Estimados colegas:

Es genial estar aquí. Permítanme comenzar expresando mi sincero agradecimiento por esta invitación a Emer Finnegan, director general del Servicio Jurídico del Consejo, así como a Preben Aamann, director general de Comunicación e Información.

Durante los próximos veinte minutos, me complacerá compartir mis reflexiones y mi perspectiva como defensora del pueblo europea sobre los temas clave del seminario, así como sobre la cuestión más específica, es decir, el acceso a los documentos. Después, estaré encantado de responder a sus preguntas.

Pero antes de hacerlo, permítanme destacar la importancia de eventos como este para discutir entre nosotros y reflexionar sobre el avance de una buena administración. Este seminario no solo refleja un compromiso interno de perfeccionar la tramitación de las solicitudes de acceso, sino también una voluntad más amplia por parte de las instituciones de la UE de mejorar continuamente nuestros procedimientos administrativos en beneficio de los ciudadanos.

Tal reflejo de superación personal resuena en un mundo cada vez más caótico e incierto, un mundo en el que muchas personas se sienten inauditas o no representadas. Muestra nuestro compromiso de que las instituciones públicas europeas sigan dedicadas a mejorar la vida de los ciudadanos y proteger sus derechos fundamentales, en este caso, el acceso del público a los documentos.

Las mejoras en la gestión del acceso a los documentos y el suministro de información desempeñan un papel especialmente valioso a la hora de ganar y mantener la confianza de los ciudadanos en una sociedad democrática.

La democracia, después de todo, depende del consentimiento continuo de los gobernados, y ese consentimiento requiere información y una comprensión clara de cómo se toman las decisiones.

No podemos esperar que los ciudadanos acepten las acciones de sus instituciones públicas sin poder averiguar qué están haciendo esas instituciones y por qué no se buscaron ni consideraron sus puntos de vista. En pocas palabras, cuando se toman decisiones importantes, la gente quiere saber quién estuvo en la mesa, qué pruebas se consideraron y en nombre de quién.

En su mayor parte, creo que las instituciones de la UE hacen un buen trabajo al proporcionar información a los ciudadanos. Pero todos sabemos —y como demuestran investigaciones anteriores llevadas a cabo por mi Oficina— que el sistema actual, formalizado en 2001 con la adopción del Reglamento 1049, dista mucho de ser perfecto.

Hay brechas y grietas crecientes que son más que visibles y pueden afectar la estabilidad de toda la estructura de transparencia. Y una de las debilidades más visibles en la estabilidad general del marco 1049 son, sin duda, los retos a los que se enfrentan casi todas las IBOA —por supuesto, algunas más que otras— a la hora de compartir información y responder a las solicitudes de los ciudadanos de manera oportuna.

Hace veinticinco años, el Reglamento se diseñó para un mundo de rastros de papel, archivos físicos y procesos analógicos. Veinticinco años después, operamos en una era en la que los sistemas digitales dominan casi por completo nuestra vida cotidiana y nuestro trabajo, en la que las negociaciones pueden llevarse a cabo a través de mensajes de texto, en la que la gobernanza se basa cada vez más en flujos de datos que no dejan rastro en el papel tradicional, y en la que las decisiones pueden incluso tomarse mediante algoritmos.

La forma en que funciona la administración de la UE ha cambiado de forma fundamental e irreversible. Nadie va a volver a un mundo basado en papel.

Las herramientas digitales y asistidas por IA han transformado la forma en que se toman las decisiones, mientras que la gobernanza de la información ha pasado de estar controlada exclusivamente por las instituciones a implicar cada vez más al mundo empresarial y a las partes interesadas externas.

La pregunta que debemos hacernos es: ¿puede un marco de transparencia que se creó hace veinticinco años todavía ofrecer rendición de cuentas en nuestra nueva era digital y centrada en la IA?

A lo largo de los años, el Tribunal de Justicia de la UE y el Defensor del Pueblo Europeo han desarrollado un corpus sustancial de jurisprudencia y «ombudsprudencia», a saber, abordar los nuevos retos jurídicos y fácticos que plantea la digitalización en lo que respecta al ejercicio del derecho fundamental de acceso del público.

Desde la interpretación expansiva de lo que constituye un «documento» hasta la evolución de los límites de sus excepciones, las sentencias del Tribunal y las recomendaciones y sugerencias de mejora de mi Oficina han tratado de adaptar un marco predigital a las realidades actuales.

