Hyvät kollegat

Arvoisa tuomari François Biltgen

Hyvät naiset ja herrat,

On suuri ilo olla täällä kanssanne tänään.

Haluan aluksi kiittää lämpimästi järjestäjiä kutsusta osallistua tähän tärkeään konferenssiin. Minulla on kunnia olla täällä.

Valitsemasi kysymys – onko EU:n lainsäädäntö tarkoituksenmukaista? – on laaja. En teeskentele tyhjentäväni sitä. Sen sijaan toivon voivani esittää näkemykseni siitä, missä olen, ja jättää keskusteluihimme vivahteita – ja ehkä joitakin erimielisyyksiä.

Se on myös sekä oikea-aikainen että tarpeellinen kysymys.

Se on ajankohtainen, koska unionia kehotetaan reagoimaan samanaikaisesti sotaan rajoillaan, muuttopaineisiin, ilmastonmuutokseen, digitalisaatioon ja geopoliittiseen kilpailuun sekä epävarmuuteen, jota aiheuttavat voimakkaat uudet teknologiat tekoälystä verkkoalustoihin, joiden vaikutus demokratioihimme ja elämäntapaamme on jo nyt selvä.

Se on välttämätöntä, koska tällaisessa tilanteessa on aina kiusaus kysyä lisää laista: voiko se liikkua nopeammin, olla yksinkertaisempi, poistaa kitkaa – ja ennen kaikkea täyttää lupauksensa nopeammin?

Nämä ovat tietenkin oikeutettuja tavoitteita.

Mutta jos tehokkuus on tarpeen, se ei riitä. Täysin tehokas laki voi olla sortava. Sitä vastoin laki, joka sisältää ihailtavia periaatteita, voi osoittautua käytännössä tehottomaksi.

Kysymys ei siis ole pelkästään siitä, saavutetaanko lailla sille asetettu tavoite. Meidän on myös kysyttävä, kunnioittaako se oikeuksia, hyvän hallinnon periaatteita – laillisuutta, vastuuvelvollisuutta, avoimuutta, osallistumista ja oikeudenmukaisuutta – sekä niiden ihmisten ihmisarvoa ja toimijuutta, joihin se vaikuttaa.

Oikeusjärjestelmän perustana olevien arvojen ja niiden tosiasiallisen täytäntöönpanon välillä on ero. Oikeusasiamies toimii juuri tällä periaatteen ja käytännön välisellä alueella. Emme arvioi poliittisten valintojen poliittista viisautta emmekä toimi tuomioistuimena. Kantelussa ei osoiteta, että laki on puutteellinen. Se on todiste – todiste, joka velvoittaa meidät tutkimaan, täyttääkö oikeusjärjestelmä lupauksensa. Ja joskus meidän on pääteltävä, että toimielin ei täyttänyt sitä, mitä periaate edellyttää – että sen olisi pitänyt tehdä enemmän. Tämä on hallinnollinen epäkohta.

Vuonna 2025 tilintarkastustuomioistuin käynnisti 492 tutkimusta, joista suurin osa koski Euroopan komissiota ja EU:n virastoja. Ne vaihtelivat asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi, rikkomusmenettelyistä, avustuksista, sopimuksista ja henkilöstöasioista sitovien säädösten ja ei-sitovien säädösten hyväksymiseen esimerkiksi kansanterveyden, perusoikeuksien ja tekoälyn aloilla.

Päätetyistä tapauksista 63 prosentissa asianomainen toimielin ratkaisi kantelun. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi hallinnollisia epäkohtia hieman yli 4 prosentissa tapauksista.

Yllättävän vähän, voisi sanoa. Mutta numerot kertovat vain osan tarinasta. Asiasisältö on itse asioissa. Kerron muutaman asian, jotka osoittavat, missä todelliset vaikeudet ovat.

Yleinen pohdintani on tämä: EU:n lainsäädäntö ja sen periaatteet ovat monessa tärkeässä suhteessa tarkoituksenmukaisia.

