Chers collègues,

Monsieur le juge François Biltgen,

Mesdames et Messieurs,

C'est un réel plaisir d'être ici avec vous aujourd'hui.

Permettez-moi tout d'abord de remercier chaleureusement les organisateurs pour leur invitation à contribuer à cette importante conférence. Je suis honoré d'être ici.

La question que vous avez choisie: le droit de l’Union est-il adapté à sa finalité? – est vaste. Je ne ferai pas semblant de l'épuiser. Au lieu de cela, j’espère offrir un point de vue de mon point de vue, en laissant les nuances – et peut-être certains des désaccords – à notre discussion.

C'est aussi une question à la fois opportune et nécessaire.

Elle arrive à point nommé parce que notre Union est appelée à réagir simultanément à la guerre à ses frontières, aux pressions migratoires, au changement climatique, à la transformation numérique et à la concurrence géopolitique, ainsi qu’à l’incertitude engendrée par les nouvelles technologies puissantes, de l’intelligence artificielle aux plateformes en ligne dont l’influence sur nos démocraties et notre mode de vie est déjà manifeste.

C'est nécessaire parce que, dans un tel contexte, il y a toujours une tentation de demander plus de la loi: peut-elle aller plus vite, être plus simple, éliminer les frictions et, surtout, tenir ses promesses plus rapidement?

Il s’agit bien entendu d’objectifs légitimes.

Mais si l’efficacité est nécessaire, elle n’est pas suffisante. Une loi parfaitement efficace pourrait être oppressive. Inversement, une loi incarnant des principes admirables peut s'avérer inefficace dans la pratique.

La question n'est donc pas simplement de savoir si une loi atteint l'objectif visé. Nous devons également nous demander si elle le fait d’une manière qui respecte les droits, les principes de bonne administration – légalité, responsabilité, transparence, participation et équité – ainsi que la dignité et l’action des personnes concernées.

Il existe une différence entre les valeurs qui sous-tendent un système juridique et la réalité de leur mise en œuvre. Le Médiateur opère précisément dans cet espace entre principe et pratique. Nous n'évaluons pas la sagesse politique des choix politiques, et nous n'agissons pas comme un tribunal. Une plainte ne prouve pas qu’une loi est déficiente. Ce sont des preuves – des preuves qui nous obligent à examiner si le système juridique tient ses promesses. Et parfois, nous devons conclure qu’une institution n’a pas répondu à ce qu’exige un principe, à savoir qu’elle aurait dû faire plus. Il s’agit d’un cas de mauvaise administration.

En 2025, nous avons ouvert 492 enquêtes, dont la grande majorité concernait la Commission européenne et les agences de l’UE. Elles allaient de l’accès du public aux documents, aux procédures d’infraction, aux subventions, aux contrats et aux questions relatives au personnel, à l’adoption d’actes contraignants et de dispositions non contraignantes dans des domaines tels que la santé publique, les droits fondamentaux et l’intelligence artificielle.

Dans 63 % des cas que nous avons clôturés, l'institution concernée a réglé la plainte. Nous avons constaté une mauvaise administration dans un peu plus de 4 %.

Étonnamment peu, vous pourriez dire. Mais les chiffres ne racontent qu'une partie de l'histoire. La substance réside dans les affaires elles-mêmes. J'en partagerai quelques-unes qui illustrent où se situent les véritables difficultés.

Ma réflexion générale est la suivante: Le droit de l’Union et ses principes sont, à de nombreux égards importants, adaptés à leur finalité.

Mais leur efficacité dépend de manière décisive de la pratique administrative. Trop souvent, les principes de bonne administration sont considérés comme des obstacles à l’efficacité et à l’efficience, plutôt que comme ce qu’ils sont réellement: des garanties indispensables de la confiance du public, jamais plus qu’en cas d’urgence.

Et une fois que les principes sont considérés comme des obstacles, la tentation de faire des compromis est réelle. Il y a aussi une tendance plus calme: d’honorer un principe uniquement lorsque la Cour de justice a déjà précisé, de manière non équivoque, la manière dont il doit être appliqué – et d’invoquer l’absence de sécurité juridique, ou de jurisprudence, comme raison d’abaisser le niveau de diligence.

