Lugupeetud kolleegid!

Lugupeetud kohtunik François Biltgen

Daamid ja härrad,

Mul on väga hea meel olla täna siin koos teiega.

Lubage mul alustuseks soojalt tänada korraldajaid kutse eest anda oma panus sellesse tähtsasse konverentsi. Mul on au siin olla.

Teie valitud küsimus – kas ELi õigus on eesmärgipärane? – on suur. Ma ei teeskle, et ma selle ära kurnan. Selle asemel loodan ma esitada oma seisukoha, jättes nüansid – ja võib-olla ka mõned erimeelsused – meie arutelu hooleks.

See on ka küsimus, mis on nii õigeaegne kui ka vajalik.

See on õigeaegne, sest meie liitu kutsutakse üles reageerima samaaegselt sõjale oma piiridel, rändesurvele, kliimamuutustele, digiüleminekule ja geopoliitilisele konkurentsile ning ebakindlusele, mida põhjustavad võimsad uued tehnoloogiad alates tehisintellektist kuni veebiplatvormideni, mille mõju meie demokraatiale ja eluviisile on juba selge.

See on vajalik, sest sellises kontekstis on alati kiusatus küsida rohkem seadust: kas see saab liikuda kiiremini, olla lihtsam, kõrvaldada hõõrdumise ja eelkõige täita kiiremini oma lubadusi?

Need on loomulikult õiguspärased eesmärgid.

Kuid kui tõhusus on vajalik, ei ole see piisav. Täiesti tõhus seadus võib olla rõhuv. Seevastu seadus, mis sisaldab imetlusväärseid põhimõtteid, võib praktikas osutuda ebatõhusaks.

Seega ei ole küsimus lihtsalt selles, kas seadus saavutab oma kavandatud eesmärgi. Samuti peame küsima, kas ta teeb seda viisil, mis austab õigusi, hea halduse põhimõtteid – seaduslikkust, vastutust, läbipaistvust, osalemist ja õiglust – ning sellest mõjutatud inimeste väärikust ja mõjuvõimu.

Õigussüsteemi aluseks olevad väärtused erinevad nende tegelikust rakendamisest. Ombudsman tegutseb just selles põhimõtte ja praktika vahelises ruumis . Me ei hinda poliitiliste valikute poliitilist tarkust ega tegutse kohtuna. Kaebus ei tõenda, et seadus on puudulik. See on tõend – tõend, mis kohustab meid uurima, kas õigussüsteem täidab oma lubadusi. Ja mõnikord peame järeldama, et institutsioon ei suutnud saavutada seda, mida põhimõte nõuab – et ta oleks pidanud tegema rohkem. See on haldusomavoli.

2025. aastal algatasime 492 uurimist, millest valdav enamik puudutas Euroopa Komisjoni ja ELi asutusi. Need ulatusid üldsuse juurdepääsust dokumentidele, rikkumismenetlustest, toetustest, lepingutest ja personaliküsimustest kuni siduvate õigusaktide ja pehme õiguse vastuvõtmiseni sellistes valdkondades nagu rahvatervis, põhiõigused ja tehisintellekt.

Lõpetatud juhtumitest 63 % puhul lahendas asjaomane institutsioon kaebuse. Leidsime haldusomavoli veidi üle 4 % juhtudest.

Üllatavalt vähe, võite öelda. Kuid numbrid räägivad ainult osa loost. Sisu seisneb kohtuasjades endis. Ma jagan mõnda neist, mis illustreerivad, kus tõelised raskused seisnevad.

Minu üldine tähelepanek on järgmine: ELi õigus ja selle põhimõtted on mitmes olulises aspektis eesmärgipärased.

Kuid nende tõhusus sõltub otsustavalt halduspraktikast. Liiga sageli peetakse hea halduse põhimõtteid pigem tõhusust ja tulemuslikkust takistavaks kui tõeliseks takistuseks: hädavajalikud üldsuse usalduse kaitsemeetmed – mitte kunagi rohkem kui hädaolukorras.

Ja kui põhimõtteid peetakse takistusteks, on kiusatus nende suhtes kompromisse teha reaalne. On ka vaiksem tendents: järgida põhimõtet ainult juhul, kui Euroopa Kohus on juba ühemõtteliselt ja üksikasjalikult täpsustanud, kuidas seda tuleb kohaldada, ning tugineda õiguskindluse või kohtupraktika puudumisele kui hoolsuskohustuse taseme alandamise põhjusele.