Niiden tehokkuus riippuu kuitenkin ratkaisevasti hallintokäytännöstä. Liian usein hyvän hallinnon periaatteita pidetään tehokkuuden ja vaikuttavuuden esteinä sen sijaan, että ne todella olisivat: kansalaisten luottamuksen välttämättömät takeet – ei koskaan enempää kuin hätätilanteissa.

Kun periaatteita pidetään esteinä, kiusaus tehdä niistä kompromisseja on todellinen. On myös hiljaisempi taipumus: noudattaa periaatetta vain silloin, kun unionin tuomioistuin on jo yksiselitteisesti täsmentänyt, miten sitä on sovellettava, ja vedota oikeusvarmuuden tai oikeuskäytännön puutteeseen syynä alentaa huolellisuusvelvoitetta.

Hyvät naiset ja herrat,

Aloitan viimeaikaisista tapauksista, jotka koskevat sitä, miten Euroopan komissio on käyttänyt poikkeuksia paremman sääntelyn säännöistään laatiessaan kiireellisinä pitämiään lainsäädäntöehdotuksia.

Nämä tutkimukset koskivat kolmea hyvin erilaista alaa: yritysten kestävää toimintaa koskeva huolellisuusvelvoite, muuttajien salakuljetuksen torjunta ja yhteinen maatalouspolitiikka. Kussakin tapauksessa komissio vetosi kiireellisyyteen jättääkseen pois paremman sääntelyn kehyksessä tavanomaisesti suunnitellut toimet, erityisesti vaikutustenarvioinnit ja julkiset kuulemiset. Kahdessa tapauksessa huolta herätti myös eurooppalaisen ilmastolain noudattaminen.

Miksi tällä on merkitystä tämän päivän kysymyksen kannalta?

Vaikka komissio on hyväksynyt paremman sääntelyn säännöt sisäisesti, ne eivät ole pelkkää hallinnollista taloudenhoitoa. Niillä pannaan täytäntöön perussopimuksissa tunnustetut EU:n lainsäädännön keskeiset periaatteet: avoimuus, läpinäkyvyys ja kansalaisten osallistuminen. Ne liittyvät myös suhteellisuusperiaatteeseen, koska ne auttavat varmistamaan, että EU:n lainsäädäntö on välttämätöntä, perusteltua, näyttöön perustuvaa ja ei-mielivaltaista.

Kuten alussa totesin, vaikuttavuudella on merkitystä, samoin kuin tehokkuudella. Unionin kyky vastata kriiseihin tehokkaammin kuin jäsenvaltioiden toiminta yksin on aina ollut yksi sen legitimiteetin vahvimmista lähteistä.

Nopeuteen pyrkiminen ei kuitenkaan voi horjuttaa perussopimuksissa vahvistettuja ja unionin tuomioistuimen kehittämiä periaatteita. Ne myös ylläpitävät EU:n legitimiteettiä ja kansalaisten luottamusta.

Havaitsin tutkimuksissani useita menettelyllisiä puutteita. Ei ollut selvää määritelmää siitä, mitä pidetään kiireellisenä, eikä olosuhteista, joissa komissio voi poiketa omista säännöistään. Poikkeuksia koskevat tiedot, niiden perustelut ja ilmastotoimien johdonmukaisuuden arvioinnit olivat riittämättömiä, minkä vuoksi kansalaisten oli vaikea ymmärtää ja arvioida, oliko komissio toiminut mielivaltaisesti. Täydelliset vaikutustenarvioinnit korvaavat ns. analyyttiset asiakirjat julkaistiin myöhässä. Sidosryhmien kuulemiset eivät olleet riittävän laajoja tai tasapainoisia. Yhdessä tapauksessa yksiköiden välinen kuuleminen lyhennettiin alle 24 tuntiin viikonloppuna. Yhdessä nämä puutteet merkitsivät hallinnollista epäkohtaa.

Anna minun olla tarkka. Komission on voitava reagoida nopeasti kriiseihin, hätätilanteisiin ja uusiin haasteisiin. Tietenkin sen täytyy. Tunnustan myös komission ja neuvoston harkintavallan päättää kiireellisyydestä. Lainsäädännön on kuitenkin pysyttävä ennustettavana niille, jotka haluavat käyttää demokraattista oikeuttaan vaikuttaa siihen. Kiireellisyys voi olla peruste nopeammalle menettelylle. Se ei voi oikeuttaa mielivaltaista.

