Kære kolleger

Kære dommer François Biltgen

Mine damer og herrer,

Det er en sand fornøjelse at være her sammen med dig i dag.

Lad mig starte med varmt at takke arrangørerne for invitationen til at bidrage til denne vigtige konference. Jeg er beæret over at være her.

Det spørgsmål, du har valgt – er EU-retten egnet til formålet? – er enorm. Jeg vil ikke lade som om, jeg udtømmer det. I stedet håber jeg at kunne give et overblik over, hvor jeg står, og overlade nuancerne – og måske nogle af uenighederne – til vores diskussion.

Det er også et spørgsmål, der er både aktuelt og nødvendigt.

Det er på tide, fordi vores Union opfordres til at reagere samtidigt på krig ved sine grænser, migrationspres, klimaændringer, digital omstilling og geopolitisk konkurrence – samt på usikkerheden som følge af kraftfulde nye teknologier, fra kunstig intelligens til onlineplatforme, hvis indflydelse på vores demokratier og vores livsstil allerede er tydelig.

Det er nødvendigt, fordi der i en sådan sammenhæng altid er en fristelse til at spørge mere om loven: kan den bevæge sig hurtigere, være enklere, fjerne friktion – og frem for alt levere hurtigere på sine løfter?

Det er naturligvis legitime mål.

Men hvis effektivitet er nødvendig, er det ikke tilstrækkeligt. En helt effektiv lov kunne være undertrykkende. Omvendt kan en lov, der indeholder beundringsværdige principper, vise sig at være ineffektiv i praksis.

Spørgsmålet er således ikke blot, om en lov opfylder sit tilsigtede formål. Vi må også spørge, om den gør det på en måde, der respekterer rettighederne, principperne om god forvaltning – lovlighed, ansvarlighed, gennemsigtighed, deltagelse og retfærdighed – og værdigheden og handlekraften hos de mennesker, der er berørt af det.

Der er forskel på de værdier, der ligger til grund for et retssystem, og den reelle gennemførelse heraf. Ombudsmanden opererer netop i dette rum mellem princip og praksis. Vi vurderer ikke den politiske visdom i politiske valg, og vi fungerer heller ikke som domstol. En klage beviser ikke, at en lov er mangelfuld. Det er beviser – beviser, der forpligter os til at undersøge, om retssystemet leverer, hvad det lover. Og nogle gange må vi konkludere, at en institution ikke levede op til, hvad et princip kræver – at den skulle have gjort mere. Det er fejl og forsømmelser.

I 2025 indledte vi 492 undersøgelser, hvoraf langt størstedelen vedrørte Europa-Kommissionen og EU-agenturerne. De varierede fra aktindsigt, traktatbrudsprocedurer, tilskud, kontrakter og personalespørgsmål til vedtagelse af bindende retsakter og blød lovgivning på områder som folkesundhed, grundlæggende rettigheder og kunstig intelligens.

I 63 % af de sager, vi afsluttede, afgjorde den pågældende institution klagen. Vi konstaterede fejl og forsømmelser i lidt over 4 % af tilfældene.

Overraskende få, kan man sige. Men tal fortæller kun en del af historien. Indholdet ligger i selve sagerne. Jeg vil dele et par stykker, der illustrerer, hvor de virkelige vanskeligheder ligger.

Min overordnede refleksion er dette: EU-retten og dens principper er i mange vigtige henseender egnede til formålet.

Men deres effektivitet afhænger afgørende af administrativ praksis. Alt for ofte opfattes principperne om god forvaltning som hindringer for effektivitet, snarere end hvad de egentlig er: uundværlige garantier for offentlighedens tillid – aldrig mere end i nødsituationer.

Og når først principperne betragtes som hindringer, er fristelsen til at gå på kompromis med dem reel. Der er også en mere stille tendens: kun at respektere et princip, når Domstolen allerede utvetydigt har præciseret, hvordan det skal anvendes, og at påberåbe sig den manglende retssikkerhed eller retspraksis som en grund til at sænke standarden for omhu.

Mine damer og herrer,

Lad mig starte med en række nylige sager vedrørende Europa-Kommissionens anvendelse af undtagelser fra sine regler om bedre regulering i forbindelse med udarbejdelsen af lovgivningsforslag, som den anså for at haste.