Mesdames et Messieurs,

Permettez-moi de commencer par une série d’affaires récentes concernant le recours par la Commission européenne à des dérogations à ses règles pour une meilleure réglementation lors de l’élaboration de propositions législatives qu’elle jugeait urgentes.

Ces enquêtes concernaient trois domaines très différents: le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité, la lutte contre le trafic de migrants et la politique agricole commune. Dans chaque cas, la Commission a invoqué l’urgence d’omettre les mesures normalement prévues dans son cadre pour une meilleure réglementation, notamment les analyses d’impact et les consultations publiques. Dans deux de ces cas, des préoccupations ont également été exprimées quant au respect de la loi européenne sur le climat.

Pourquoi est-ce important pour la question d’aujourd’hui?

En effet, bien que les règles pour une meilleure réglementation aient été adoptées par la Commission en interne, elles ne sont pas simplement de nature administrative. Elles mettent en œuvre les principes fondamentaux du processus législatif de l’UE reconnus dans les traités: l’ouverture, la transparence et la participation des citoyens. Elles sont également liées au principe de proportionnalité, car elles contribuent à garantir que la législation de l’Union est nécessaire, motivée, fondée sur des données probantes et non arbitraire.

Comme je l’ai dit tout d’abord, l’efficacité est importante, tout comme l’efficience. La capacité de l’Union à faire face aux crises plus efficacement que les États membres agissant seuls a toujours été l’une des sources les plus fortes de sa légitimité.

Mais la recherche de la vitesse ne saurait vider de leur substance les principes établis par les traités et développés par la Cour de justice. Ils soutiennent également la légitimité de l’UE et la confiance du public.

Dans mes enquêtes, j’ai relevé plusieurs lacunes procédurales. Il n’existait pas de définition claire de ce qui était considéré comme une «urgence», ni des circonstances dans lesquelles la Commission pouvait déroger à ses propres règles. Les registres des dérogations, leurs justifications et les évaluations de la cohérence climatique étaient insuffisants, ce qui rendait difficile pour les citoyens de comprendre et d’évaluer si la Commission avait agi de manière non arbitraire. Les «documents analytiques», qui remplacent les analyses d’impact complètes, ont été publiés tardivement. Les consultations avec les intervenants n'étaient pas suffisamment larges ou équilibrées. Dans un cas, une consultation interservices a été réduite à moins de 24 heures par week-end. Prises ensemble, ces lacunes constituaient un cas de mauvaise administration.

Laissez-moi être précis. La Commission doit être en mesure de réagir rapidement aux crises, aux situations d’urgence et aux nouveaux défis. Bien sûr que ça doit être le cas. Je reconnais également la marge d’appréciation dont disposent la Commission et le Conseil pour décider de l’urgence. Mais le processus législatif doit rester prévisible pour ceux qui souhaitent exercer leur droit démocratique de l'influencer. L'urgence peut justifier une procédure plus rapide. Elle ne saurait justifier un arbitraire.

C’est le cœur de la question. Si les principes semblent faire obstacle, cela ne signifie pas qu’ils ne sont plus «adaptés à leur finalité». Cela signifie que les règles administratives et les mécanismes qui les mettent en œuvre doivent être améliorés et, le cas échéant, rééquilibrés.

C’est pourquoi j’ai recommandé à la Commission de définir plus clairement l’urgence, d’enregistrer et d’expliquer correctement ses dérogations et de veiller à ce que même un processus législatif accéléré préserve les caractéristiques essentielles d’un processus transparent, fondé sur des données probantes et inclusif. Lorsque le pouvoir discrétionnaire s’étend, l’obligation de motivation doit s’étendre avec lui.

La réponse de la Commission a été constructive, mais ses engagements restent trop généraux. Je continuerai de surveiller ce domaine, notamment parce que les plaintes reçues suggèrent un défi structurel plus large.