Daamid ja härrad,

Lubage mul alustada hiljutistest juhtumitest, mis puudutavad seda, kuidas Euroopa Komisjon kasutas kiireloomulisteks peetavate seadusandlike ettepanekute ettevalmistamisel erandeid oma parema õigusloome eeskirjadest.

Need uurimised puudutasid kolme väga erinevat valdkonda: äriühingute kestlikkusalane hoolsuskohustus, rändajate smugeldamise vastane võitlus ja ühine põllumajanduspoliitika. Iga juhtumi puhul tugines komisjon kiireloomulisusele jätta välja meetmed, mis on tavaliselt ette nähtud parema õigusloome raamistikus, eelkõige mõjuhinnangud ja avalikud konsultatsioonid. Kahel juhul väljendati muret ka Euroopa kliimamääruse järgimise pärast.

Miks on see tänase küsimuse jaoks oluline?

Sest kuigi komisjon on parema õigusloome eeskirjad komisjonisiseselt vastu võtnud, ei ole tegemist lihtsalt halduskorraldusega. Nendega rakendatakse aluslepingutes tunnustatud ELi õigusloome aluspõhimõtteid: avatus, läbipaistvus ja kodanike osalemine. Need on seotud ka proportsionaalsuse põhimõttega, sest need aitavad tagada, et ELi õigusaktid on vajalikud, põhjendatud, tõenduspõhised ja mittemeelevaldsed.

Nagu ma alguses ütlesin, on oluline ka tõhusus. Liidu suutlikkus lahendada kriise tõhusamalt kui liikmesriikide üksi tegutsemine on alati olnud üks tugevamaid liidu legitiimsuse allikaid.

Kiiruse poole püüdlemine ei saa aga kõigutada aluslepingutes kehtestatud ja Euroopa Kohtu poolt välja töötatud põhimõtteid. Samuti säilitavad need ELi legitiimsuse ja üldsuse usalduse.

Oma uurimiste käigus leidsin mitu menetluslikku puudust. Puudus selge määratlus selle kohta, mida loetakse „kiireloomuliseks“, ega asjaolude kohta, mille korral komisjon võib oma eeskirjadest kõrvale kalduda. Erandite, nende põhjenduste ja kliimaalase järjepidevuse hindamise andmed olid ebapiisavad, mistõttu oli kodanikel raske mõista ja hinnata, kas komisjon oli tegutsenud mittemeelevaldselt. Nn analüütilised dokumendid, mis asendavad täielikud mõjuhinnangud, avaldati hilja. Konsultatsioonid sidusrühmadega ei olnud piisavalt laiaulatuslikud ega tasakaalustatud. Ühel juhul lühendati talitustevahelist konsultatsiooni nädalavahetusel vähem kui 24 tunnini. Kokkuvõttes kujutasid need puudused endast haldusomavoli.

Las ma olen täpne. Komisjon peab suutma kiiresti reageerida kriisidele, hädaolukordadele ja uutele probleemidele. Muidugi peab. Tunnustan ka komisjoni ja nõukogu kaalutlusõigust kiireloomulisuse üle otsustamisel. Kuid õigusloome peab jääma prognoositavaks neile, kes soovivad kasutada oma demokraatlikku õigust seda mõjutada. Kiireloomulisus võib õigustada kiiremat menetlust. See ei saa õigustada meelevaldset.

See on asja tuum. Kui põhimõtted näivad takistavat, ei tähenda see, et need ei täida enam oma eesmärki. See tähendab, et halduseeskirju ja nende jõustamise mehhanisme tuleb parandada ja vajaduse korral tasakaalustada.

Seepärast soovitasin, et komisjon määratleks kiireloomulisuse selgemalt, registreeriks ja selgitaks nõuetekohaselt oma erandeid ning tagaks, et isegi kiirendatud õigusloomes säiliksid läbipaistva, tõenditel põhineva ja kaasava protsessi põhijooned. Kui kaalutlusõigus laieneb, peab põhjendamiskohustus laienema koos sellega.

Komisjoni vastus oli konstruktiivne, kuid tema kohustused on liiga üldised. Jätkan selle valdkonna jälgimist, muu hulgas seetõttu, et laekuvad kaebused viitavad laiemale struktuursele probleemile.

Algatasin just uue uurimise selle kohta, kuidas komisjon konsulteeris üldsusega süsinikdioksiidi kogumise ja säilitamise tehnoloogia teemal – sealhulgas selle kohta, kas ta küsis selle majandusliku, sotsiaalse ja keskkonnamõju kohta – ning teise uurimise oma otsuses vabastada sidusrühmade kaasamise oluline vahend, nn tegeliku olukorra kontroll, oma tavapärastest läbipaistvusmeetmetest.