Sin embargo, en ninguna parte esta adaptación ha resultado más polémica, o más consecuente, que en la reevaluación del concepto mismo de «documento», un término que antes se suponía evidente pero que ahora se encuentra en el centro de algunos de los debates más importantes del Derecho de la UE en materia de transparencia.

Y ahí es precisamente donde me centraré hoy: sobre cómo este concepto clave, una vez tan sencillo, se ha convertido en un campo de batalla para determinar el alcance y la eficacia del derecho de acceso en la era digital.

El Reglamento define un documento en términos elegidos deliberadamente para sobrevivir al cambio: cualquier contenido, cualquiera que sea su soporte, papel, electrónico, sonoro o imagen, relativo a un asunto relacionado con las políticas, actividades y decisiones que sean competencia de la institución.

Veinticinco años después, esa elección parece casi profética. No ha sido necesario reescribir la definición. Lo que ha cambiado es todo a su alrededor: cómo se comunican las instituciones, cómo almacenan lo que saben y, cada vez más en la actualidad, quién (o qué) elabora sus decisiones.

Entonces, ¿qué cuenta como documento cuando la comunicación misma se ha vuelto digital? ¿Qué significa acceso cuando una decisión ha sido moldeada, en parte, por una máquina? Y, una pregunta más aparece: ¿cómo podemos garantizar que las actividades de la UE —ya sean legislativas, políticas o puramente administrativas— no se lleven a cabo al margen de los registros documentales y las salvaguardias conexas y, por tanto, eludan la rendición de cuentas?

Comience con el caso más simple: un correo electrónico o un mensaje de texto. El principio que debemos aplicar de manera coherente es que el contenido decide, no el medio. Pero, para aplicar ese principio, primero debemos tener en cuenta cuatro conceptos distintos pero esenciales.

Déjame ser claro. Contenido, registro, conservación y acceso a un documento son cuatro conceptos diferentes aunque intrínsecamente vinculados.

El contenido es lo que realmente se escribe (sin embargo, se define el verbo «escribir» a mano, escribiendo en un teclado, dictando un mensaje de voz). Es la sustancia misma, y existe en el momento en que se crea, independientemente de cualquier cosa que una institución más tarde decida hacer con ella. Si ese contenido se considera un «documento» depende de a qué se refiera, y se trata de una cuestión jurídica. Es decir, la existencia del contenido no depende de ninguna elección administrativa, como si alguien decidió registrarlo formalmente, mantenerlo en algún lugar en un «lugar privado» o eliminarlo posteriormente.

El registro es el acto interno de una institución de archivar dicho contenido en sus sistemas de registro, una consecuencia del reconocimiento de que el contenido puede considerarse documento, pero nunca una condición previa para la existencia de un documento.

La retención es la cuestión práctica, separada y de seguimiento de cuánto tiempo se mantiene disponible ese contenido, cuando no hay decisión de registrarlo como documento: durante días, años, o nada en absoluto.

Y finalmente, el acceso es la elección institucional de divulgar el documento, total o parcialmente, o no.

Cuatro conceptos distintos; cuatro posibles puntos de fallo diferentes.

Esto puede sonar obvio en teoría. En la práctica, se ha impugnado caso por caso. El registro institucional y el mantenimiento de registros se han convertido en un verdadero desafío para el marco de transparencia de la UE.

Gran parte de lo que voy a describir brevemente se refiere, en esencia, a las instituciones que tratan la ausencia de un elemento —generalmente el registro— como si borrara los otros tres. Parece que un documento es un documento no por su contenido sino por el mero hecho de que alguien decida registrarlo.

Los ejemplos.

Un periodista pidió mensajes de texto entre el Presidente de la Comisión y un CEO farmacéutico en el apogeo de una negociación de vacunas que todo el mundo estaba observando. La búsqueda que siguió solo buscó lo que ya había sido registrado, es decir, fue diseñada para no encontrar lo que se le pidió que encontrara. Mi Oficina constató la existencia de una mala administración y finalmente llegó al Tribunal General, que confirmó que las instituciones no pueden privar de todo contenido al derecho de acceso a los documentos que obren en su poder al no registrar la documentación relativa a sus actividades.

Ya este año, mi Oficina abrió una investigación sobre un mensaje de texto de un jefe de Estado al presidente de la Comisión sobre una negociación comercial, un caso que aborda la cuestión de la desaparición de mensajes, la política de ciberseguridad y el mantenimiento de registros al mismo tiempo.

