Gerbiami kolegos,

Gerb. teisėja François Biltgen,

Ponios ir ponai,

Tikras malonumas šiandien būti čia su jumis.

Pirmiausia norėčiau nuoširdžiai padėkoti organizatoriams už kvietimą prisidėti prie šios svarbios konferencijos. Man didelė garbė būti čia.

Jūsų pasirinktas klausimas – ar ES teisė atitinka paskirtį? – yra didžiulis. Neapsimesiu, kad jį išeikvosiu. Vietoj to tikiuosi pasiūlyti požiūrį iš ten, kur aš stoviu, palikdamas niuansus – ir galbūt kai kuriuos nesutarimus – mūsų diskusijai.

Tai taip pat yra klausimas tiek laiku, tiek būtinas.

Atėjo laikas, nes mūsų Sąjunga raginama vienu metu reaguoti į karą prie savo sienų, migracijos spaudimą, klimato kaitą, skaitmeninę transformaciją ir geopolitinę konkurenciją, taip pat į netikrumą, kurį sukelia galingos naujos technologijos – nuo dirbtinio intelekto iki interneto platformų, kurių įtaka mūsų demokratijai ir gyvenimo būdui jau yra aiški.

Tai būtina, nes tokiame kontekste visada kyla pagunda paklausti daugiau įstatymo: ar jis gali judėti greičiau, būti paprastesnis, pašalinti trintį ir, svarbiausia, greičiau įvykdyti savo pažadus?

Tai, žinoma, yra teisėti tikslai.

Tačiau jei veiksmingumas yra būtinas, jo nepakanka . Visiškai veiksmingas įstatymas gali būti slegiantis. Ir atvirkščiai, įstatymas, įkūnijantis žavingus principus, gali pasirodyti praktiškai neveiksmingas.

Taigi kyla klausimas ne tik dėl to, ar įstatymu pasiekiamas jame numatytas tikslas. Taip pat turime paklausti, ar tai daroma gerbiant teises, gero administravimo principus – teisėtumą, atskaitomybę, skaidrumą, dalyvavimą ir sąžiningumą – ir žmonių, kuriems tai daro poveikį, orumą ir autoritetą.

Vertybės, kuriomis grindžiama teisinė sistema, ir realus jų įgyvendinimas skiriasi. Ombudsmenas veikia būtent šioje erdvėje tarp principo ir praktikos. Mes nevertiname politinių sprendimų politinės išminties ir neveikiame kaip teismas. Skundas neįrodo, kad įstatymas turi trūkumų . Tai yra įrodymai – įrodymai, kurie įpareigoja mus ištirti, ar teisinė sistema vykdo tai, ką žada. Ir kartais turime daryti išvadą, kad institucija nepasiekė to, ko reikalauja principas – kad ji turėjo padaryti daugiau. Tai yra netinkamas administravimas.

2025 m. pradėjome 492 tyrimus, kurių didžioji dauguma buvo susiję su Europos Komisija ir ES agentūromis. Jos apėmė įvairias sritis – nuo galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais, pažeidimo nagrinėjimo procedūrų, dotacijų, sutarčių ir personalo klausimų iki privalomų aktų ir privalomos teisinės galios neturinčių teisės aktų priėmimo tokiose srityse kaip visuomenės sveikata, pagrindinės teisės ir dirbtinis intelektas.

63 proc. baigtų bylų atitinkama institucija išsprendė skundą. Netinkamo administravimo atvejų nustatėme šiek tiek daugiau nei 4 proc.

Nenuostabu, kad mažai, galima sakyti. Tačiau skaičiai pasakoja tik dalį istorijos. Esmė slypi pačiose bylose. Pasidalinsiu keletu pavyzdžių, kur slypi tikrieji sunkumai.

Mano bendras apmąstymas yra toks: ES teisė ir jos principai daugeliu svarbių aspektų atitinka paskirtį.