Disse undersøgelser vedrørte tre meget forskellige områder: virksomhedernes due diligence i forbindelse med bæredygtighed, bekæmpelse af smugling af migranter og den fælles landbrugspolitik. I hvert enkelt tilfælde påberåbte Kommissionen sig, at det hastede med at udelade de skridt, der normalt er fastsat i rammen for bedre regulering, navnlig konsekvensanalyser og offentlige høringer. I to af tilfældene var der også betænkeligheder med hensyn til overholdelsen af den europæiske klimalov.

Hvorfor betyder det noget for dagens spørgsmål?

For selv om reglerne om bedre regulering er blevet vedtaget af Kommissionen internt, er der ikke blot tale om administrativ husholdning. De gennemfører de centrale principper i EU's lovgivning, der er anerkendt i traktaterne: åbenhed, gennemsigtighed og borgerdeltagelse. De er også knyttet til proportionalitetsprincippet, fordi de bidrager til at sikre, at EU-lovgivningen er nødvendig, begrundet, evidensbaseret og ikkevilkårlig.

Effektivitet betyder noget – som jeg sagde i starten – og det gør effektivitet også. Unionens evne til at håndtere kriser mere effektivt end medlemsstater, der handler alene, har altid været en af de stærkeste kilder til dens legitimitet.

Men forfølgelsen af hurtighed kan ikke udhule de principper, der er fastsat i traktaterne og udviklet af Domstolen. De opretholder også EU's legitimitet og offentlighedens tillid.

I mine undersøgelser konstaterede jeg flere proceduremæssige mangler. Der var ingen klar definition af, hvad der betragtes som "hastende", eller af de omstændigheder, hvorunder Kommissionen kan fravige sine egne regler. Registreringerne af undtagelser, begrundelserne herfor og vurderingerne af klimakonsistensen var utilstrækkelige, hvilket gjorde det vanskeligt for borgerne at forstå og vurdere, om Kommissionen havde handlet på en ikkevilkårlig måde. De såkaldte "analytiske dokumenter", som erstatter fuldstændige konsekvensanalyser, blev offentliggjort for sent. Høringerne af interessenter var ikke tilstrækkeligt brede eller afbalancerede. I et tilfælde blev en tværtjenstlig høring afkortet til mindre end 24 timer i løbet af en weekend. Samlet set udgjorde disse mangler fejl og forsømmelser.

Lad mig være præcis. Kommissionen skal være i stand til at reagere hurtigt på kriser, nødsituationer og nye udfordringer. Selvfølgelig skal det. Jeg anerkender også Kommissionens og Rådets skønsbeføjelse med hensyn til at træffe afgørelse, når der er tale om uopsættelighed. Lovgivningen skal dog forblive forudsigelig for dem, der ønsker at udøve deres demokratiske ret til at påvirke den. Hasteproceduren kan begrunde en hurtigere procedure. Det kan ikke retfærdiggøre en vilkårlig en.

Det er sagens kerne . Hvis principper synes at stå i vejen, betyder det ikke, at de ikke længere er "egnet til formålet". Det betyder, at de administrative regler og mekanismer, der gennemfører dem, skal forbedres – og om nødvendigt afbalanceres.

Derfor anbefalede jeg, at Kommissionen definerer sagens hastende karakter mere klart, registrerer og forklarer sine undtagelser korrekt og sikrer, at selv fremskyndet lovgivning bevarer de væsentlige elementer i en gennemsigtig, evidensbaseret og inklusiv proces. Når skønsbeføjelsen udvides, skal begrundelsespligten udvides med den.

Kommissionens svar var konstruktivt, men dens tilsagn er fortsat for generelle. Jeg vil fortsat overvåge dette område, ikke mindst fordi indkomne klager tyder på en bredere strukturel udfordring.

Jeg har netop indledt en ny undersøgelse af, hvordan Kommissionen hørte offentligheden om teknologi til CO2-opsamling og -lagring – herunder om den spurgte om dens økonomiske, sociale og miljømæssige virkninger – og en anden i sin beslutning om at undtage såkaldte "Reality Checks", et vigtigt redskab til inddragelse af interessenter, fra dens standardgennemsigtighedsforanstaltninger.

Mit andet eksempel er aktindsigt . Regulation 1049 blev designet for 25 år siden til en verden af papirspor og fysiske arkiver. I dag kan forhandlinger ske via sms, information lever i databaser, og beslutninger formes i stigende grad af algoritmer.