Minu teine näide on üldsuse juurdepääs dokumentidele. Määrus 1049 kavandati 25 aastat tagasi paberjälgede ja füüsiliste arhiivide maailma jaoks. Tänapäeval võivad läbirääkimised toimuda tekstisõnumite kaudu, teabe elu andmebaasides ja otsuseid kujundavad üha enam algoritmid.

Küsimus on lihtne: kas mineviku jaoks loodud raamistik suudab endiselt tagada vastutuse digiajastul?

Õiguslik määratlus on säilinud . Dokument on mis tahes sisu, olenemata selle kandjast: Sisu otsustab, mitte keskmine. Raskus seisneb praktikas. Dokument ei ole selle registreerimine. Dokument ei ole selle säilitamine. Sisu eksisteerib hetkel, mil see luuakse; registreerimine on üksnes asutusesisene esitamistoiming; Säilitamine on see, kui kaua seda sisu säilitatakse. Kui institutsioonid käsitavad registreerimist dokumendi olemasolu eeltingimusena, võivad nad luua vastutusest vabad tsoonid, kus otsused ei jäta jälgi.

Oleme seda praktikas näinud. Näiteks on komisjoni aruannete aluseks olevaid e-kirju käsitatud määruse kohaldamisalast välja jäävatena, seejärel kustutatud säilitamispõhimõtete alusel või on tekstisõnumite otsingud piirdunud juba registreeritud sõnumitega. Kõigi nende juhtumite puhul tuvastas minu büroo haldusomavoli ja seoses tekstisõnumitega tunnistas Üldkohus juba kohustust neid otsida.

Ja üks punkt ei tunnista kompromissi. Kui sisu on taotletud, tuleb see säilitada – olenemata sellest, mida institutsioon hiljem otsustab, kas see on avalikustatav. Seda järeldust saab arutada, edasi kaevata ja uuesti läbi vaadata. Mis ei saa juhtuda, on see, et sisu kaob arutelu ajal.

Sama pinge läheb veelgi kaugemale. Kui teave asub andmebaasis, võib juurdepääs sõltuda sellest, mida institutsioon otsustas oma süsteemide leidmiseks programmeerida. Kui tehisintellekt aitab teha otsust, ei pruugi olla ühtegi dokumenti, mida taotleda, ning treenimisandmed ja spetsifikatsioonid võivad olla töövõtjate valduses, mis võib viia need määruse kohaldamisalast välja. Juurdepääsuõigus läheb dokumendipõhiselt loogikalt vaikselt üle teabepõhisele loogikale.

See on ka põhjus, miks puhtalt reageerivast mudelist enam ei piisa. Kuidas saate taotleda tekstisõnumit, mille olemasolust te ei tea? Ennetav läbipaistvus näitab, kuidas: Volinike reisikulud, kolmepoolsete läbirääkimiste dokumendid tehakse kättesaadavaks läbirääkimiste ajal.

Edusammud on siiski endiselt haprad. Meie hiljutises uurimises leiti, et nõukogu ja komisjon ei järgi ikka veel täielikult selget kohtupraktikat seadusandlike dokumentide kohta, viidates üldistele muredele, mida kohtud on korduvalt tagasi lükanud. Kui kohtupraktika on välja kujunenud, ei ole selle kohaldamata jätmine enam pelgalt läbipaistvusprobleem. See võib vähemalt osaliselt muutuda õigusriigi probleemiks.

Samuti toimub tööl sügavam nihe. Määrus (EÜ) nr 1049/2001 põhineb avatuse eeldusel: juurdepääs on reegel, keeldumine erand ja iga erand peab olema põhjendatud. Praktikas käsitletakse taotlusi aga üha enam riskijuhtimise kaudu.

Ja koormus on sellega nihkunud. Nüüd eeldatakse, et kodanikud leiavad ja tsiteerivad kohtuotsuseid, ombudsmani otsuseid ja sisesuuniseid lihtsalt oma juhtumi esitamiseks. Tähtaegadest ei peeta kinni ja dokumendid saabuvad siis, kui need ei ole enam olulised. Need, kes püsivad, peavad pöörduma ombudsmani või Üldkohtu poole, mis võib olla aeglane, kulukas ja keeruline. Keegi ei peaks saama ELi õiguse eksperdiks, et kasutada põhiõigust. Avatus, mida tuleb menetleda dokumentide kaupa, ei ole aluslepingutes lubatud avatus.

