Tisztelt Kollégák!

Tisztelt François Biltgen bíró úr!

Hölgyeim és uraim,

Igazi öröm, hogy ma itt lehetek veletek.

Hadd kezdjem azzal, hogy köszönetet mondok a szervezőknek azért a meghívásért, hogy hozzájáruljanak ehhez a fontos konferenciához. Megtiszteltetés, hogy itt lehetek.

Az Ön által választott kérdés – megfelel-e az uniós jog a célnak? – hatalmas. Nem fogok úgy tenni, mintha kimeríteném. Ehelyett remélem, hogy abból fogok kiindulni, ahol állok, és az árnyalatokat – és talán néhány nézeteltérést – a megbeszélésünkre hagyom.

Ez időszerű és szükséges kérdés is.

Időszerű, mert az Uniónak egyszerre kell reagálnia a határain zajló háborúra, a migrációs nyomásra, az éghajlatváltozásra, a digitális átalakulásra és a geopolitikai versenyre, valamint a nagy teljesítményű új technológiák által okozott bizonytalanságra, a mesterséges intelligenciától kezdve az online platformokig, amelyek demokráciáinkra és életmódunkra gyakorolt hatása már most is nyilvánvaló.

Erre azért van szükség, mert ilyen körülmények között mindig fennáll a kísértés, hogy többet kérjünk a törvényből: Tud-e gyorsabban mozogni, egyszerűbbé válni, megszüntetni a súrlódást – és mindenekelőtt gyorsabban teljesíteni az ígéreteit?

Ezek természetesen jogos célok.

Ha azonban hatékonyságra van szükség, az nem elegendő. Egy tökéletesen hatékony törvény elnyomó lehet. Ezzel szemben a csodálatra méltó elveket megtestesítő törvény a gyakorlatban hatástalannak bizonyulhat.

A kérdés tehát nem egyszerűen az, hogy egy törvény eléri-e a kitűzött célját. Azt is fel kell tennünk a kérdést, hogy ezt úgy teszi-e, hogy tiszteletben tartja a jogokat, a megfelelő ügyintézés elveit – a jogszerűséget, az elszámoltathatóságot, az átláthatóságot, a részvételt és a méltányosságot –, valamint az érintett emberek méltóságát és cselekvőképességét.

Különbség van a jogrendszer alapját képező értékek és azok végrehajtásának valósága között. Az ombudsman pontosan ebben a térben működik az elv és a gyakorlat között. Nem értékeljük a politikai döntések politikai bölcsességét, és bíróságként sem járunk el. A panasz nem bizonyítja, hogy valamely jogszabály hiányos . Bizonyíték – bizonyíték, amely arra kötelez bennünket, hogy megvizsgáljuk, hogy a jogrendszer teljesíti-e az ígéreteit. És néha arra a következtetésre kell jutnunk, hogy egy intézmény nem érte el azt, amit egy elv megkövetel – hogy többet kellett volna tennie. Ez hivatali visszásság.

2025-ben 492 vizsgálatot indítottunk, amelyek túlnyomó többsége az Európai Bizottságot és az uniós ügynökségeket érintette. Ezek a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréstől, a kötelezettségszegési eljárásoktól, a támogatásoktól, a szerződésektől és a személyzeti ügyektől kezdve a kötelező erejű jogi aktusok és a puha jog elfogadásáig terjedtek olyan területeken, mint a közegészségügy, az alapvető jogok és a mesterséges intelligencia.

Az általunk lezárt ügyek 63%-ában az érintett intézmény rendezte a panaszt. Valamivel több mint 4% -ban találtunk hivatali visszásságot.

Meglepően kevesen, mondhatnánk. De a számok csak a történet egy részét mesélik el. Az anyag magában az ügyben rejlik. Megosztok néhányat, amelyek illusztrálják, hol vannak a valódi nehézségek.

Általános reflexióm a következő: Az uniós jog és elvei számos fontos szempontból megfelelnek a célnak.

