Estimados colegas:

Estimado juez François Biltgen:

Damas y caballeros,

Es un verdadero placer estar aquí con ustedes hoy.

Permítanme comenzar agradeciendo calurosamente a los organizadores la invitación a contribuir a esta importante conferencia. Me siento honrado de estar aquí.

La pregunta que ha elegido: ¿el Derecho de la UE es adecuado para su finalidad? – es enorme. No pretenderé agotarlo. En su lugar, espero ofrecer una visión desde mi punto de vista, dejando los matices —y tal vez algunos de los desacuerdos— a nuestro debate.

También es una pregunta oportuna y necesaria.

Es oportuno porque nuestra Unión está llamada a responder simultáneamente a la guerra en sus fronteras, a las presiones migratorias, al cambio climático, a la transformación digital y a la competencia geopolítica, así como a la incertidumbre provocada por las nuevas tecnologías potentes, desde la inteligencia artificial hasta las plataformas en línea, cuya influencia en nuestras democracias y nuestro modo de vida ya es evidente.

Es necesario porque, en tal contexto, siempre existe la tentación de pedir más de la ley: ¿puede avanzar más rápido, ser más simple, eliminar la fricción y, sobre todo, cumplir más rápidamente sus promesas?

Estos son, por supuesto, objetivos legítimos.

Pero si la eficacia es necesaria, no es suficiente. Una ley perfectamente efectiva podría ser opresiva. Por el contrario, una ley que incorpora principios admirables puede resultar ineficaz en la práctica.

La cuestión, entonces, no es simplemente si una ley logra su objetivo previsto. También debemos preguntarnos si lo hace respetando los derechos, los principios de buena administración (legalidad, rendición de cuentas, transparencia, participación y equidad) y la dignidad y la capacidad de acción de las personas afectadas por ella.

Existe una diferencia entre los valores que sustentan un sistema jurídico y la realidad de su aplicación. El Defensor del Pueblo actúa precisamente en ese espacio entre principio y práctica. No evaluamos la sabiduría política de las decisiones políticas, ni actuamos como un tribunal. Una queja no prueba que una ley sea deficiente. Se trata de pruebas, pruebas que nos obligan a examinar si el sistema jurídico está cumpliendo lo que promete. Y a veces debemos concluir que una institución no cumplió con lo que exige un principio: que debería haber hecho más. Se trata de una mala administración .

En 2025, abrimos 492 investigaciones, la gran mayoría de las cuales se referían a la Comisión Europea y a las agencias de la UE. Van desde el acceso público a documentos, procedimientos de infracción, subvenciones, contratos y asuntos de personal, hasta la adopción de actos vinculantes y de Derecho indicativo en ámbitos como la salud pública, los derechos fundamentales y la inteligencia artificial.

En el 63 % de los casos cerrados, la institución en cuestión resolvió la reclamación. Encontramos mala administración en poco más del 4%.

Sorprendentemente pocos, se podría decir. Pero los números solo cuentan una parte de la historia. La sustancia reside en los propios casos. Compartiré algunos que ilustran dónde se encuentran las verdaderas dificultades.

Mi reflexión general es la siguiente: El Derecho de la UE y sus principios son, en muchos aspectos importantes, adecuados para su finalidad.

Pero su eficacia depende decisivamente de la práctica administrativa. Con demasiada frecuencia, los principios de buena administración se consideran obstáculos para la eficacia y la eficiencia, en lugar de lo que realmente son: salvaguardias indispensables de la confianza pública, nunca más que en situaciones de emergencia.

Y una vez que los principios son vistos como obstáculos, la tentación de comprometerse con ellos es real. También hay una tendencia más tranquila: respetar un principio solo cuando el Tribunal de Justicia ya haya expuesto, con detalle inequívoco, cómo debe aplicarse, e invocar la falta de seguridad jurídica o de jurisprudencia como motivo para rebajar el nivel de diligencia.