Cuando las entidades tratan el registro como una condición previa para la definición y, por lo tanto, la existencia de un documento, corren el riesgo, al menos en lo que respecta a los mensajes de texto, de crear zonas grises de rendición de cuentas en las que las decisiones críticas pueden no dejar rastro.

Nada de esto se trata de desconfianza hacia las instituciones y su adopción de herramientas digitales modernas. Los mensajes que desaparecen en los teléfonos inteligentes existen por razones reales: la ciberseguridad y la protección de los funcionarios que son, hoy en día, verdaderos objetivos. Mi Oficina siempre ha insistido en que la transparencia y la seguridad no son opuestos. Pero el razonamiento no puede ir en sentido contrario: una institución no puede dejar que una arquitectura de seguridad decida silenciosamente qué es un documento en primer lugar. Si el contenido es relevante para una política y actividad de la UE, o para el proceso de toma de decisiones, debe sobrevivir el tiempo suficiente para ser evaluado, independientemente del canal por el que haya transitado.

Se trata, fundamentalmente, de una pregunta sobre la rendición de cuentas y sobre cómo gestionamos la transición de una administración analógica a una digital y más allá. Una administración que adopta herramientas modernas no puede de ninguna manera terminar siendo menos responsable. La transición debe basarse en principios.

La retención es exactamente donde esos principios se hacen más concretos. Mantener contenidos relevantes —creados e intercambiados a título oficial— durante un período razonable no es una precaución burocrática. Es lo que hace posible la trazabilidad, lo que hace posible el mantenimiento adecuado de registros, lo que hace que la conducta de una institución sea predecible en lugar de arbitraria, y lo que hace posible una supervisión real, ya sea por parte de esta Oficina, del Tribunal de Justicia o del propio público. Sin ella, ninguna de esas cosas puede funcionar, por muy bien redactada o equipada que esté el resto del marco.

Y hay un punto en el que creo firmemente que no podemos comprometernos. Una vez que se ha solicitado un documento, o un contenido, o se ha impugnado la decisión de acceso, debe preservarse automáticamente, independientemente de lo que la institución concluya en última instancia sobre si debe divulgarse o no. Sólo entonces podrá debatirse, apelarse y revisarse la cuestión del acceso a dicho documento. Lo que nunca debería suceder es que ese documento simplemente deje de existir mientras el debate, la revisión está en marcha.

No puede ser una buena administración si terminamos con zonas libres de responsabilidad, cuando, ya sea por diseño o por accidente, nada sobrevive el tiempo suficiente para ser controlado. Una administración que puede hacer que su propia conducta no sea revisable, por el momento de su propio registro o configuración de retención, no es responsable en ningún sentido significativo.

Y debido a que nos estamos centrando en el impacto de la tecnología, también necesito llamar su atención sobre otra pregunta, una que solo estamos empezando a enfrentar: ¿qué ocurre con el acceso cuando se ha elaborado una decisión, un proyecto o un resumen con la ayuda de la IA?

Aquí, las brechas son más marcadas. El Reglamento se adoptó partiendo del supuesto de que los «documentos» que entran en su ámbito de aplicación son de origen humano. Ese ya no es el caso del todo. La toma de decisiones asistida por IA (procesamiento automatizado de visados, por ejemplo, o herramientas normativas algorítmicas) no puede generar ningún «documento» recuperable.

Cuando los algoritmos ayudan a redactar leyes o tomar decisiones regulatorias, a veces no existe un "documento" para solicitar. Y dado que la jurisprudencia del Tribunal confirma que los extractos de bases de datos solo cuentan como documentos cuando existen búsquedas preprogramadas, los resultados de IA que no dejan ningún registro fijo pueden quedar totalmente fuera del ámbito de aplicación del Reglamento.

Mi Oficina aún no ha recibido una queja específica al respecto. Pero no hemos esperado por uno. En nuestra investigación sobre la forma en que la Comisión decide utilizar la inteligencia artificial, llegamos a la conclusión de que la transparencia y la participación pública no pueden ser una idea de último momento para los sistemas de IA, sino que deben diseñarse desde el principio.

Las instituciones deben saber, y ser capaces de explicar, por qué una herramienta de IA produjo el resultado que produjo. El personal debe estar capacitado para cuestionar las sugerencias de IA, no simplemente para confirmarlas. Y cuando la IA ha ayudado en una decisión o una respuesta, debe informarse al público, no enterrada en una nota a pie de página, sino que debe declararse claramente: investigación, redacción, o algo más.