Hatékonyságuk azonban döntően a közigazgatási gyakorlattól függ. A megfelelő ügyintézés elvét túl gyakran tekintik az eredményesség és a hatékonyság akadályának, nem pedig annak, ami valójában: a közbizalom elengedhetetlen biztosítékai – soha nem jobban, mint vészhelyzetben.

És ha egyszer az elveket akadálynak tekintjük, valódi a kísértés, hogy kompromisszumot kössünk velük kapcsolatban. Van egy csendesebb tendencia is: csak akkor tartsanak tiszteletben egy elvet, ha a Bíróság már egyértelműen és részletesen kifejtette, hogyan kell azt alkalmazni – és a jogbiztonság vagy az ítélkezési gyakorlat hiányára hivatkozzanak a gondossági szint csökkentésének indokaként.

Hölgyeim és uraim,

Hadd kezdjem egy sor közelmúltbeli esettel, amelyek arra vonatkoztak, hogy az Európai Bizottság a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályaitól való eltéréseket alkalmazott az általa sürgősnek ítélt jogalkotási javaslatok előkészítése során.

Ezek a vizsgálatok három nagyon különböző területet érintettek: a fenntarthatósággal kapcsolatos vállalati átvilágítás, a migránscsempészés elleni küzdelem és a közös agrárpolitika. A Bizottság minden esetben arra hivatkozott, hogy sürgősen el kell hagyni a minőségi jogalkotási keretében általában előirányzott lépéseket, nevezetesen a hatásvizsgálatokat és a nyilvános konzultációkat. Két esetben aggályok merültek fel az európai klímarendeletnek való megfeleléssel kapcsolatban is.

Miért fontos ez a mai kérdés szempontjából?

Mivel bár a minőségi jogalkotásra vonatkozó szabályokat a Bizottság belsőleg fogadta el, azok nem pusztán adminisztratív jellegűek. Végrehajtják az uniós jogalkotás Szerződésekben elismert alapelveit: nyitottság, átláthatóság és a polgárok részvétele. Az arányosság elvéhez is kapcsolódnak, mivel segítenek biztosítani, hogy az uniós jogszabályok szükségesek, indokoltak, bizonyítékokon alapulóak és nem önkényesek legyenek.

A hatékonyság számít – ahogy már az elején is mondtam –, és a hatékonyság is. Az Unió legitimitásának egyik legerősebb forrása mindig is az volt, hogy képes volt hatékonyabban kezelni a válságokat, mint a tagállamok önállóan.

A gyorsaságra való törekvés azonban nem áshatja ki a Szerződésekben megállapított és a Bíróság által kidolgozott elveket. Ők is fenntartják az EU legitimitását és a közbizalmat.

Vizsgálataim során számos eljárási hiányosságot tártam fel. Nem határozták meg egyértelműen, hogy mi számít „sürgősségnek”, és azt sem, hogy a Bizottság milyen körülmények között térhet el saját szabályaitól. Az eltérések nyilvántartása, indokolása és az éghajlati következetesség értékelése nem volt elegendő, ami megnehezítette a polgárok számára annak megértését és értékelését, hogy a Bizottság nem önkényes módon járt-e el. Az úgynevezett „analitikai dokumentumokat”, amelyek a teljes hatásvizsgálatok helyébe lépnek, későn tették közzé. Az érdekelt felekkel folytatott konzultációk nem voltak kellően széles körűek vagy kiegyensúlyozottak. Egy esetben a szolgálatközi konzultációt hétvégi 24 óránál rövidebb időre rövidítették le. E hiányosságok összességükben hivatali visszásságnak minősülnek.