En effet, je viens d’ouvrir une nouvelle enquête sur la manière dont la Commission a consulté le public sur les technologies de captage et de stockage du carbone – y compris sur ses incidences économiques, sociales et environnementales – et une autre sur sa décision d’exempter les «vérifications de la réalité», un outil important de participation des parties prenantes, de ses mesures de transparence standard.

Mon deuxième exemple est l’accès du public aux documents. Le Règlement 1049 a été conçu il y a vingt-cinq ans pour un monde de traînées de papier et d'archives physiques. Aujourd'hui, les négociations peuvent se faire par SMS, l'information vit dans des bases de données, et les décisions sont de plus en plus façonnées par des algorithmes.

La question est simple: un cadre construit pour le passé peut-il encore garantir la responsabilité à l’ère numérique?

La définition juridique a perduré. Un document est tout contenu, quel que soit son support: le contenu décide, pas le médium. La difficulté réside dans la pratique. Un document n'est pas son enregistrement. Un document n'est pas sa conservation. Le contenu existe au moment où il est créé; l’enregistrement n’est qu’un acte interne de dépôt; La conservation est la durée de conservation de ce contenu. Lorsque les établissements considèrent l’enregistrement comme une condition préalable à l’existence d’un document, ils peuvent créer des zones exemptes de responsabilité, où les décisions ne laissent aucune trace.

Nous l’avons vu dans la pratique. Par exemple, les courriels qui sous-tendent les rapports de la Commission ont été traités comme ne relevant pas du règlement, puis supprimés dans le cadre d’une politique de conservation, ou les recherches de messages texte ont été limitées aux messages qui avaient déjà été enregistrés. Dans toutes ces affaires, mon office a constaté un cas de mauvaise administration et, en ce qui concerne les messages texte, le Tribunal a déjà reconnu l’obligation de les rechercher.

Et un point n'admet aucun compromis. Une fois que le contenu a été demandé, il doit être préservé, quelle que soit la conclusion ultérieure de l’institution quant à sa divulgation. Cette conclusion peut faire l’objet d’un débat, d’un appel ou d’un réexamen. Ce qui ne peut pas arriver, c'est que le contenu disparaisse pendant que le débat est en cours.

La même tension va plus loin. Lorsque des informations se trouvent dans une base de données, l'accès peut dépendre de ce que l'institution a choisi de programmer ses systèmes pour les récupérer. Lorsque l’IA facilite une décision, il se peut qu’il n’y ait aucun document à demander, et les données et spécifications de formation peuvent être détenues par des contractants, ce qui pourrait les placer hors de portée du règlement. En effet, le droit d'accès migre discrètement d'une logique basée sur un document vers une logique basée sur l'information.

C’est également la raison pour laquelle un modèle purement réactif ne suffit plus . Comment pouvez-vous demander un SMS dont vous ne savez pas qu'il existe? La transparence proactive montre la voie: Frais de voyage des commissaires, documents de trilogue mis à disposition pendant que les négociations sont en cours.

Pourtant, les progrès restent fragiles. Notre récente enquête a révélé que le Conseil et la Commission ne se conformaient toujours pas pleinement à la jurisprudence claire relative aux documents législatifs, invoquant des préoccupations générales que les juridictions ont rejetées à plusieurs reprises. Une fois la jurisprudence établie, le fait de ne pas l’appliquer ne constitue plus un simple problème de transparence. Elle risque de devenir, au moins en partie, un problème d'état de droit.

Et il y a un changement plus profond au travail. Le règlement (CE) no 1049/2001 repose sur une présomption d’ouverture: l'accès est la règle, le refus l'exception, et toute exception doit être justifiée. Dans la pratique, cependant, les demandes sont de plus en plus traitées sous l'angle de la gestion des risques.

Et le fardeau a changé avec elle. On s'attend maintenant à ce que les citoyens trouvent et citent des décisions de justice, des décisions du médiateur et des lignes directrices internes simplement pour défendre leur cause. Les délais sont manqués et les documents arrivent quand ils n'ont plus d'importance. Ceux qui persistent doivent s’adresser au Médiateur ou au Tribunal, des voies qui peuvent être lentes, coûteuses et complexes. Personne ne devrait être obligé de devenir un expert en droit de l’Union pour exercer un droit fondamental. L'ouverture qui doit être contestée, document par document, n'est pas l'ouverture promise par les traités.