Esto es claramente un trabajo en progreso, pero es importante ser consciente.

Por lo tanto, todo hasta ahora se ha tratado de reaccionar bien cuando alguien pregunta.

Pero otra solución destacada a la cuestión de la carga de trabajo y los recursos en lo que respecta al acceso a los documentos es el segundo tema clave de hoy: la transparencia proactiva.

En los últimos años, hemos visto cómo la elaboración de políticas de la UE se ha expandido a una variedad de nuevos ámbitos o a ámbitos antiguos de nuevas maneras: defensa, marco comercial internacional, seguridad energética y alimentaria, soberanía digital, todos ámbitos que preocupan profundamente a las personas y en los que quieren opinar. El resultado ha sido, y seguirá siendo, un aumento de la demanda de información.

Reconozco que, al igual que con la IA, es decir, una mayor accesibilidad, esto también ha dificultado su trabajo. Pero es importante no perder de vista el panorama general. Lo que hacemos como instituciones de la UE es vital para defender los derechos de los ciudadanos y la vida democrática de nuestra Unión.

En estas circunstancias, invertir fuertemente en una cultura de transparencia proactiva no solo puede hacer que las instituciones sean más abiertas y responsables a los ojos de los ciudadanos, sino que también puede ayudar a reducir la carga administrativa que supone tramitar las solicitudes de acceso.

Es importante que las instituciones, órganos y organismos de la UE anticipen solicitudes recurrentes o previsibles. Por ejemplo, cuando una institución recibe regularmente solicitudes de los mismos tipos de documentos, debe considerar la posibilidad de publicarlos de forma proactiva en lugar de procesar repetidamente solicitudes individuales.

Me complace decir que hemos visto progresos reales en este frente a lo largo de los años, en particular en la Comisión y en el Consejo.

Pero además de los aspectos positivos, también hemos visto algunos casos desconcertantes en los que se justificó una mayor transparencia, y tal vez una transparencia más proactiva, pero no se proporcionó.

Por ejemplo, mi Oficina se ocupó de una investigación en la que la Comisión se negó a facilitar el acceso a diversos documentos relativos a la evaluación de los planes nacionales de dos Estados miembros en el marco del MRR. Sostuvo que la divulgación podría socavar la política financiera, monetaria o económica no solo de la UE, sino también de los Estados miembros afectados. Sin embargo, cuando fueron consultados por la Comisión, los dos países no habían identificado ningún riesgo. Además, posteriormente facilitaron al denunciante documentos relativos a sus planes del MRR en respuesta a las solicitudes de acceso nacionales.

Más recientemente, tuvimos un caso en el que la Comisión se negó a seguir nuestra recomendación de posible divulgación de un informe de una plataforma de redes sociales muy grande sobre su cumplimiento de las normas digitales de la UE. Hubo varios problemas con la forma en que se tramitó esta solicitud de acceso, pero lo que es interesante señalar en el contexto de este debate es que la plataforma en cuestión había hecho público el informe, aunque con redacciones, en el momento en que emitimos nuestra recomendación.

Reconozco que diferentes instituciones u organizaciones pueden tener opiniones divergentes sobre la divulgación, pero este tipo de incoherencias deberían justificar una revisión de las prácticas de transparencia actuales.

Es difícil para los ciudadanos comprender, por ejemplo, por qué las instituciones de la UE no divulgan documentos que ya se publican en otros lugares, ya sea de forma proactiva o en respuesta a una solicitud de acceso.

Y, de hecho, esto requiere no solo un cambio de política, sino también un cambio de mentalidad. En determinadas situaciones, tengo la impresión de que la transparencia se considera un obstáculo para la acción, que de alguna manera socavará la toma de decisiones o la capacidad de las instituciones o los Estados miembros para llegar a un compromiso.

Debemos recordar que, dentro de nuestra Unión democrática, la transparencia es lo que realmente permite la acción. Es lo que garantiza que la legislación se haga no solo para los ciudadanos, sino con ellos. Es lo que en última instancia da legitimidad a la elaboración de leyes.