Tačiau jų veiksmingumas labai priklauso nuo administracinės praktikos. Pernelyg dažnai gero administravimo principai laikomi kliūtimis veiksmingumui ir efektyvumui, o ne tuo, kas iš tikrųjų yra: būtinos visuomenės pasitikėjimo apsaugos priemonės – niekada labiau nei ekstremaliosios situacijos atveju.

Ir kai principai suvokiami kaip kliūtys, pagunda dėl jų siekti kompromiso yra reali. Taip pat pastebima tylesnė tendencija: laikytis principo tik tais atvejais, kai Teisingumo Teismas jau nedviprasmiškai išdėstė, kaip jis turi būti taikomas, ir remtis teisinio tikrumo ar teismų praktikos trūkumu kaip priežastimi sumažinti rūpestingumo standartą.

Ponios ir ponai,

Norėčiau pradėti nuo naujausių atvejų, susijusių su tuo, kad Europos Komisija, rengdama pasiūlymus dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, kuriuos ji laikė skubiais, naudojasi nuo geresnio reglamentavimo taisyklių nukrypti leidžiančiomis nuostatomis.

Šie tyrimai buvo susiję su trimis labai skirtingomis sritimis: įmonių tvarumo išsamus patikrinimas, kova su neteisėtu migrantų gabenimu ir bendra žemės ūkio politika. Kiekvienu atveju Komisija nurodė, kad reikia skubiai praleisti veiksmus, kurie paprastai numatyti jos geresnio reglamentavimo sistemoje, visų pirma poveikio vertinimus ir viešas konsultacijas. Dviem atvejais taip pat buvo išreikštas susirūpinimas dėl atitikties Europos klimato teisės aktui.

Kodėl tai svarbu šiandienos klausimui?

Nors geresnio reglamentavimo taisykles Komisija priėmė viduje, jos nėra vien tik administracinis tvarkymas. Jais įgyvendinami pagrindiniai Sutartyse pripažinti ES teisėkūros principai: atvirumas, skaidrumas ir piliečių dalyvavimas. Jos taip pat susijusios su proporcingumo principu, nes padeda užtikrinti, kad ES teisės aktai būtų būtini, pagrįsti, pagrįsti įrodymais ir nesavavališki.

Veiksmingumas – kaip minėjau iš pradžių – yra svarbus, kaip ir veiksmingumas. Sąjungos gebėjimas veiksmingiau įveikti krizes nei valstybės narės, veikdamos pavieniui, visada buvo vienas stipriausių jos teisėtumo šaltinių.

Tačiau siekiant spartos negalima nepaisyti Sutartyse nustatytų ir Teisingumo Teismo išplėtotų principų. Jos taip pat palaiko ES teisėtumą ir visuomenės pasitikėjimą.

Savo tyrimuose radau keletą procedūrinių trūkumų. Nebuvo aiškiai apibrėžta nei tai, kas laikoma „skuba“, nei aplinkybės, kuriomis Komisija gali nukrypti nuo savo pačios taisyklių. Įrašai apie nukrypti leidžiančias nuostatas, jų pagrindimas ir klimato nuoseklumo vertinimai buvo nepakankami, todėl piliečiams buvo sunku suprasti ir įvertinti, ar Komisija veikė nesavavališkai. Vadinamieji analitiniai dokumentai, kuriais pakeičiami išsamūs poveikio vertinimai, buvo paskelbti pavėluotai. Konsultacijos su suinteresuotaisiais subjektais nebuvo pakankamai plačios ar subalansuotos. Vienu atveju tarnybų tarpusavio konsultacijos buvo sutrumpintos iki mažiau nei 24 valandų per savaitgalį. Visi šie trūkumai buvo susiję su netinkamu administravimu.

