kompromisy. Po vyžiadaní sa obsah musí uchovať – bez ohľadu na to, či inštitúcia neskôr dospeje k záveru, či je sprístupniteľný. O tomto závere možno diskutovať, odvolať sa proti nemu a preskúmať ho. Nemôže sa stať, že obsah zmizne počas prebiehajúcej diskusie.

Rovnaké napätie ide ešte ďalej. Keď sa informácie nachádzajú v databáze, prístup môže závisieť od toho, čo sa inštitúcia rozhodla naprogramovať na vyhľadávanie svojich systémov. Keď AI pomáha pri rozhodovaní, nemusí existovať žiadny dokument, o ktorý by bolo možné požiadať – a trénovacie údaje a špecifikácie môžu mať dodávatelia, čo ich môže dostať mimo dosahu nariadenia. Právo na prístup totiž v tichosti prechádza z logiky založenej na dokumentoch na logiku založenú na informáciách.

Aj preto už čisto reaktívny model nestačí. Ako môžete požiadať o textovú správu, o ktorej neviete, že existuje? Proaktívna transparentnosť ukazuje cestu: Cestovné výdavky komisárov, dokumenty trialógu sprístupnené počas rokovaní.

Pokrok je však naďalej krehký. Z nášho nedávneho vyšetrovania vyplynulo, že Rada a Komisia stále úplne nedodržiavajú jasnú judikatúru týkajúcu sa legislatívnych dokumentov, pričom sa odvolávali na všeobecné obavy, ktoré súdy opakovane odmietli. Keď sa urovná judikatúra, jej neuplatňovanie už nie je len problémom transparentnosti. Hrozí, že sa aspoň čiastočne stane problémom právneho štátu.

A v práci dochádza k hlbšej zmene. Nariadenie č. 1049/2001 vychádza z predpokladu otvorenosti: prístup je pravidlo, odmietnutie výnimky a každá výnimka musí byť odôvodnená. V praxi sa však požiadavky čoraz častejšie vybavujú z hľadiska riadenia rizík.

A bremeno sa s ním presunulo. Od občanov sa teraz očakáva, že nájdu a citujú súdne rozsudky, rozhodnutia ombudsmana a interné usmernenia, aby mohli jednoducho predložiť svoj prípad. Lehoty sú zmeškané a dokumenty dorazia, keď na nich už nezáleží. Tí, ktorí pretrvávajú, sa musia obrátiť na ombudsmana alebo Všeobecný súd, trás, ktoré môžu byť pomalé, nákladné a zložité. Nikto by sa nemal stať odborníkom na právo EÚ, aby mohol uplatňovať základné právo. Otvorenosť, ktorá musí byť predmetom súdneho konania, dokument po dokumente, nie je otvorenosťou, ktorú prisľúbili zmluvy.

Nariadenie č. 1049/2001 sa ukázalo ako odolné. Odolnosť však nie je to isté ako účinnosť. Rámec, ktorý závisí od individuálneho súdneho sporu pri rozhodovaní o tom, či je textová správa dokumentom alebo či je výstup umelej inteligencie prístupný, nie je jeden občan, na ktorý sa môže vopred spoľahnúť.

Úlohou nie je oslabiť právo, ktoré dobre slúži Únii. Cieľom je zabezpečiť, aby postupy a prax dohnali realitu, ktorá už nastala.

Dovoľte mi teraz ustúpiť, pretože tieto prípady majú spoločné vlákno. Problémom nemusí byť nevyhnutne kvalita hmotného práva. Je to kvalita administratívneho mechanizmu, prostredníctvom ktorého sa tento zákon vytvára a uplatňuje.

Lepšia právna regulácia: posúdenie vplyvu, konzultácie, tvorba politík založená na dôkazoch – zásady existujú. Pokiaľ ide o prístup k dokumentom, transparentnosť je pevne stanovená. V oboch prípadoch však ťažkosti pretrvávajú. Princípom môže byť transparentnosť; Otázkou je, ako transparentnosť skutočne funguje, keď občan žiada o dokument. Princípom môže byť lepšia právna regulácia; Otázkou je, ako v skutočnosti formuje prípravu právnych predpisov.

Takže by som rozlíšil tri veci: zákon, kodifikácia správnych postupov, ktorými sa vykonáva, a ich vykonávanie v praxi. Princíp je často zdravý. Zlyháva však postup – nedostatočne jasný, predvídateľný alebo konzistentný.

A to je dôležité, pretože administratívne postupy nie sú len technickými detailmi. Sú základnými mechanizmami, prostredníctvom ktorých občania zažívajú právny štát. Ak má inštitúcia diskrečnú právomoc, ale kritériá na jej uplatnenie sú nejasné; ak postupy existujú, ale nie sú zdokumentované; ak občania nedokážu pochopiť, prečo bol daný proces dodržaný (alebo nie) a prečo bolo prijaté rozhodnutie – potom máme problém s dobrou správou vecí verejných, aj keď sú právne predpisy úplne správne.

Dobrá správa vecí verejných je v mnohých ohľadoch infraštruktúrou, ktorá umožňuje, aby sa dobré právo stalo skutočnosťou. Právny štát sa nekončí, keď sa končí platnosť právnych predpisov; pokračuje v postupoch, prostredníctvom ktorých sa vykonáva verejná moc.

Veľa z toho, čo môj úrad skúma, nie je hard law, ale soft law a administratívna prax: usmernenia pre lepšiu právnu reguláciu, rámce transparentnosti, etické kódexy, pravidlá týkajúce sa konfliktu záujmov. Nie sú záväzné v pravom zmysle slova, ale formujú spôsob výkonu moci. V najlepšom prípade zakotvujú kultúru ospravedlnenia a administratívu založenú na pravidlách. V najhoršom prípade sa stávajú nástrojmi flexibility, ale bez zodpovednosti.