Spørgsmålet er enkelt: kan en ramme, der er bygget til fortiden, stadig skabe ansvarlighed i den digitale tidsalder?

Den juridiske definition har bestået. Et dokument er ethvert indhold, uanset medium: Indholdet bestemmer, ikke medium. Vanskeligheden ligger i praksis. Et dokument er ikke dets registrering. Et dokument er ikke dets opbevaring. Indhold eksisterer i det øjeblik, det er skabt; Registreringen er blot en intern indgivelseshandling. opbevaring er, hvor længe dette indhold opbevares. Når institutioner behandler registrering som en forudsætning for et dokuments eksistens, kan de oprette ansvarlighedsfrie zoner, hvor afgørelser ikke efterlader spor.

Det har vi set i praksis. E-mails, der ligger til grund for Kommissionens rapporter, er f.eks. blevet behandlet som værende uden for forordningen og derefter slettet i henhold til en opbevaringspolitik, eller søgninger efter tekstbeskeder er blevet begrænset til meddelelser, der allerede er blevet registreret. I alle disse sager konstaterede mit kontor fejl og forsømmelser, og i forbindelse med tekstbeskederne anerkendte Retten allerede en forpligtelse til at søge efter dem.

Og et punkt indrømmer intet kompromis. Når der er anmodet om indhold, skal det bevares – uanset hvad institutionen senere konkluderer om, hvorvidt det kan videregives. Denne konklusion kan drøftes, appelleres og efterprøves. Det, der ikke kan ske, er, at indholdet forsvinder, mens debatten er i gang.

Den samme spænding går videre. Når oplysninger findes i en database, kan adgangen afhænge af, hvad institutionen har valgt at programmere sine systemer til at hente. Når AI bidrager til en beslutning, er der muligvis slet ikke noget dokument at anmode om – og træningsdataene og specifikationerne kan opbevares af kontrahenter, hvilket potentielt kan placere dem uden for forordningens rækkevidde. Retten til aktindsigt migrerer nemlig stille og roligt fra en dokumentbaseret logik til en informationsbaseret logik.

Dette er også grunden til, at en rent reaktiv model ikke længere er tilstrækkelig. Hvordan kan du anmode om en sms, som du ikke ved findes? Proaktiv gennemsigtighed viser vejen: Kommissærernes rejseudgifter, trepartsdokumenter, der stilles til rådighed, mens forhandlingerne er i gang.

Fremskridtene er dog stadig skrøbelige. Vores nylige undersøgelse viste, at Rådet og Kommissionen stadig ikke fuldt ud overholder klar retspraksis vedrørende lovgivningsdokumenter, idet de påberåbte sig generiske bekymringer, som domstolene gentagne gange har afvist. Når retspraksis er fastlagt, er manglende anvendelse af den ikke længere blot et gennemsigtighedsproblem. Det risikerer i det mindste delvist at blive et retsstatsproblem.

Og der er et dybere skift på arbejdspladsen. Forordning 1049/2001 bygger på en formodning om åbenhed: adgang er reglen, nægtelse af undtagelsen, og enhver undtagelse skal begrundes. I praksis håndteres anmodninger imidlertid i stigende grad gennem risikostyring.

Og byrden er flyttet med det. Borgerne forventes nu at finde og citere domstolsafgørelser, ombudsmandsafgørelser og interne retningslinjer blot for at gøre deres sag. Frister går glip af, og dokumenter ankommer, når de ikke længere betyder noget. De, der fortsætter, skal henvende sig til Ombudsmanden eller Retten, ruter, der kan være langsomme, dyre og komplekse. Ingen bør være nødt til at blive ekspert i EU-retten for at udøve en grundlæggende rettighed. Åbenhed, der skal gøres til genstand for en retssag, dokument for dokument, er ikke den åbenhed, som traktaterne har lovet.

Forordning 1049/2001 har vist sig at være modstandsdygtig. Men modstandsdygtighed er ikke det samme som effektivitet. En ramme, der afhænger af retssager fra sag til sag for at afgøre, om en tekstbesked er et dokument, eller om et AI-output er tilgængeligt, er ikke en enkelt borger kan stole på på forhånd.

Opgaven er ikke at svække en rettighed, der har tjent Unionen godt. Det er for at sikre, at procedurer og praksis indhenter en virkelighed, der allerede er ankommet.