Damas y caballeros,

Permítanme comenzar con un conjunto reciente de casos relativos al uso por parte de la Comisión Europea de excepciones a sus normas de mejora de la legislación al preparar propuestas legislativas que consideró urgentes.

Estas investigaciones se referían a tres ámbitos muy diferentes: la diligencia debida de las empresas en materia de sostenibilidad, la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes y la política agrícola común. En cada caso, la Comisión invocó la urgencia de omitir las medidas normalmente previstas en su marco de mejora de la legislación, en particular las evaluaciones de impacto y las consultas públicas. En dos de los casos, también existía preocupación por el cumplimiento de la Legislación Europea sobre el Clima.

¿Por qué importa esto para la pregunta de hoy?

Porque, aunque las normas de mejora de la legislación han sido adoptadas internamente por la Comisión, no son meras tareas administrativas de limpieza. Hacen efectivos los principios fundamentales de la legislación de la UE reconocidos en los Tratados: apertura, transparencia y participación ciudadana. También están vinculados al principio de proporcionalidad, ya que contribuyen a garantizar que la legislación de la UE sea necesaria, motivada, basada en pruebas y no arbitraria.

La eficacia es importante, como dije al principio, y también lo es la eficiencia. La capacidad de la Unión para hacer frente a las crisis de manera más eficaz que los Estados miembros por sí solos siempre ha sido una de las fuentes más sólidas de su legitimidad.

Pero la búsqueda de la celeridad no puede vaciar de contenido los principios establecidos por los Tratados y desarrollados por el Tribunal de Justicia. Ellos también sostienen la legitimidad de la UE y la confianza pública.

En mis investigaciones, detecté varias deficiencias de procedimiento. No existía una definición clara de lo que se considera «urgencia», ni de las circunstancias en las que la Comisión puede establecer excepciones a sus propias normas. Los registros de las excepciones, sus justificaciones y las evaluaciones de la coherencia climática eran insuficientes, lo que dificultaba que los ciudadanos comprendieran y evaluaran si la Comisión había actuado de manera no arbitraria. Los denominados «documentos analíticos», que sustituyen a las evaluaciones de impacto completas, se publicaron con retraso. Las consultas con las partes interesadas no fueron suficientemente amplias ni equilibradas. En un caso, una consulta interservicios se redujo a menos de 24 horas durante un fin de semana. En su conjunto, estas deficiencias equivalían a una mala administración.

Permítanme ser preciso. La Comisión debe ser capaz de reaccionar rápidamente ante crisis, emergencias y nuevos retos. Por supuesto que debe. También reconozco la facultad discrecional de la Comisión y del Consejo para decidir cuándo existe urgencia. Pero la elaboración de leyes debe seguir siendo predecible para aquellos que desean ejercer su derecho democrático a influir en ella. La urgencia puede justificar un procedimiento más rápido. No puede justificar una arbitraria.

Este es el meollo del asunto. Si los principios parecen interponerse en el camino, no significa que ya no sean «aptos para su finalidad». Esto significa que las normas administrativas y los mecanismos que las aplican deben mejorarse y, en caso necesario, reequilibrarse.

Por este motivo, recomendé a la Comisión que definiera con mayor claridad la urgencia, registrara y explicara adecuadamente sus excepciones y garantizara que incluso una legislación acelerada preservara las características esenciales de un proceso transparente, basado en pruebas e inclusivo. Cuando la discreción se expande, el deber de dar razones debe expandirse con ella.

La respuesta de la Comisión fue constructiva, pero sus compromisos siguen siendo demasiado generales. Seguiré supervisando esta área, sobre todo porque las quejas recibidas sugieren un desafío estructural más amplio.

De hecho, acabo de abrir una nueva investigación sobre la forma en que la Comisión consultó al público sobre la tecnología de captura y almacenamiento de carbono, en particular si preguntó sobre sus impactos económicos, sociales y medioambientales, y otra sobre su decisión de eximir a los denominados «controles de la realidad», una importante herramienta de participación de las partes interesadas, de sus medidas de transparencia estándar.