To, čoho sme svedkami, je len zriedka formálne odmietnutie alebo zrada zákona. Je to jemnejšie: odráža postupné uvoľňovanie procedurálnej disciplíny; normalizácia naliehavosti; nediferencované využívanie flexibility.

Postupy dobrej správy nemôžu spočívať len na tzv. soft law. Správne právo Únie sa však rozrástlo prírastkom – pravidlo podľa pravidla, sektor podľa sektora, agentúra podľa agentúry, prípad od prípadu. Keďže sa aktéri znásobili a postupy sa stali zložitejšími, neobjavili sa žiadne komplexné horizontálne právne predpisy. Výsledkom je teda mozaika: bohatí na zásady, chudobní na spoločný postup.

A je to občan, ktorý platí cenu. Práva zaručené článkom 41 Charty – právo byť vypočutý, právo na odôvodnené rozhodnutia, právo na prístup k spisu a právo na rozhodnutie v primeranej lehote – sa môžu prejaviť odlišne v závislosti od toho, s ktorou inštitúciou, agentúrou alebo odvetvím sa stretnete.

Náprava nie je nová. Článok 298 zmluvy poskytuje právny základ pre otvorenú, efektívnu a nezávislú európsku administratívu. Keď Európsky parlament v roku 2001 schválil Kódex dobrej správnej praxe Európskeho ombudsmana, požiadal už o záväzné pravidlá. V roku 2013 vyzvala na prijatie zákona o správnom konaní a v roku 2016 predložila úplný návrh nariadenia. Učenci – niektorí z nich tu v Luxemburgu – nám poskytli vzorové pravidlá ReNEUAL, z ktorých vyplýva, že kodifikácia je uskutočniteľná, aj keď o nej možno diskutovať.

Myslím si, že opäť nastal čas, aby sme si predstavili, čo by mohol urobiť jeden horizontálny kódex administratívneho postupu EÚ. Nie ako pamätník byrokracie, ani ako úžinová kazajka sektorovej špecifickosti, ale ako spoločné podlažie.

Jasné pravidlá týkajúce sa práva byť vypočutý a povinnosti uviesť dôvody. V lehotách. Vedenie záznamov, aby žiadne rozhodnutie neuniklo preskúmaniu, pretože nič nebolo zapísané. O tom, čo naliehavosť dovoľuje – a čo nikdy neospravedlňuje. o používaní automatizovaných systémov a systémov podporovaných umelou inteligenciou. Postupy, ktoré sú jasné, prístupné a predvídateľné – pre tých, ktorí pracujú v inštitúciách, a najmä pre občanov, ktorých sa ich rozhodnutia týkajú.

Takýto kódex by Úniu nespomalil. Predvídateľné postupy sú účinné postupy. Odolnosť a zákonnosť nie sú konkurenčnými projektmi. Sú vzájomne závislé.

Tu sa na teba obraciam. Kodifikácia tohto druhu vždy pokročila na sile akademickej práce - učencov ochotných zmapovať fragmenty a predstaviť si celok. Projekt je starý. Potreba diskutovať o tom zostáva. Odvážim sa vás pozvať, aby ste ho priniesli späť k stolu.

Vážení kolegovia,

Je teda právo EÚ vhodné na daný účel? Pokiaľ ide o jeho princípy, zväčša áno. Skutočnou otázkou je, či naše právne a administratívne rámce naďalej disciplinujú diskrečnú právomoc – čo si vyžaduje dôvody, transparentnosť a proporcionalitu – alebo či sa stávajú manažérskymi nástrojmi podriadenými účelnosti.

Ak sa flexibilita stane základným princípom, potom demokracia a zákonnosť trpia spoločne. Náprava spočíva v jasnejších pravidlách, riadnom vedení záznamov, náležitej odbornej príprave a predovšetkým v kultúre verejnej služby, ktorá nepovažuje zákonnosť a dobrú správu vecí verejných za obmedzenia efektívnosti, ale za nevyhnutné záruky dôvery verejnosti.

Celkovo sa inštitúcie vážne zaoberajú našimi odporúčaniami a mnohé ich využívajú na zlepšenie svojich postupov. Dodržiavanie predpisov je však v niektorých oblastiach stále pomalšie a viac spochybňované – predovšetkým transparentnosť. Najdôležitejšie je, či sa odporúčania považujú za kritiku, ktorú treba riadiť, alebo za súčasť spoločného úsilia o posilnenie administratívy EÚ.

Som oddaná tomuto úsiliu ako európska ombudsmanka. Žiadna administratíva však nemôže byť jediným sudcom svojho správania. Preto záleží na vašom hlase.

A možno skutočná otázka nie je len: je právo EÚ vhodné na daný účel? Ale je to vhodné pre koho účel? Zákon môže byť vysoko účinný z hľadiska inštitúcie, ktorá sleduje daný cieľ, ale občan, na ktorého sa vzťahuje, ho vníma veľmi odlišne.

Z miesta, kde stojím, je zákon vhodný na daný účel, ak jeho legitímny cieľ, jeho právna podoba, jeho správa a jeho účinky zostávajú v súlade s právami a záujmami ľudí, ktorým sa riadi.

Občan by nemal byť pomyslením na legislatívu. Občan by mal byť opatrením, proti ktorému neustále testujeme, či zákon funguje.

Teším sa na dnešnú diskusiu. Počítam s tvojím zajtrajším zasnúbením.

Ďakujem za pozornosť.