Tämä on asian ydin. Jos periaatteet näyttävät olevan esteenä, se ei tarkoita, että ne eivät enää olisi tarkoituksenmukaisia. Tämä tarkoittaa sitä, että niiden täytäntöönpanoa koskevia hallinnollisia sääntöjä ja mekanismeja on parannettava ja tarvittaessa tasapainotettava.

Siksi suosittelin, että komissio määrittelee kiireellisyyden selkeämmin, kirjaa ja selittää asianmukaisesti sen poikkeukset ja varmistaa, että jopa nopeutetussa lainsäädännössä säilytetään avoimen, näyttöön perustuvan ja osallistavan prosessin olennaiset piirteet. Harkintavallan laajetessa perusteluvelvollisuutta on laajennettava.

Komission vastaus oli rakentava, mutta sen sitoumukset ovat edelleen liian yleisluonteisia. Aion jatkaa tämän alan seurantaa erityisesti siksi, että tulevat valitukset viittaavat laajempaan rakenteelliseen haasteeseen.

Olen juuri käynnistänyt uuden tutkimuksen siitä, miten komissio kuuli kansalaisia hiilidioksidin talteenotto- ja varastointiteknologiasta – myös siitä, kysyikö se sen taloudellisista, sosiaalisista ja ympäristövaikutuksista – ja toisen, kun se päätti vapauttaa sidosryhmien osallistumisen kannalta tärkeän ”todellisuustarkastuksen” tavanomaisista avoimuustoimenpiteistään.

Toinen esimerkkini on asiakirjojen julkisuus. Asetus 1049 suunniteltiin 25 vuotta sitten paperipolkujen ja fyysisten arkistojen maailmaan. Nykyään neuvottelut voivat tapahtua tekstiviestillä, tieto elää tietokannoissa ja algoritmit muokkaavat päätöksiä yhä enemmän.

Kysymys on yksinkertainen: Voiko menneisyyttä varten rakennettu kehys edelleen lisätä vastuuvelvollisuutta digitaalisella aikakaudella?

Oikeudellinen määritelmä on säilynyt. Asiakirjalla tarkoitetaan mitä tahansa sisältöä sen tallennusvälineestä riippumatta: Sisältö päättää, ei väline. Vaikeus on käytännössä. Asiakirja ei ole sen rekisteröinti. Asiakirja ei ole sen säilyttäminen. Sisältö on olemassa sillä hetkellä, kun se luodaan; rekisteröinti on vain sisäinen hakemus; Säilytysaika on se, kuinka kauan sisältöä säilytetään. Kun laitokset pitävät rekisteröintiä asiakirjan olemassaolon ennakkoedellytyksenä, ne voivat luoda tilivelvollisuudesta vapaita alueita, joilla päätöksistä ei jää jälkiä.

Olemme nähneet tämän käytännössä. Esimerkiksi komission kertomusten perustana olevien sähköpostiviestien on katsottu jäävän asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle, minkä jälkeen ne on poistettu säilytyskäytännön mukaisesti tai tekstiviestejä koskevat haut on rajattu jo rekisteröityihin viesteihin. Kaikissa näissä tapauksissa toimistoni havaitsi hallinnollisen epäkohdan, ja unionin yleinen tuomioistuin tunnusti jo tekstiviestien osalta velvollisuuden etsiä niitä.

Ja yksi kohta ei myönnä kompromisseja. Kun sisältöä on pyydetty, se on säilytettävä – riippumatta siitä, päättääkö toimielin myöhemmin, onko se ilmaistavissa. Tästä päätelmästä voidaan keskustella, siihen voidaan hakea muutosta ja sitä voidaan tarkastella uudelleen. Se, mitä ei voi tapahtua, on se, että sisältö katoaa, kun keskustelu on käynnissä.