Le règlement (CE) no 1049/2001 a fait preuve de résilience. Mais la résilience n’est pas la même chose que l’efficacité. Un cadre qui dépend d’un litige au cas par cas pour décider si un message texte est un document ou si une sortie d’IA est accessible n’est pas un cadre sur lequel les citoyens peuvent compter à l’avance.

Il ne s'agit pas d'affaiblir un droit qui a bien servi l'Union. Il s'agit de s'assurer que les procédures et les pratiques rattrapent une réalité qui est déjà arrivée.

Permettez-moi maintenant de prendre du recul, car ces affaires partagent un fil conducteur. Le problème n'est pas nécessairement la qualité du droit matériel. C'est la qualité de l'appareil administratif par lequel cette loi est faite et appliquée.

Mieux légiférer: analyse d’impact, consultation, élaboration de politiques fondées sur des données probantes – les principes sont là. Dans l'accès aux documents, la transparence est fermement établie. Pourtant, dans les deux cas, des difficultés persistent. Le principe peut être la transparence; la question est de savoir comment fonctionne réellement la transparence lorsqu’un citoyen demande un document. Le principe peut être une meilleure réglementation; la question est de savoir comment elle façonne réellement la préparation de la législation.

Donc, je distinguerais trois choses: la loi, la codification des procédures administratives qui lui donnent effet et leur mise en œuvre dans la pratique. Souvent, le principe est sain. Ce qui échoue, cependant, c’est la procédure – insuffisamment claire, prévisible ou cohérente.

Et cela est important, car les procédures administratives ne sont pas de simples détails techniques. Il s’agit de mécanismes essentiels permettant aux citoyens de faire l’expérience de l’état de droit. si une institution dispose d’un pouvoir d’appréciation, mais que les critères pour l’exercer ne sont pas clairs; si des procédures existent mais ne sont pas documentées; si les citoyens ne peuvent pas comprendre pourquoi un processus donné a été suivi (ou non) et pourquoi une décision a été prise, alors nous avons un problème de bonne administration, même lorsque la législation est parfaitement saine.

La bonne administration est, à bien des égards, l'infrastructure qui permet à la bonne loi de devenir réalité. L’état de droit ne s’arrête pas là où la législation prend fin; elle se poursuit dans les procédures par lesquelles la puissance publique est exercée.

Une grande partie de ce que le Commissariat examine n'est pas du droit dur, mais du droit souple et de la pratique administrative: Lignes directrices pour une meilleure réglementation, cadres de transparence, codes éthiques et règles en matière de conflits d’intérêts. Ils ne sont pas contraignants au sens strict, mais ils façonnent la façon dont le pouvoir est exercé. Au mieux, ils intègrent une culture de justification et une administration fondée sur des règles. Au pire, ils deviennent des véhicules de flexibilité, mais sans obligation de rendre des comptes.

Ce dont nous sommes témoins est donc rarement un rejet formel ou une trahison de la loi. C'est plus subtil: elle reflète un assouplissement progressif de la discipline procédurale; la normalisation de l'urgence; l'utilisation indifférenciée de la flexibilité.

Les procédures de bonne administration ne peuvent reposer uniquement sur des instruments juridiques non contraignants. Pourtant, le droit administratif de l’Union s’est développé par accrétion – règle par règle, secteur par secteur, agence par agence, cas par cas. Étant donné que les acteurs se sont multipliés et que les procédures sont devenues plus complexes, aucune législation horizontale globale n’a vu le jour. Ainsi, le résultat est un patchwork: riche en principes, pauvre en procédure commune.

Et c'est le citoyen qui en paie le prix. Les droits garantis par l’article 41 de la Charte – être entendu, prendre des décisions motivées, accéder à son dossier et prendre une décision dans un délai raisonnable – peuvent être expérimentés différemment en fonction de l’institution, de l’agence ou du secteur que l’on rencontre.