Hadd legyek pontos. A Bizottságnak képesnek kell lennie arra, hogy gyorsan reagáljon a válságokra, vészhelyzetekre és új kihívásokra. Persze, hogy muszáj. Elismerem továbbá, hogy a Bizottság és a Tanács mérlegelési jogkörrel rendelkezik annak eldöntésében, hogy mikor áll fenn sürgősség. A jogalkotásnak azonban kiszámíthatónak kell maradnia azok számára, akik élni kívánnak a befolyásoláshoz való demokratikus jogukkal. A sürgősség indokolhatja a gyorsabb eljárást. Nem igazolhat egy önkényeset.

Ez az ügy lényege. Ha úgy tűnik, hogy az elvek akadályozzák őket, az nem jelenti azt, hogy már nem felelnek meg a „célnak”. Ez azt jelenti, hogy javítani kell az azokat végrehajtó közigazgatási szabályokat és mechanizmusokat, és szükség esetén újra egyensúlyba kell hozni azokat.

Ezért ajánlottam, hogy a Bizottság egyértelműbben határozza meg a sürgősséget, megfelelően rögzítse és magyarázza meg az eltéréseket, és biztosítsa, hogy még a gyorsított jogalkotás is megőrizze az átlátható, tényeken alapuló és inkluzív folyamat alapvető jellemzőit. Amennyiben a mérlegelési jogkör kibővül, az indokolási kötelezettségnek ezzel együtt ki kell terjednie.

A Bizottság válasza konstruktív volt, de kötelezettségvállalásai továbbra is túl általánosak. Továbbra is figyelemmel fogom kísérni ezt a területet, nem utolsósorban azért, mert a beérkező panaszok szélesebb körű strukturális kihívásra utalnak.

Épp most indítottam új vizsgálatot arról, hogy a Bizottság hogyan konzultált a nyilvánossággal a szén-dioxid-leválasztási és -tárolási technológiáról – beleértve azt is, hogy érdeklődött-e annak gazdasági, társadalmi és környezeti hatásairól –, és egy másikat arról a döntéséről, hogy az úgynevezett „valóságellenőrzéseket”, az érdekelt felek bevonásának fontos eszközét mentesíti szabványos átláthatósági intézkedései alól.

Második példám a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés. Az 1049. sz. rendeletet huszonöt évvel ezelőtt dolgozták ki a papíralapú nyomvonalak és a fizikai archívumok világa számára. Manapság a tárgyalások történhetnek szöveges üzenetben, az információk adatbázisokban élnek, és a döntéseket egyre inkább algoritmusok alakítják.

A kérdés egyszerű: a múltra épített keret továbbra is biztosíthatja-e az elszámoltathatóságot a digitális korban?

A jogi meghatározás fennmaradt. A dokumentum bármilyen tartalom, függetlenül annak hordozójától: A tartalom dönt, nem a médium. A nehézség a gyakorlatban rejlik. A dokumentum nem a nyilvántartásba vétele. A dokumentum nem a megőrzését jelenti. A tartalom a létrehozás pillanatában létezik; a bejegyzés csupán belső bejelentési cselekmény; A megőrzés azt jelenti, hogy mennyi ideig őrzik meg a tartalmat. Ha az intézmények a nyilvántartásba vételt a dokumentum létezésének előfeltételeként kezelik, elszámoltathatóságtól mentes övezeteket hozhatnak létre, ahol a döntések nem hagynak nyomot.

Ezt láttuk a gyakorlatban. Például a bizottsági jelentések alapjául szolgáló e-maileket a rendelet hatályán kívül esőként kezelték, majd adatmegőrzési szabályzat alapján törölték, vagy a szöveges üzenetekre irányuló keresések a már regisztrált üzenetekre korlátozódtak. Hivatalom mindezen ügyekben hivatali visszásságot állapított meg, és a szöveges üzenetekkel kapcsolatban a Törvényszék már elismerte a keresésük kötelezettségét.

És egy pont nem ismer el kompromisszumot. A tartalom kérését követően azt meg kell őrizni – függetlenül attól, hogy az intézmény később arra a következtetésre jut-e, hogy az közzétehető-e. Ezt a következtetést meg lehet vitatni, meg lehet fellebbezni, felül lehet vizsgálni. Ami nem történhet meg, az az, hogy a tartalom eltűnik, amíg a vita folyamatban van.