Sama jännitys menee vielä pidemmälle. Kun tiedot ovat tietokannassa, pääsy voi riippua siitä, mitä toimielin on päättänyt ohjelmoida hakemaansa järjestelmää. Kun tekoäly auttaa päätöksenteossa, asiakirjaa ei välttämättä tarvitse pyytää lainkaan – ja koulutusdata ja -eritelmät voivat olla toimeksisaajien hallussa, mikä saattaa asettaa ne asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Itse asiassa tiedonsaantioikeus on hiljaa siirtymässä asiakirjapohjaisesta logiikasta tietopohjaiseen logiikkaan.

Tämän vuoksi pelkkä reaktiivinen malli ei enää riitä. Miten voit pyytää tekstiviestiä, jota et tiedä? Ennakoiva avoimuus näyttää tietä: Komissaarien matkakulut, kolmikantakokousten asiakirjat saatavilla neuvottelujen aikana.

Edistyminen on kuitenkin edelleen haurasta. Tilintarkastustuomioistuimen äskettäisessä tutkimuksessa todettiin, että neuvosto ja komissio eivät edelleenkään noudata täysin lainsäädäntöasiakirjoja koskevaa selkeää oikeuskäytäntöä, ja vedottiin yleisiin huolenaiheisiin, jotka tuomioistuimet ovat toistuvasti hylänneet. Kun oikeuskäytäntö on ratkaistu, sen soveltamatta jättäminen ei ole enää pelkkä avoimuusongelma. Vaarana on, että siitä tulee ainakin osittain oikeusvaltio-ongelma.

Työssä tapahtuu myös syvempi muutos. Asetus 1049/2001 perustuu avoimuusolettamaan: pääsy on sääntö, poikkeuksen epääminen, ja kaikki poikkeukset on perusteltava. Käytännössä pyynnöt käsitellään kuitenkin yhä useammin riskienhallinnan näkökulmasta.

Ja taakka on siirtynyt sen mukana. Kansalaisten odotetaan nyt löytävän ja viittaavan tuomioistuinten tuomioihin, oikeusasiamiehen päätöksiin ja sisäisiin ohjeisiin yksinkertaisesti asiansa ratkaisemiseksi. Määräajat myöhästyvät ja asiakirjat saapuvat, kun niillä ei ole enää merkitystä. Pysyvien on käännyttävä oikeusasiamiehen tai unionin yleisen tuomioistuimen puoleen, sillä reitit voivat olla hitaita, kalliita ja monimutkaisia. Kenenkään ei pitäisi joutua EU:n lainsäädännön asiantuntijaksi käyttääkseen perusoikeuttaan. Avoimuus, joka on riitautettava asiakirjakohtaisesti, ei ole perussopimuksissa luvattu avoimuus.

Asetus 1049/2001 on osoittautunut häiriönsietokykyiseksi. Selviytymiskyky ei kuitenkaan ole sama asia kuin vaikuttavuus. Yksi kansalainen ei voi luottaa etukäteen kehykseen, joka riippuu tapauskohtaisista oikeudenkäynneistä sen päättämiseksi, onko tekstiviesti asiakirja vai onko tekoälytuotos saatavilla.

Tehtävänä ei ole heikentää oikeutta, joka on palvellut unionia hyvin. Tarkoituksena on varmistaa, että menettelyt ja käytännöt saavuttavat jo saavutetun todellisuuden.

Sallikaa minun nyt astua taaksepäin, koska näillä tapauksilla on yhteinen lanka. Ongelmana ei välttämättä ole aineellisen oikeuden laatu. Se on sen hallintokoneiston laatu, jonka avulla kyseinen laki annetaan ja sitä sovelletaan.

Sääntelyn parantaminen: vaikutustenarviointi, kuuleminen, näyttöön perustuva päätöksenteko – periaatteet ovat olemassa. Asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden osalta avoimuus on vakiintunut. Molemmissa on kuitenkin edelleen vaikeuksia. Periaate voi olla avoimuus; Kysymys on siitä, miten avoimuus todella toimii, kun kansalainen pyytää asiakirjaa. Periaate voi olla parempi sääntely; Kysymys on siitä, miten se itse asiassa vaikuttaa lainsäädännön valmisteluun.