Mi segundo ejemplo es el acceso público a los documentos. El Reglamento 1049 fue diseñado hace veinticinco años para un mundo de rastros de papel y archivos físicos. Hoy en día, las negociaciones pueden ocurrir por mensaje de texto, la información vive en bases de datos y las decisiones están cada vez más moldeadas por algoritmos.

La pregunta es simple: ¿Puede un marco construido para el pasado seguir rindiendo cuentas en la era digital?

La definición jurídica ha perdurado. Un documento es cualquier contenido, sea cual sea su soporte: El contenido decide, no el medio. La dificultad reside en la práctica. Un documento no es su registro. Un documento no es su retención. El contenido existe en el momento en que se crea; el registro no es más que un acto interno de presentación; retención es cuánto tiempo se mantiene ese contenido. Cuando las entidades tratan el registro como una condición previa para la existencia de un documento, pueden crear zonas libres de rendición de cuentas, en las que las decisiones no dejan rastro.

Lo hemos visto en la práctica. Por ejemplo, se ha considerado que los correos electrónicos subyacentes a los informes de la Comisión no entran en el ámbito de aplicación del Reglamento y, a continuación, se han suprimido en el marco de una política de conservación, o que las búsquedas de mensajes de texto se han limitado a mensajes que ya se habían registrado. En todos estos casos, mi Oficina constató mala administración y, en relación con los mensajes de texto, el Tribunal General ya reconoció la obligación de buscarlos.

Y un punto no admite ningún compromiso. Una vez solicitado el contenido, debe conservarse, independientemente de lo que la institución concluya posteriormente sobre si es divulgable. Esa conclusión puede ser debatida, apelada, revisada. Lo que no puede suceder es que el contenido desaparezca mientras el debate está en marcha.

La misma tensión va más allá. Cuando la información se encuentra en una base de datos, el acceso puede depender de lo que la institución eligió para programar sus sistemas para recuperar. Cuando la IA ayude a tomar una decisión, es posible que no haya ningún documento que solicitar, y los contratistas pueden conservar los datos y las especificaciones de entrenamiento, lo que podría situarlos fuera del alcance del Reglamento. De hecho, el derecho de acceso está migrando silenciosamente de una lógica basada en documentos a una basada en información.

Esta es también la razón por la que un modelo puramente reactivo ya no es suficiente. ¿Cómo puede solicitar un mensaje de texto que no sabe que existe? La transparencia proactiva muestra el camino: Gastos de viaje de los comisarios, documentos del diálogo tripartito disponibles durante las negociaciones en directo.

Sin embargo, los avances siguen siendo frágiles. Nuestra reciente investigación constató que el Consejo y la Comisión siguen sin cumplir plenamente una jurisprudencia clara sobre documentos legislativos, invocando preocupaciones genéricas que los tribunales han rechazado en repetidas ocasiones. Una vez resuelta la jurisprudencia, no aplicarla deja de ser un mero problema de transparencia. Se corre el riesgo de convertirse, al menos en parte, en un problema de Estado de Derecho.

Y hay un cambio más profundo en el trabajo. El Reglamento 1049/2001 se basa en una presunción de apertura: el acceso es la regla, la denegación la excepción, y toda excepción debe estar justificada. En la práctica, sin embargo, las solicitudes se manejan cada vez más a través de la lente de la gestión de riesgos.

Y la carga se ha desplazado con ella. Ahora se espera que los ciudadanos encuentren y citen sentencias judiciales, decisiones del Defensor del Pueblo y directrices internas simplemente para presentar su caso. Los plazos se pierden y los documentos llegan cuando ya no importan. Quienes persistan deben dirigirse al Defensor del Pueblo o al Tribunal General, rutas que pueden ser lentas, costosas y complejas. Nadie debería tener que convertirse en un experto en Derecho de la UE para ejercer un derecho fundamental. La apertura que debe litigarse, documento por documento, no es la apertura que prometieron los Tratados.