Ugyanez a feszültség tovább megy. Ha az információ egy adatbázisban található, a hozzáférés attól függhet, hogy az intézmény mit választott a rendszerei lekérésének programozására. Amikor a mesterséges intelligencia segíti a döntést, előfordulhat, hogy egyáltalán nincs bekérhető dokumentum – és a betanítási adatokat és specifikációkat a vállalkozók tárolhatják, ami potenciálisan a rendelet hatókörén kívül helyezheti őket. A hozzáférési jog ugyanis csendben áttér a dokumentumalapú logikáról az információalapú logikára.

Ez az oka annak is, hogy egy tisztán reaktív modell már nem elegendő. Hogyan kérhet olyan szöveges üzenetet, amelyről nem tudja, hogy létezik? A proaktív átláthatóság megmutatja az utat: A biztosok utazási költségei, a háromoldalú egyeztetések dokumentumai, amelyeket a tárgyalások ideje alatt bocsátanak rendelkezésre.

Az előrehaladás azonban továbbra is törékeny. Legutóbbi vizsgálatunk megállapította, hogy a Tanács és a Bizottság még mindig nem felel meg teljes mértékben a jogalkotási dokumentumokra vonatkozó egyértelmű ítélkezési gyakorlatnak, olyan általános aggályokra hivatkozva, amelyeket a bíróságok többször is elutasítottak. Az ítélkezési gyakorlat rendezését követően annak alkalmazásának elmulasztása már nem csupán átláthatósági probléma. Fennáll annak a kockázata, hogy ez – legalábbis részben – jogállamisági problémává válik.

És van egy mélyebb váltás a munkahelyen. Az 1049/2001/EK rendelet a nyitottság vélelmén alapul: a hozzáférés a szabály, az elutasítás a kivétel, és minden kivételt indokolni kell. A gyakorlatban azonban a kérelmeket egyre inkább a kockázatkezelés szemszögéből kezelik.

És ezzel együtt a teher is eltolódott. A polgároktól most elvárják, hogy megtalálják és idézzék a bírósági ítéleteket, az ombudsman határozatait és a belső iránymutatásokat, hogy egyszerűen előadhassák ügyüket. A határidők hiányoznak, és a dokumentumok akkor érkeznek meg, amikor már nem számítanak. A kitartóknak az ombudsmanhoz vagy a Törvényszékhez kell fordulniuk, amely útvonalak lassúak, költségesek és összetettek lehetnek. Egy alapvető jog gyakorlásához senkinek sem kell uniós jogi szakértővé válnia. A nyitottság, amelyet vitatni kell, dokumentumról dokumentumra, nem az a nyitottság, amelyet a Szerződések ígértek.

Az 1049/2001/EK rendelet reziliensnek bizonyult. A reziliencia azonban nem azonos a hatékonysággal. Egy olyan keret, amely az eseti peres eljárásoktól függ annak eldöntésében, hogy egy szöveges üzenet dokumentumnak minősül-e, vagy egy MI-kimenet hozzáférhető-e, nem olyan keret, amelyre egy polgár előzetesen támaszkodhat.

A feladat nem az, hogy gyengítsünk egy olyan jogot, amely jól szolgálta az Uniót. Ez annak biztosítása, hogy az eljárások és a gyakorlat utolérjék a már megérkezett valóságot.

Hadd lépjek hátrébb, mert ezek az ügyek közös szálon futnak. A probléma nem feltétlenül az anyagi jog minősége. Ez azon közigazgatási gépezet minősége, amelyen keresztül ezt a törvényt megalkotják és alkalmazzák.