Erottaisin siis kolme asiaa: laki, sen täytäntöön panevien hallinnollisten menettelyjen kodifiointi ja niiden täytäntöönpano käytännössä. Usein periaate on hyvä. Menettely ei kuitenkaan ole riittävän selkeä, ennakoitava tai johdonmukainen.

Ja sillä on merkitystä, koska hallinnolliset menettelyt eivät ole pelkkiä teknisiä yksityiskohtia. Ne ovat keskeisiä mekanismeja, joiden kautta kansalaiset kokevat oikeusvaltioperiaatteen toteutumisen. jos laitoksella on harkintavaltaa, mutta sen käyttämisen perusteet ovat epäselvät; jos menettelyjä on olemassa, mutta niitä ei ole dokumentoitu; Jos kansalaiset eivät ymmärrä, miksi tiettyä prosessia on noudatettu (tai ei ole noudatettu) ja miksi päätös on tehty, ongelmana on hyvä hallinto, vaikka lainsäädäntö olisikin täysin moitteetonta.

Hyvä hallinto on monessa suhteessa infrastruktuuri, joka mahdollistaa hyvän lain toteutumisen. Oikeusvaltioperiaate ei pääty lainsäädännön päättymiseen. se jatkuu menettelyissä, joissa julkista valtaa käytetään.

Suuri osa siitä, mitä toimistoni tutkii, ei ole kovaa lainsäädäntöä vaan ei-sitovaa lainsäädäntöä ja hallintokäytäntöä: Paremman sääntelyn suuntaviivat, avoimuuspuitteet, eettiset säännöt ja eturistiriitoja koskevat säännöt. Ne eivät ole sitovia sanan varsinaisessa merkityksessä, mutta ne muokkaavat sitä, miten valtaa käytetään. Parhaimmillaan niihin sisältyy oikeutuksen ja sääntöihin perustuvan hallinnon kulttuuri. Pahimmillaan niistä tulee joustavuuden ajoneuvoja, mutta ilman vastuuvelvollisuutta.

Se, mitä siis todistamme, on harvoin muodollinen lain hylkääminen tai pettäminen. Se on hienovaraisempi: se heijastaa menettelyllisen kurinalaisuuden asteittaista höllentämistä; kiireellisyyden normalisointi; Joustavuuden umpimähkäinen käyttö.

Hyvät hallintomenettelyt eivät voi perustua pelkästään ei-sitoviin säädöksiin. Unionin hallinto-oikeus on kuitenkin kasvanut accretion – rule by rule, sector by sector, agency by agency, case by case. Toimijoiden moninkertaistuessa ja menettelyjen monimutkaistuessa ei ole syntynyt kattavaa horisontaalista lainsäädäntöä. Tuloksena on siis tilkkutäkki: Periaatteet ovat rikkaita ja menettelyt epäyhtenäisiä.

Ja se on kansalainen, joka maksaa hinnan. Perusoikeuskirjan 41 artiklassa taatut oikeudet – oikeus tulla kuulluksi, oikeus perusteltuihin päätöksiin, oikeus tutustua asiakirja-aineistoon ja oikeus saada päätös kohtuullisessa ajassa – voidaan kokea eri tavoin sen mukaan, mitä toimielintä, virastoa tai sektoria sattuu kohtaamaan.

Korjauskeino ei ole uusi. Perustamissopimuksen 298 artikla muodostaa oikeusperustan avoimelle, tehokkaalle ja riippumattomalle eurooppalaiselle hallinnolle. Kun Euroopan parlamentti hyväksyi Euroopan oikeusasiamiehen hyvän hallintotavan säännöstön vuonna 2001, se pyysi jo sitovia sääntöjä. Vuonna 2013 se vaati hallintomenettelylakia, ja vuonna 2016 se esitti täydellisen asetusehdotuksen. Tutkijat – joista osa täällä Luxemburgissa – antoivat meille ReNEUAL-mallisäännöt, jotka osoittavat, että kodifiointi on mahdollista, vaikka siitä keskustellaankin.

Mielestäni meidän on jälleen aika kuvitella, mitä yhdellä horisontaalisella EU:n hallintomenettelysäännöllä voitaisiin tehdä. Ei byrokratian muistomerkkinä eikä alakohtaisen erityisyyden pakkopaitana vaan yhteisenä kerroksena.