El Reglamento (CE) n.o 1049/2001 ha demostrado ser resiliente. Pero la resiliencia no es lo mismo que la eficacia. Un marco que depende de litigios caso por caso para decidir si un mensaje de texto es un documento, o si una salida de IA es accesible, no es algo en lo que los ciudadanos puedan confiar de antemano.

La tarea no es debilitar un derecho que ha servido bien a la Unión. Es para asegurarse de que los procedimientos y la práctica se pongan al día con una realidad que ya ha llegado.

Permítanme ahora dar un paso atrás, porque estos casos comparten un hilo común. El problema no es necesariamente la calidad del derecho sustantivo. Es la calidad de la maquinaria administrativa a través de la cual se hace y se aplica esa ley.

Adoptar una mejor legislación: evaluación de impacto, consulta, elaboración de políticas basadas en datos contrastados: los principios están ahí. En el acceso a los documentos, la transparencia está firmemente establecida. Sin embargo, en ambos, las dificultades persisten. El principio puede ser la transparencia; La cuestión es cómo funciona realmente la transparencia cuando un ciudadano solicita un documento. El principio puede ser legislar mejor; la cuestión es cómo configura realmente la preparación de la legislación.

Por lo tanto, yo distinguiría tres cosas: la ley, la codificación de los procedimientos administrativos que la dan efecto y su aplicación en la práctica. A menudo, el principio es sólido. Sin embargo, lo que falla es el procedimiento, insuficientemente claro, predecible o coherente.

Y eso importa, porque los procedimientos administrativos no son meros detalles técnicos. Son mecanismos esenciales a través de los cuales los ciudadanos experimentan el estado de derecho. Si una institución tiene discreción pero los criterios para ejercerla no están claros; si existen procedimientos pero no están documentados; si los ciudadanos no pueden entender por qué se siguió (o no) un proceso determinado y por qué se tomó una decisión, entonces tenemos un problema de buena administración, incluso cuando la legislación es perfectamente sólida.

La buena administración es, en muchos aspectos, la infraestructura que permite que la buena ley se convierta en realidad. El Estado de Derecho no termina donde termina la legislación; continúa en los procedimientos a través de los cuales se ejerce el poder público.

Gran parte de lo que examina mi Oficina no es la ley dura, sino la ley blanda y la práctica administrativa: Directrices para la mejora de la legislación, marcos de transparencia, códigos éticos y normas sobre conflictos de intereses. No son vinculantes en el sentido estricto, sin embargo, dan forma a cómo se ejerce el poder. En el mejor de los casos, incorporan una cultura de justificación y administración basada en reglas. En el peor de los casos, se convierten en vehículos de flexibilidad pero sin rendición de cuentas.

Lo que presenciamos, entonces, rara vez es un rechazo formal o una traición a la ley. Es más sutil: refleja una relajación gradual de la disciplina procesal; la normalización de la urgencia; el uso indiscriminado de la flexibilidad.

Los procedimientos de buena administración no pueden basarse únicamente en el Derecho indicativo. Sin embargo, el Derecho administrativo de la Unión ha crecido por acumulación: regla por regla, sector por sector, agencia por agencia, caso por caso. A medida que los agentes se han multiplicado y los procedimientos se han vuelto más complejos, no ha surgido una legislación global y horizontal. Por lo tanto, el resultado es un mosaico: rico en principios, pobre en procedimientos comunes.

Y es el ciudadano quien paga el precio. Los derechos garantizados por el artículo 41 de la Carta —a ser oído, a adoptar decisiones motivadas, a acceder al expediente y a adoptar una decisión en un plazo razonable— pueden experimentarse de manera diferente en función de la institución, agencia o sector con el que se encuentre.