Jobb szabályozás: hatásvizsgálat, konzultáció, tényeken alapuló szakpolitikai döntéshozatal – megvannak az elvek. A dokumentumokhoz való hozzáférés terén szilárdan megszilárdult az átláthatóság. Mindkettőben azonban továbbra is fennállnak nehézségek. Az elv lehet az átláthatóság; a kérdés az, hogyan működik valójában az átláthatóság, amikor egy polgár dokumentumot kér. Az elv lehet a jobb szabályozás; a kérdés az, hogy valójában hogyan alakítja a jogszabályok előkészítését.

Tehát három dolgot különböztetnék meg: a törvény, az azt hatályba léptető közigazgatási eljárások kodifikációja és gyakorlati végrehajtása. Gyakran az elv hangos. Ami azonban kudarcot vall, az az eljárás – nem elég egyértelmű, kiszámítható vagy következetes.

És ez azért fontos, mert az adminisztratív eljárások nem pusztán technikai részletek. Ezek olyan alapvető mechanizmusok, amelyek révén a polgárok megtapasztalhatják a jogállamiságot. ha az intézmény mérlegelési jogkörrel rendelkezik, de az annak gyakorlására vonatkozó kritériumok nem egyértelműek; léteznek-e eljárások, de azokat nem dokumentálják; ha a polgárok nem értik, hogy egy adott folyamatot miért követtek (vagy nem követtek), és miért hoztak döntést, akkor problémánk van a megfelelő ügyintézéssel, még akkor is, ha a jogszabályok tökéletesen megalapozottak.

A jó közigazgatás sok tekintetben az az infrastruktúra, amely lehetővé teszi, hogy a jó jog valósággá váljon. A jogállamiság nem ér véget ott, ahol a jogszabályok véget érnek; folytatódik azokban az eljárásokban, amelyeken keresztül a közhatalmat gyakorolják.

Hivatalom vizsgálatainak nagy része nem kemény jog, hanem puha jog és közigazgatási gyakorlat: A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások, átláthatósági keretek, etikai kódexek, összeférhetetlenségi szabályok. Szigorú értelemben nem kötelezőek, mégis alakítják a hatalom gyakorlásának módját. Legjobb esetben az indokolás és a szabályokon alapuló igazgatás kultúráját ágyazzák be. A legrosszabb esetben a rugalmasság eszközeivé válnak, de elszámoltathatóság nélkül.

Aminek tehát tanúi vagyunk, az ritkán a jog formális elutasítása vagy elárulása. Finomabb: az eljárási fegyelem fokozatos lazítását tükrözi; a sürgősség normalizálása; a rugalmasság megkülönböztetés nélküli alkalmazása.

A megfelelő ügyintézési eljárások nem támaszkodhatnak kizárólag a „puha” jogra. Az uniós közigazgatási jog azonban nőtt az akkréció révén – szabályról szabályra, ágazatról ágazatra, ügynökségről ügynökségre, esetről esetre. Mivel a szereplők száma megsokszorozódott, és az eljárások összetettebbé váltak, nem született átfogó horizontális jogszabály. Így az eredmény egy patchwork: elvekben gazdag, közös eljárásokban szegény.

És az állampolgár fizeti meg az árat. A Charta 41. cikkében biztosított jogok – a meghallgatáshoz, az indokolással ellátott határozatokhoz, az iratbetekintéshez és az észszerű időn belüli határozathozatalhoz való jog – eltérő módon érvényesülhetnek attól függően, hogy melyik intézménnyel, ügynökséggel vagy ágazattal kerül sor a találkozásra.

A jogorvoslat nem új. A Szerződés 298. cikke képezi a nyitott, hatékony és független európai közigazgatás jogalapját. Amikor az Európai Parlament 2001-ben jóváhagyta az európai ombudsman helyes hivatali magatartásra vonatkozó kódexét, már kötelező erejű szabályokat kért. 2013-ban közigazgatási eljárásról szóló törvényre szólított fel, 2016-ban pedig teljes rendelettervezetet terjesztett elő. A tudósok – néhányan közülük itt Luxembourgban – átadták nekünk a ReNEUAL mintaszabályokat, amelyek azt mutatják, hogy a kodifikáció megvalósítható, még ha vitatható is.