Selkeät säännöt oikeudesta tulla kuulluksi ja perusteluvelvollisuudesta. Määräajoista. Tietojen säilyttämisestä, jotta mikään päätös ei jää uudelleentarkastelun ulkopuolelle, koska mitään ei ole kirjattu. Mitä kiireellisyys sallii – ja mitä se ei koskaan anna anteeksi. Automatisoitujen ja tekoälyavusteisten järjestelmien käyttö. Selkeät, helposti saatavilla olevat ja ennakoitavat menettelyt, joita sovelletaan toimielimissä työskenteleviin henkilöihin ja ennen kaikkea kansalaisiin, joihin heidän päätöksensä vaikuttavat.

Tällainen säännöstö ei hidastaisi unionia. Ennakoitavissa olevat menettelyt ovat tehokkaita. Selviytymiskyky ja laillisuus eivät ole kilpailevia hankkeita. Ne ovat toisistaan riippuvaisia.

Tässä minä käännyn sinun puoleesi. Tällainen kodifiointi on aina edennyt akateemisen työn vahvuudella - tutkijoiden, jotka ovat halukkaita kartoittamaan fragmentteja ja kuvittelemaan kokonaisuuden. Projekti on vanha. Tarve keskustella siitä on edelleen olemassa. Uskallan kutsua sinut tuomaan sen takaisin pöytään.

Hyvät kollegat

Onko EU:n lainsäädäntö tarkoituksenmukaista? Periaatteiden osalta suurelta osin kyllä. Todellinen kysymys on, rajoittavatko oikeudelliset ja hallinnolliset kehykset edelleen harkintavaltaa – mikä edellyttää perusteluja, avoimuutta ja oikeasuhteisuutta – vai tulevatko ne johdon välineiksi, jotka ovat tarkoituksenmukaisia.

Jos joustavuudesta tulee perusperiaate, demokratia ja laillisuus kärsivät yhdessä. Korjauskeinona ovat selkeämmät säännöt, moitteeton kirjanpito, asianmukainen koulutus ja ennen kaikkea julkisen palvelun kulttuuri, jossa laillisuus ja hyvä hallinto eivät ole tehokkuuden rajoitteita vaan välttämättömiä takeita kansalaisten luottamuksesta.

Kaiken kaikkiaan toimielimet paneutuvat vakavasti tilintarkastustuomioistuimen suosituksiin, ja monet käyttävät niitä käytäntöjensä parantamiseen. Noudattaminen on kuitenkin edelleen hitaampaa ja kiistanalaisempaa joillakin aloilla – ennen kaikkea avoimuuden osalta. Tärkeintä on, käsitelläänkö suosituksia hallinnoitavana kritiikkinä vai osana yhteisiä pyrkimyksiä vahvistaa EU:n hallintoa.

Olen sitoutunut tähän pyrkimykseen Euroopan oikeusasiamiehenä. Mikään hallinto ei kuitenkaan voi olla oman käyttäytymisensä ainoa tuomari. Siksi äänelläsi on väliä.

Ja ehkä todellinen kysymys ei ole vain: Onko EU:n lainsäädäntö tarkoituksenmukaista? Mutta sopiiko se kenen tarkoitukseen? Laki voi olla erittäin tehokas tiettyä tavoitetta tavoittelevan toimielimen näkökulmasta, mutta sen kohteena oleva kansalainen kokee sen hyvin eri tavalla.

Sellaisena kuin olen, laki on tarkoituksenmukainen, kun sen oikeutettu tavoite, oikeudellinen rakenne, hallinto ja vaikutukset ovat yhdenmukaisia sen hallinnoimien ihmisten oikeuksien ja etujen kanssa.

Kansalaisen ei pitäisi olla lainsäädännön jälkikäsitys. Kansalaisen pitäisi olla se toimenpide, jota vastaan testaamme jatkuvasti, toimiiko laki.

Odotan innolla tämänpäiväistä keskusteluamme. Luotan kihlaukseesi huomenna.

Kiitos huomiostanne.