Määrus 1049/2001 on osutunud vastupidavaks. Kuid vastupanuvõime ei ole sama mis tõhusus. Raamistik, mis sõltub juhtumipõhisest kohtuvaidlusest, et otsustada, kas tekstsõnum on dokument või tehisintellekti väljund on juurdepääsetav, ei ole üks kodanikest, kellele nad saaksid eelnevalt tugineda.

Ülesanne ei ole nõrgendada õigust, mis on Euroopa Liitu hästi teeninud. Selle eesmärk on tagada, et menetlused ja praktika jõuaksid juba saabunud reaalsusele järele.

Lubage mul nüüd tagasi astuda, sest neil juhtumitel on ühine joon. Probleem ei ole tingimata materiaalõiguse kvaliteedis. See on selle haldusmehhanismi kvaliteet, mille kaudu seda seadust koostatakse ja kohaldatakse.

Parem õigusloome: mõju hindamine, konsulteerimine, tõenditel põhinev poliitikakujundamine – põhimõtted on olemas. Dokumentidele juurdepääsul on läbipaistvus kindlalt tagatud. Mõlemal juhul on probleemid siiski püsivad. Põhimõte võib olla läbipaistvus; Küsimus on selles, kuidas läbipaistvus tegelikult toimib, kui kodanik küsib dokumenti. Põhimõte võib olla parem õigusloome; Küsimus on selles, kuidas see tegelikult õigusaktide ettevalmistamist kujundab.

Niisiis, ma eristaksin kolme asja: seadus, selle jõustamiseks kasutatavate haldusmenetluste kodifitseerimine ja nende rakendamine praktikas. Sageli on põhimõte mõistlik. Ebaõnnestunud on aga menetlus, mis ei ole piisavalt selge, prognoositav ega järjepidev.

Ja see on oluline, sest haldusmenetlused ei ole pelgalt tehnilised üksikasjad. Need on olulised mehhanismid, mille kaudu kodanikud õigusriigi põhimõtet kogevad. kui krediidiasutusel või investeerimisühingul on kaalutlusõigus, kuid selle kasutamise kriteeriumid on ebaselged; kui protseduurid on olemas, kuid neid ei ole dokumenteeritud; kui kodanikud ei mõista, miks konkreetset protsessi järgiti (või mitte) ja miks otsus tehti – siis on meil hea halduse probleem, isegi kui õigusaktid on täiesti usaldusväärsed.

Hea haldus on mitmes mõttes infrastruktuur, mis võimaldab heal õigusel reaalsuseks saada. Õigusriigi põhimõte ei lõpe seal, kus õigusaktid lõpevad; see jätkub menetlustes, mille kaudu avalikku võimu teostatakse.

Suur osa sellest, mida minu büroo uurib, ei ole range õigus, vaid pehme õigus ja haldustava: Parema õigusloome suunised, läbipaistvusraamistikud, eetikakoodeksid, huvide konflikti käsitlevad eeskirjad. Need ei ole siduvad kitsas tähenduses, kuid nad kujundavad seda, kuidas võimu kasutatakse. Parimal juhul kinnistavad need õigustatuse ja reeglitel põhineva halduse kultuuri. Halvimal juhul saavad neist paindlikkuse vahendid, kuid ilma vastutuseta.

See, mille tunnistajaks me siis oleme, on harva ametlik seaduse tagasilükkamine või reetmine. See on peenem: see kajastab menetlusdistsipliini järkjärgulist lõdvendamist; kiireloomulisuse normaliseerimine; paindlikkuse valimatu kasutamine.

Hea halduskord ei saa põhineda üksnes pehmel õigusel. Liidu haldusõigus on aga kasvanud accretion – reegli, sektori, ameti ja juhtumi järgi. Kuna osalejaid on palju ja menetlused on muutunud keerukamaks, ei ole tekkinud kõikehõlmavaid horisontaalseid õigusakte. Seega on tulemus ebaühtlane: rikkad põhimõtted, halb ühine menetlus.

Ja see on kodanik, kes maksab selle eest. Harta artikliga 41 tagatud õigusi – olla ära kuulatud, teha põhjendatud otsuseid, tutvuda toimikuga ja teha otsus mõistliku aja jooksul – võib kogeda erinevalt sõltuvalt sellest, millise institutsiooni, asutuse või sektoriga on tegemist.