El Reglamento (CE) n.o 1049/2001 ha demostrado su resiliencia. Pero la resiliencia no es lo mismo que la eficacia. Un marco que ahora depende en gran medida de los litigios caso por caso para decidir si un mensaje de texto es un documento, si una salida de IA es accesible o cómo debe explicarse una decisión asistida por IA, no es un marco jurídico en el que los ciudadanos puedan confiar con ningún grado de certeza.

Por lo tanto, antes de responder a sus preguntas, permítame abordar un aspecto crucial sobre el futuro del acceso a los documentos: la necesidad de revisar el Reglamento.

Reconozco que este punto de vista puede ser algo controvertido, pero creo que ha llegado el momento de un debate.

Tenemos un reglamento que tiene ahora un cuarto de siglo de antigüedad, y que fue diseñado para un entorno de datos que ha cambiado más allá del reconocimiento. La propia formulación de políticas de la UE también ha evolucionado de maneras que habrían sido difíciles de prever a principios de siglo.

Y aunque gran parte de la ley todavía puede verse bien en el papel, tenemos que admitir que no está funcionando como debería. Ya he hablado de los retos relacionados con las nuevas tecnologías, pero hay otros problemas.

Por ejemplo, las investigaciones llevadas a cabo por mi Oficina muestran que con frecuencia se incumplen los plazos legales para tramitar las solicitudes de acceso y las solicitudes confirmatorias. Cuando finalmente se concede el acceso, los documentos obtenidos a menudo pueden quedar obsoletos: para los periodistas, para los académicos y para los ciudadanos que desean expresar su opinión en la toma de decisiones de la UE. Esto no es ni una buena administración ni una buena supervisión efectiva.

También está la cuestión de cómo se utilizan las excepciones. El Reglamento 1049 prevé diversas excepciones para denegar o denegar parcialmente el acceso a determinados documentos. Estos existen por razones válidas, pero a menudo se interpretan de manera demasiado amplia. En investigaciones anteriores del Defensor del Pueblo, hemos visto que las instituciones de la UE utilizan argumentos vagos, abstractos y sin fundamento para aplicar excepciones. También los hemos visto utilizar un razonamiento que ya ha sido desestimado por el Tribunal de Justicia, como que dicha divulgación daría lugar a presiones externas o a una mala interpretación pública.

Además, añadiría que, con el sistema actual, la carga que pesa sobre los ciudadanos para obtener los documentos a los que tienen derecho es cada vez más irrazonable. Las instituciones siguen tramitando con demasiada frecuencia las solicitudes desde el punto de vista de la gestión de riesgos, exigiendo a los ciudadanos que encuentren y/o citen sentencias judiciales anteriores, los resultados de las investigaciones del Defensor del Pueblo y las directrices institucionales internas solo para presentar su caso.

Esto no está en consonancia con el espíritu de la ley y no fomenta la transparencia. Uno no debería tener que convertirse en un experto en Derecho de la UE para solicitar efectivamente el acceso a los documentos en poder de la administración de la UE. O estar supeditado a la presentación de una reclamación ante el Defensor del Pueblo o a la interposición de un recurso ante el Tribunal General. Ambas rutas consumen mucho tiempo, requieren muchos recursos y son legalmente complejas.

En general, nuestro sistema hoy carece desesperadamente de claridad, no solo para las personas, sino también para las instituciones que luchan entre los desafíos de interpretación y gobernanza.

Necesitamos normas más claras, exhaustivas y modernas: normas adaptadas a la tecnología actual y a la forma en que se toman realmente las decisiones, normas que consagren la buena gobernanza y la transparencia proactiva como norma y no como excepción.

Sé que algunas personas son reacias a reabrir esta legislación, temiendo que un reglamento revisado pueda imponer obligaciones más onerosas y difíciles de cumplir o resultar en un sistema menos transparente que el actual. Estos temores son comprensibles, pero también subestiman los costes a largo plazo de mantener las cosas iguales, el precio en constante aumento que pagamos por la inercia.

Para citar a uno de los padres fundadores de Europa, Jean Monnet: «La evidencia y la necesidad, cuando se reúnan, no deben dejar espacio para la vacilación o el respiro».

Creo que efectivamente hemos llegado al punto en que la necesidad de reforma se ha vuelto necesaria y evidente. Y en tales circunstancias, no debemos temer un debate legislativo. En cambio, deberíamos aprovechar la oportunidad de construir un marco de transparencia nuevo y mejorado, que sitúe al ciudadano y su derecho a la información en el centro mismo.

Gracias. Espero con interés sus preguntas y el debate.