El remedio no es nuevo. El artículo 298 del Tratado constituye la base jurídica de una administración europea abierta, eficiente e independiente. Cuando el Parlamento Europeo aprobó el Código de Buena Conducta Administrativa del Defensor del Pueblo Europeo en 2001, ya pidió normas vinculantes. En 2013, pidió una ley de procedimiento administrativo y, en 2016, presentó un proyecto de Reglamento completo. Los académicos, algunos de ellos aquí en Luxemburgo, nos dieron las Reglas Modelo RENEUAL, lo que demuestra que la codificación es factible, aunque sea discutible.

Creo que ha llegado de nuevo el momento de imaginar lo que podría hacer un código único y horizontal de procedimiento administrativo de la UE. No como un monumento a la burocracia, ni como una camisa de fuerza para la especificidad sectorial, sino como un piso común.

Normas claras sobre el derecho a ser oído y el deber de motivación. Sobre los plazos. En el mantenimiento de registros, por lo que ninguna decisión escapa a la revisión porque no se escribió nada. Sobre lo que la urgencia permite y lo que nunca excusa. Sobre el uso de sistemas automatizados y asistidos por IA. Procedimientos claros, accesibles y predecibles para quienes trabajan dentro de las instituciones y, lo que es más importante, para los ciudadanos afectados por sus decisiones.

Un código de este tipo no ralentizaría a la Unión. Los procedimientos predecibles son procedimientos eficientes. La resiliencia y la legalidad no son proyectos competidores. Son interdependientes.

Aquí es donde me dirijo a ti. La codificación de este tipo siempre ha avanzado en la fuerza del trabajo académico, de académicos dispuestos a mapear los fragmentos e imaginar el todo. El proyecto es viejo. Persiste la necesidad de debatirlo. Me atrevo a invitarte a que me ayudes a traerlo de vuelta a la mesa.

Estimados colegas:

Por lo tanto, ¿es adecuado el Derecho de la Unión para su finalidad? En términos de sus principios, en gran medida sí. La verdadera cuestión es si nuestros marcos jurídicos y administrativos siguen disciplinando la discrecionalidad —exigiendo razones, transparencia y proporcionalidad— o si se convierten en herramientas de gestión subordinadas a la conveniencia.

Si la flexibilidad se convierte en el principio subyacente, entonces la democracia y la legalidad sufren juntas. El remedio radica en normas más claras, un buen mantenimiento de registros, una formación adecuada y, sobre todo, una cultura de servicio público que considere la legalidad y la buena administración no como limitaciones de la eficiencia, sino como salvaguardias indispensables de la confianza pública.

En general, las instituciones se comprometen seriamente con nuestras recomendaciones y muchas las utilizan para mejorar sus prácticas. Sin embargo, el cumplimiento sigue siendo más lento y más controvertido en algunos ámbitos, sobre todo en lo que respecta a la transparencia. Lo más importante es si las recomendaciones se tratan como críticas que deben gestionarse o como parte de un esfuerzo compartido para reforzar la administración de la UE.

Estoy comprometida con ese esfuerzo, como Defensora del Pueblo Europea. Pero ninguna administración puede ser el único juez de su propia conducta. Es por eso que tu voz importa.

Y tal vez la verdadera pregunta no es solo: ¿Es adecuado el Derecho de la Unión para su finalidad? Pero, ¿es apta para el propósito de quién? Una ley puede ser altamente efectiva desde la perspectiva de una institución que persigue un objetivo determinado, pero ser experimentada de manera muy diferente por el ciudadano sujeto a ella.

Desde mi punto de vista, una ley es adecuada para su propósito cuando su objetivo legítimo, su diseño legal, su administración y sus efectos permanecen alineados con los derechos e intereses de las personas que gobierna.

El ciudadano no debe ser la idea tardía de la legislación. El ciudadano debe ser la medida contra la cual continuamente probamos si la ley está funcionando.

Espero con interés nuestro debate de hoy. Cuento con tu compromiso mañana.

Gracias por su atención.