Parandusmeede ei ole uus. Asutamislepingu artiklis 298 on sätestatud avatud, tõhusa ja sõltumatu Euroopa halduse õiguslik alus. Kui Euroopa Parlament kiitis 2001. aastal heaks Euroopa Ombudsmani hea haldustava eeskirja, nõudis ta juba siduvaid eeskirju. 2013. aastal nõudis parlament haldusmenetluse seaduse vastuvõtmist ja 2016. aastal esitas ta täieliku määruse eelnõu. Teadlased – mõned neist siin Luxembourgis – andsid meile ReNEUALi näidiseeskirjad, mis näitavad, et kodifitseerimine on teostatav, isegi kui seda saab arutada.

Usun, et meil on taas aeg ette kujutada, mida võiks teha ühtne horisontaalne ELi haldusmenetluse koodeks. Mitte bürokraatia mälestisena ega valdkondliku eripära väinana, vaid ühise korrusena.

Selged eeskirjad õiguse kohta olla ära kuulatud ja põhjendamiskohustuse kohta. Tähtajad. Arvestuse pidamisel, nii et ükski otsus ei jääks läbivaatamisest välja, sest midagi ei ole alla kirjutatud. Mida kiireloomuline olukord võimaldab ja mida see kunagi ei vabanda. automatiseeritud ja tehisintellektil põhinevate süsteemide kasutamise kohta. Selged, juurdepääsetavad ja prognoositavad menetlused – institutsioonides töötavatele inimestele ja eelkõige kodanikele, keda nende otsused mõjutavad.

Selline koodeks ei aeglustaks liitu. Prognoositavad menetlused on tõhusad menetlused. Vastupanuvõime ja seaduslikkus ei ole konkureerivad projektid. Nad on üksteisest sõltuvad.

See on koht, kus ma pöördun sinu poole. Selline kodifitseerimine on alati arenenud akadeemilise töö tugevusel - teadlastel, kes on valmis fragmente kaardistama ja kogu ette kujutama. Projekt on vana. Vajadus selle üle vaielda jääb. Ma julgen sind kutsuda, et sa aitaksid selle tagasi lauale tuua.

Lugupeetud kolleegid!

Niisiis, kas ELi õigus on eesmärgipärane? Mis puutub selle põhimõtetesse, siis suures osas jah. Tegelik küsimus on selles, kas meie õigus- ja haldusraamistikud distsiplineerivad jätkuvalt kaalutlusõigust – mis nõuab põhjendusi, läbipaistvust ja proportsionaalsust – või muutuvad need juhtimisvahenditeks, mis alluvad otstarbekusele.

Kui paindlikkusest saab aluspõhimõte, kannatavad demokraatia ja seaduslikkus koos. Õiguskaitsevahend seisneb selgemates eeskirjades, usaldusväärses arvestuse pidamises, nõuetekohases koolituses ja eelkõige avaliku teenistuse kultuuris, mis näeb seaduslikkust ja head haldust mitte kui tõhususe piiranguid, vaid kui hädavajalikke üldsuse usalduse tagatisi.

Üldiselt võtavad institutsioonid meie soovitusi tõsiselt ja paljud kasutavad neid oma tavade parandamiseks. Siiski on nõuete täitmine mõnes valdkonnas – eelkõige läbipaistvus – endiselt aeglasem ja vaieldavam. Kõige olulisem on see, kas soovitusi käsitletakse hallatava kriitikana või osana ühistest jõupingutustest tugevdada ELi haldust.

Olen Euroopa ombudsmanina sellele jõupingutusele pühendunud. Kuid ükski administratsioon ei saa olla oma käitumise ainus kohtunik. Sellepärast on teie hääl oluline.

Ja võib-olla on tegelik küsimus mitte ainult: kas ELi õigus on eesmärgipärane? Kuid kas see sobib kelle otstarbeks? Seadus võib olla väga tõhus konkreetset eesmärki taotleva institutsiooni seisukohast, kuid selle subjektiks olev kodanik kogeb seda väga erinevalt.

Minu arvates on seadus eesmärgipärane, kui selle õiguspärane eesmärk, õiguslik ülesehitus, haldamine ja mõju on kooskõlas selle reguleerimisalasse kuuluvate inimeste õiguste ja huvidega.

Kodanik ei tohiks olla õigusaktide järelmõte. Kodanik peaks olema meede, mille vastu me pidevalt testime, kas seadus toimib.

Ootan huviga meie tänast arutelu. Ma loodan su homsele kihlusele.

Tänan tähelepanu eest.