Leiskite man būti tiksli. Komisija turi gebėti greitai reaguoti į krizes, ekstremaliąsias situacijas ir naujus iššūkius. Žinoma, tai turi būti. Taip pat pripažįstu Komisijos ir Tarybos diskreciją spręsti, kada yra skuba. Tačiau teisėkūra turi išlikti nuspėjama tiems, kurie nori pasinaudoti savo demokratine teise daryti jai įtaką. Skuba gali pateisinti greitesnę procedūrą. Jis negali pateisinti savavališko.

Tai yra klausimo esmė. Jei atrodo, kad principai trukdo, tai nereiškia, kad jie nebeatitinka paskirties. Tai reiškia, kad administracinės taisyklės ir mechanizmai, kuriais jos įgyvendinamos, turi būti patobulinti ir, jei reikia, subalansuoti.

Todėl rekomenduoju Komisijai aiškiau apibrėžti skubumą, tinkamai užfiksuoti ir paaiškinti savo nukrypti leidžiančias nuostatas ir užtikrinti, kad net pagreitinta teisėkūra išsaugotų esminius skaidraus, įrodymais grindžiamo ir įtraukaus proceso bruožus. Išplėtus diskreciją, pareiga motyvuoti turi būti išplėsta.

Komisijos atsakymas buvo konstruktyvus, tačiau jos įsipareigojimai tebėra pernelyg bendro pobūdžio. Toliau stebėsiu šią sritį, ypač dėl to, kad gaunami skundai rodo platesnį struktūrinį iššūkį.

Iš tiesų ką tik pradėjau naują tyrimą dėl to, kaip Komisija konsultavosi su visuomene dėl anglies dioksido surinkimo ir saugojimo technologijos, įskaitant tai, ar ji paklausė apie jos ekonominį, socialinį poveikį ir poveikį aplinkai, ir dar vieną tyrimą dėl savo sprendimo netaikyti standartinių skaidrumo priemonių vadinamosioms tikrovės patikroms, kurios yra svarbi suinteresuotųjų subjektų dalyvavimo priemonė.

Antrasis mano pavyzdys – galimybė visuomenei susipažinti su dokumentais. Reglamentas Nr. 1049 prieš dvidešimt penkerius metus buvo sukurtas popierinių takų ir fizinių archyvų pasauliui. Šiandien derybos gali vykti tekstiniu pranešimu, informacija gyvena duomenų bazėse, o sprendimus vis labiau formuoja algoritmai.

Klausimas paprastas: ar praeityje sukurta sistema vis dar gali užtikrinti atskaitomybę skaitmeniniame amžiuje?

Teisinė apibrėžtis išliko . Dokumentas yra bet koks turinys, neatsižvelgiant į jo laikmeną: turinys nusprendžia, o ne vidutinio. Sunkumų kyla praktiškai . Dokumentas nėra jo registracija. Dokumentas nėra jo saugojimas. Turinys egzistuoja nuo jo sukūrimo momento; registracija yra tik vidinis paraiškos padavimo veiksmas; Išsaugojimas yra tai, kiek laiko šis turinys yra saugomas. Kai institucijos registraciją laiko būtina dokumento egzistavimo sąlyga, jos gali sukurti zonas be atskaitomybės, kuriose sprendimai nepalieka jokių pėdsakų.

Tai matėme praktiškai . Pavyzdžiui, el. laiškai, kuriais grindžiamos Komisijos ataskaitos, buvo laikomi nepatenkančiais į reglamento taikymo sritį, o vėliau ištrinti pagal saugojimo politiką, arba buvo ieškoma tik jau užregistruotų tekstinių pranešimų. Visais šiais atvejais mano tarnyba nustatė netinkamą administravimą ir, kiek tai susiję su tekstiniais pranešimais, Bendrasis Teismas jau pripažino pareigą jų ieškoti.

Ir vienas punktas nepripažįsta jokio kompromiso. Pateikus prašymą dėl turinio, jis turi būti išsaugotas, kad ir kokia būtų institucijos išvada dėl to, ar jį galima atskleisti. Šią išvadą galima ginčyti, apskųsti, peržiūrėti. Negali nutikti taip, kad vykstant diskusijoms turinys išnyktų.