Meggyőződésem, hogy ismét eljött az ideje annak, hogy elképzeljük, mit tehetne az uniós közigazgatási eljárás egységes, horizontális kódexe. Nem a bürokrácia emlékműveként vagy az ágazati sajátosságok kényszerzubbonyaként, hanem közös padlóként.

A meghallgatáshoz való jogra és az indokolási kötelezettségre vonatkozó egyértelmű szabályok. Határidőkről. Nyilvántartásban, így egyetlen döntés sem kerüli el a felülvizsgálatot, mert semmit sem írtak le. Arról, hogy a sürgősség mit tesz lehetővé – és mit soha nem ment ki. Az automatizált és mesterséges intelligenciával támogatott rendszerek használatáról. Világos, hozzáférhető és kiszámítható eljárások az intézményeken belül dolgozók és – ami a legfontosabb – a döntéseik által érintett polgárok számára.

Egy ilyen kódex nem lassítaná le az Uniót. A kiszámítható eljárások hatékony eljárások. A reziliencia és a jogszerűség nem versengő projektek. Ezek kölcsönösen függenek egymástól.

Itt fordulok hozzád. Az ilyen kodifikáció mindig is az akadémiai munka erejére támaszkodott - olyan tudósokra, akik hajlandóak feltérképezni a töredékeket és elképzelni az egészet. A projekt régi. A kérdés megvitatásának szükségessége továbbra is fennáll. Meg merem hívni, hogy segítsen visszahozni az asztalhoz.

Tisztelt Kollégák!

Megfelel-e tehát az uniós jog a célnak? Alapelveit tekintve nagyrészt igen. Az igazi kérdés az, hogy jogi és adminisztratív keretrendszereink továbbra is fegyelmezik-e a diszkréciót – amihez indokokra, átláthatóságra és arányosságra van szükség –, vagy a célszerűségnek alárendelt vezetői eszközökké válnak.

Ha a rugalmasság válik az alapelvvé, akkor a demokrácia és a jogszerűség együtt szenved. A jogorvoslat egyértelműbb szabályokban, megbízható nyilvántartásban, megfelelő képzésben és mindenekelőtt olyan közszolgálati kultúrában rejlik, amely a jogszerűséget és a megfelelő ügyintézést nem a hatékonyság korlátozásának, hanem a közbizalom nélkülözhetetlen biztosítékának tekinti.

Összességében az intézmények komolyan veszik ajánlásainkat, és sokan használják azokat gyakorlataik javítására. A megfelelés azonban egyes területeken továbbra is lassabb és vitatottabb – mindenekelőtt az átláthatóság terén. Ami a legfontosabb, az az, hogy az ajánlásokat kezelendő kritikaként vagy az uniós közigazgatás megerősítésére irányuló közös erőfeszítés részeként kezelik-e.

Európai ombudsmanként elkötelezett vagyok ezen erőfeszítés mellett. De egyetlen közigazgatás sem lehet egyedüli bírája saját magatartásának. Ezért számít a hangod.

És talán az igazi kérdés nem csak: Megfelel-e az uniós jog a célnak? De vajon kinek a céljára alkalmas? Egy törvény rendkívül hatékony lehet egy adott célt követő intézmény szempontjából, de a hatálya alá tartozó polgár nagyon eltérően éli meg.

Ahol én állok, egy törvény akkor felel meg a célnak, ha törvényes célja, jogi kialakítása, igazgatása és hatásai továbbra is összhangban vannak az általa irányított emberek jogaival és érdekeivel.

Az állampolgár nem lehet a jogalkotás utógondolata. Az állampolgár legyen az az intézkedés, amellyel szemben folyamatosan teszteljük, hogy működik-e a törvény.

Várakozással tekintek a mai megbeszélésünk elé. Számítok a holnapi eljegyzésedre.

Köszönöm a figyelmüket.