Le remède n'est pas nouveau. L'article 298 du traité constitue la base juridique d'une administration européenne ouverte, efficace et indépendante. Lorsque le Parlement européen a approuvé le code de bonne conduite administrative du Médiateur européen en 2001, il a déjà demandé des règles contraignantes. En 2013, elle a demandé une loi de procédure administrative et, en 2016, elle a présenté un projet de règlement complet. Des chercheurs, dont certains ici au Luxembourg, nous ont présenté le modèle de règles ReNEUAL, qui montre que la codification est faisable, même si elle peut être discutée.

Je pense que le moment est venu pour nous d'imaginer ce qu'un code horizontal unique de procédure administrative de l'UE pourrait faire. Pas comme un monument à la bureaucratie, ni comme une camisole de force pour la spécificité sectorielle, mais comme un plancher commun.

Des règles claires sur le droit d’être entendu et l’obligation de motivation. Sur les délais. Sur la tenue des dossiers, de sorte qu'aucune décision n'échappe à l'examen parce que rien n'a été écrit. Sur ce que l’urgence permet – et ce qu’elle n’excuse jamais. Sur l’utilisation de systèmes automatisés et assistés par l’IA. Des procédures claires, accessibles et prévisibles, pour ceux qui travaillent au sein des institutions et, surtout, pour les citoyens concernés par leurs décisions.

Un tel code ne ralentirait pas l'Union. Les procédures prévisibles sont des procédures efficaces. La résilience et la légalité ne sont pas des projets concurrents. Ils sont interdépendants.

C'est là que je me tourne vers toi. La codification de ce type a toujours progressé grâce à la force du travail académique - des chercheurs désireux de cartographier les fragments et d'imaginer l'ensemble. Le projet est vieux. La nécessité d'en débattre demeure. J'ose vous inviter à aider à le ramener à la table.

Chers collègues,

Le droit de l’Union est-il donc adapté à sa finalité? En ce qui concerne ses principes, en grande partie oui. La vraie question est de savoir si nos cadres juridiques et administratifs continuent de discipliner le pouvoir discrétionnaire – en exigeant des raisons, de la transparence et de la proportionnalité – ou s’ils deviennent des outils de gestion subordonnés à l’opportunité.

Si la flexibilité devient le principe sous-jacent, alors la démocratie et la légalité souffrent ensemble. La solution réside dans des règles plus claires, une bonne tenue des registres, une formation adéquate et, surtout, une culture de service public qui considère la légalité et la bonne administration non pas comme des contraintes d'efficacité, mais comme des garanties indispensables de la confiance du public.

Dans l'ensemble, les institutions appliquent sérieusement nos recommandations et bon nombre d'entre elles les utilisent pour améliorer leurs pratiques. Pourtant, la mise en conformité reste plus lente et plus contestée dans certains domaines – la transparence avant tout. Ce qui importe le plus, c'est de savoir si les recommandations sont traitées comme des critiques à gérer ou dans le cadre d'un effort commun visant à renforcer l'administration de l'UE.

Je suis attachée à cet effort, en tant que médiatrice européenne. Mais aucune administration ne peut être le seul juge de sa propre conduite. C'est pourquoi votre voix compte.

Et peut-être que la vraie question n'est pas seulement: le droit de l’Union est-il adapté à sa finalité? Mais est-il adapté à l'objectif de qui? Une loi peut être très efficace du point de vue d'une institution poursuivant un objectif donné, mais être vécue très différemment par le citoyen qui y est soumis.

De là où je me trouve, une loi est adaptée à son objectif lorsque son but légitime, sa conception juridique, son administration et ses effets restent alignés sur les droits et les intérêts des personnes qu'elle gouverne.

Le citoyen ne devrait pas être la réflexion après coup de la législation. Le citoyen devrait être la mesure par rapport à laquelle nous testons continuellement si la loi fonctionne.

J'attends avec impatience notre discussion d'aujourd'hui. Je compte sur vos fiançailles demain.

Merci de votre attention.