Ta pati įtampa yra dar didesnė. Kai informacija yra duomenų bazėje, prieiga gali priklausyti nuo to, ką institucija nusprendė užprogramuoti savo sistemoms gauti. Kai DI padeda priimti sprendimą, gali nebūti jokio dokumento, kurio būtų galima prašyti, o mokymo duomenis ir specifikacijas gali turėti rangovai, todėl jie gali nepatekti į reglamento taikymo sritį. Iš tiesų teisė susipažinti su dokumentais tyliai pereina nuo dokumentais grindžiamos logikos prie informacija grindžiamos logikos.

Todėl vien reaktyvaus modelio nebepakanka . Kaip galite paprašyti teksto žinutės, kurios nežinote, egzistuoja? Aktyvus skaidrumas rodo kelią: Komisijos narių kelionės išlaidos, trišalio dialogo dokumentai, pateikti vykstant deryboms.

Tačiau pažanga tebėra trapi. Mūsų neseniai atlikto tyrimo metu nustatyta, kad Taryba ir Komisija vis dar nevisiškai laikosi aiškios teismų praktikos teisėkūros dokumentų srityje, remdamosi bendro pobūdžio nuogąstavimais, kuriuos teismai ne kartą atmetė. Išsprendus teismo praktiką, jos netaikymas nebėra vien tik skaidrumo problema. Kyla pavojus, kad tai bent iš dalies taps teisinės valstybės problema.

Darbe vyksta gilesnė pamaina. Reglamentas Nr. 1049/2001 grindžiamas atvirumo prezumpcija: galimybė susipažinti su dokumentais yra taisyklė, atsisakymas taikyti išimtį ir kiekviena išimtis turi būti pagrįsta. Tačiau praktiškai prašymai vis dažniau nagrinėjami atsižvelgiant į rizikos valdymą.

Ir našta su juo pasislinko. Dabar tikimasi, kad piliečiai ras ir cituos teismo sprendimus, ombudsmeno sprendimus ir vidaus gaires, kad tik išnagrinėtų savo bylą. Terminai praleidžiami, o dokumentai atkeliauja, kai jie nebesvarbūs. Tie, kurie atkakliai dirba, turi kreiptis į ombudsmeną arba Bendrąjį Teismą, nes šie maršrutai gali būti lėti, brangūs ir sudėtingi. Niekas neturėtų tapti ES teisės ekspertu, kad galėtų naudotis pagrindine teise. Atvirumas, dėl kurio turi būti bylinėjamasi atskirais dokumentais, nėra Sutartyse pažadėtas atvirumas.

Reglamentas Nr. 1049/2001 pasirodė esąs atsparus. Tačiau atsparumas nėra tas pats, kas veiksmingumas. Sistema, kuri priklauso nuo bylinėjimosi kiekvienu konkrečiu atveju, siekiant nuspręsti, ar tekstinis pranešimas yra dokumentas, ar DI išvedinys yra prieinamas, nėra tas, kuriuo piliečiai gali remtis iš anksto.

Užduotis nėra susilpninti teisę, kuri gerai tarnavo Sąjungai. Siekiama užtikrinti, kad procedūros ir praktika pasivytų jau atsiradusią realybę.

Leiskite man dabar atsitraukti, nes šie atvejai turi bendrą giją. Problema nebūtinai yra materialinės teisės kokybė. Tai yra administracinio mechanizmo, kuriuo remiantis priimtas ir taikomas šis įstatymas, kokybė.

Geresnis reglamentavimas. poveikio vertinimas, konsultacijos, įrodymais grindžiamas politikos formavimas – principai yra nustatyti. Galimybės susipažinti su dokumentais srityje užtikrinamas tvirtas skaidrumas. Tačiau abiem atvejais sunkumai išlieka. Principas gali būti skaidrumas; kyla klausimas, kaip skaidrumas iš tikrųjų veikia, kai pilietis prašo dokumento. Principas gali būti geresnis reglamentavimas; kyla klausimas, kaip ji iš tikrųjų formuoja teisės aktų rengimą.

Taigi, aš norėčiau išskirti tris dalykus: įstatymą, jį įgyvendinančių administracinių procedūrų kodifikavimą ir jų praktinį įgyvendinimą. Dažnai principas yra patikimas. Tačiau procedūra yra nesėkminga – nepakankamai aiški, nuspėjama ar nuosekli.

Ir tai svarbu, nes administracinės procedūros nėra vien tik techninės detalės. Tai esminiai mechanizmai, kuriais naudodamiesi piliečiai patiria teisinės valstybės principo taikymo poveikį. jei įstaiga turi veiksmų laisvę, tačiau naudojimosi ja kriterijai yra neaiškūs; jei procedūros egzistuoja, bet nėra dokumentuotos; jei piliečiai negali suprasti, kodėl buvo (ar nebuvo) laikomasi tam tikro proceso ir kodėl buvo priimtas sprendimas, kyla gero administravimo problema, net jei teisės aktai yra visiškai patikimi.

Geras administravimas daugeliu atžvilgių yra infrastruktūra, leidžianti geram įstatymui tapti realybe. Teisinė valstybė nesibaigia pasibaigus teisės aktų galiojimui; ji tęsia procedūras, pagal kurias naudojamasi viešaisiais įgaliojimais.

Didžioji dalis to, ką nagrinėja mano tarnyba, yra ne griežta teisė, o privalomos teisinės galios neturintys teisės aktai ir administracinė praktika: Geresnio reglamentavimo gairės, skaidrumo sistemos, etikos kodeksai, interesų konfliktų taisyklės. Jie nėra privalomi siaurąja prasme, tačiau jie formuoja galios panaudojimą. Geriausiu atveju jie įtvirtina pagrindimo ir taisyklėmis grindžiamo administravimo kultūrą. Blogiausiu atveju jie tampa lankstumo priemonėmis, bet be atskaitomybės.

Tai, ką mes matome, retai būna formalus teisės atmetimas ar išdavimas. Jis yra subtilesnis: jis atspindi laipsnišką procedūrinės drausmės sušvelninimą; skubos normalizavimas; beatodairiškas lankstumo naudojimas.

Geros administravimo procedūros negali būti grindžiamos vien privalomos teisinės galios neturinčiais teisės aktais. Vis dėlto Sąjungos administracinė teisė plėtėsi accretion – rule by rule, sector by sector, agency by agency, case by case. Kadangi dalyvių padaugėjo, o procedūros tapo sudėtingesnės, neparengta jokių išsamių horizontaliųjų teisės aktų. Taigi rezultatas yra kratinys: turtingas principais, prasta bendra procedūra.

Ir būtent pilietis moka kainą. Chartijos 41 straipsnyje garantuojamos teisės – būti išklausytam, priimti motyvuotus sprendimus, susipažinti su byla ir priimti sprendimą per protingą terminą – gali būti taikomos skirtingai, atsižvelgiant į tai, su kuria institucija, agentūra ar sektoriumi susiduriama.

Ši priemonė nėra nauja. Sutarties 298 straipsnis yra atviros, veiksmingos ir nepriklausomos Europos administracijos teisinis pagrindas. Kai 2001 m. Europos Parlamentas patvirtino Europos ombudsmeno gero administracinio elgesio kodeksą, jis jau paprašė nustatyti privalomas taisykles. 2013 m. jis paragino priimti administracinio proceso įstatymą, o 2016 m. pateikė išsamų reglamento projektą. Mokslininkai – kai kurie iš jų čia, Liuksemburge – pateikė mums ReNEUAL pavyzdines taisykles, parodydami, kad kodifikuoti įmanoma, net jei tai galima aptarti.

Manau, kad mums vėl atėjo laikas įsivaizduoti, ką galėtų padaryti vienas horizontalusis ES administracinės procedūros kodeksas. Ne kaip paminklas biurokratijai, ne kaip straitjacket sektorių specifiškumui, bet kaip bendras aukštas.

Aiškios taisyklės dėl teisės būti išklausytam ir pareigos motyvuoti. Dėl terminų. Dėl įrašų saugojimo, kad nė vienas sprendimas nebūtų peržiūrėtas, nes niekas nebuvo užrašyta. Apie tai, ką leidžia skuba ir ko ji niekada nepateisina. Dėl automatizuotų ir dirbtiniu intelektu grindžiamų sistemų naudojimo. Aiškios, prieinamos ir nuspėjamos procedūros, skirtos asmenims, dirbantiems institucijose, ir, svarbiausia, piliečiams, kuriems jų sprendimai daro poveikį.

Toks kodeksas nesulėtintų Sąjungos veiklos. Nuspėjamos procedūros yra veiksmingos procedūros. Atsparumas ir teisėtumas nėra konkuruojantys projektai. Jie yra tarpusavyje susiję.

Štai kur aš kreipiuosi į tave. Tokio pobūdžio kodifikavimas visada pasistūmėjo į priekį dėl akademinio darbo stiprumo - mokslininkų, norinčių nustatyti fragmentus ir įsivaizduoti visumą. Projektas yra senas. Poreikis diskutuoti išlieka. Drįstu pakviesti jus padėti jį sugrąžinti prie stalo.

Gerbiami kolegos,

Taigi, ar ES teisė atitinka paskirtį? Kalbant apie jos principus, daugiausia taip. Tikrasis klausimas yra tas, ar mūsų teisinėse ir administracinėse sistemose ir toliau laikomasi diskrecijos, reikalaujančios priežasčių, skaidrumo ir proporcingumo, ar jos tampa valdymo priemonėmis, pavaldžiomis tikslingumui.

Jei lankstumas tampa pagrindiniu principu, demokratija ir teisėtumas nukenčia kartu. Taisomoji priemonė yra aiškesnės taisyklės, patikimas registravimas, tinkamas mokymas ir visų pirma viešųjų paslaugų kultūra, kurioje teisėtumas ir geras administravimas vertinami ne kaip veiksmingumo apribojimai, o kaip būtinos visuomenės pasitikėjimo apsaugos priemonės.

Apskritai institucijos rimtai atsižvelgia į mūsų rekomendacijas ir daugelis jomis naudojasi, kad pagerintų savo praktiką. Vis dėlto kai kuriose srityse reikalavimų laikymasis tebėra lėtesnis ir labiau ginčijamas – visų pirma skaidrumas. Svarbiausia yra tai, ar rekomendacijos laikomos kritika, kurią reikia valdyti, ar bendrų pastangų stiprinti ES administravimą dalimi.

Esu pasiryžusi dėti šias pastangas kaip Europos ombudsmenė. Tačiau jokia administracija negali būti vienintelė savo elgesio teisėja. Štai kodėl jūsų balsas yra svarbus.

Ir galbūt tikrasis klausimas yra ne tik: ar ES teisė atitinka paskirtį? Bet ar jis tinka kokiam tikslui? Įstatymas gali būti labai veiksmingas institucijos, siekiančios tam tikro tikslo, požiūriu, tačiau pilietis, kuriam jis taikomas, su juo susiduria labai skirtingai.

Nuo tos vietos, kur esu, įstatymas atitinka savo paskirtį, kai jo teisėtas tikslas, teisinė struktūra, administravimas ir poveikis išlieka suderinti su juo reglamentuojamų žmonių teisėmis ir interesais.

Piliečiai neturėtų būti teisės aktų pasekmė. Pilietis turėtų būti priemonė, prieš kurią nuolat tikriname, ar įstatymas veikia.

Nekantriai laukiu mūsų diskusijos šiandien. Tikiuosi jūsų įsitraukimo rytoj.

Dėkojame už dėmesį.