Lad mig nu træde tilbage, fordi disse sager deler en rød tråd. Problemet er ikke nødvendigvis kvaliteten af den materielle ret. Det er kvaliteten af det administrative maskineri, hvorigennem denne lov udarbejdes og anvendes.

Bedre regulering: konsekvensanalyse, høring, evidensbaseret politikudformning – principperne er der. I forbindelse med aktindsigt er gennemsigtigheden fast etableret. Men i begge tilfælde er der stadig vanskeligheder. Princippet kan være gennemsigtighed. Spørgsmålet er, hvordan gennemsigtighed rent faktisk fungerer, når en borger anmoder om et dokument. Princippet kan være bedre regulering; Spørgsmålet er, hvordan det rent faktisk former udarbejdelsen af lovgivning.

Så jeg vil skelne mellem tre ting: loven, kodificeringen af de administrative procedurer, der gennemfører den, og deres gennemførelse i praksis. Ofte er princippet sundt. Det, der imidlertid mislykkes, er proceduren – utilstrækkeligt klar, forudsigelig eller konsekvent.

Og det betyder noget, fordi administrative procedurer ikke blot er tekniske detaljer. De er vigtige mekanismer, hvorigennem borgerne oplever retsstatsprincippet. Hvis et institut har skønsbeføjelser, men kriterierne for at udøve dem er uklare. hvis der findes procedurer, men disse ikke er dokumenteret Hvis borgerne ikke kan forstå, hvorfor en given proces blev fulgt (eller ej), og hvorfor der blev truffet en beslutning – så har vi et problem med god forvaltning, selv når lovgivningen er helt forsvarlig.

God forvaltning er i mange henseender den infrastruktur, der gør det muligt at føre god lovgivning ud i livet. Retsstatsprincippet ophører ikke, når lovgivningen ophører. den fortsætter i de procedurer, hvorigennem offentlige beføjelser udøves.

Meget af det, mit kontor undersøger, er ikke hård lovgivning, men blød lovgivning og administrativ praksis: Retningslinjer for bedre regulering, gennemsigtighedsrammer, etiske kodekser, regler om interessekonflikter. De er ikke bindende i snæver forstand, men de former, hvordan magt udøves. I bedste fald indlejrer de en retfærdiggørelseskultur og regelbaseret administration. I værste fald bliver de køretøjer for fleksibilitet, men uden ansvarlighed.

Det, vi er vidne til, er derfor sjældent en formel afvisning eller forræderi af loven. Det er mere subtilt: den afspejler en gradvis lempelse af den proceduremæssige disciplin normalisering af sagens hastende karakter den vilkårlige brug af fleksibilitet.

Gode forvaltningsprocedurer kan ikke hvile på blød lovgivning alene. Alligevel er EU's forvaltningsret vokset med tilvækst – regel for regel, sektor for sektor, agentur for agentur, sag for sag. Efterhånden som aktørerne er blevet mangedoblet, og procedurerne er blevet mere komplekse, er der ikke fremkommet nogen omfattende, horisontal lovgivning. Resultatet er således et patchwork: rig på principper, dårlig i fælles procedure.

Og det er borgeren, der betaler prisen. De rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 41 – at blive hørt, at træffe begrundede afgørelser, at få aktindsigt og at have en afgørelse inden for en rimelig frist – kan opleves forskelligt afhængigt af, hvilken institution, hvilket agentur eller hvilken sektor man tilfældigvis støder på.

Lægemidlet er ikke nyt. Traktatens artikel 298 udgør retsgrundlaget for en åben, effektiv og uafhængig europæisk forvaltning. Da Europa-Parlamentet godkendte Den Europæiske Ombudsmands kodeks for god forvaltningsskik i 2001, anmodede det allerede om bindende regler. I 2013 opfordrede det til en forvaltningslov, og i 2016 fremsatte det et fuldstændigt udkast til forordning. Forskere – nogle af dem her i Luxembourg – gav os ReNEUAL Model Rules, hvilket viser, at kodificering er mulig, selvom det kan diskuteres.

Jeg mener, at tiden igen er inde til at forestille os, hvad en enkelt horisontal kodeks for EU's administrative procedure kan gøre. Ikke som et monument over bureaukratiet eller en spændetrøje for sektorspecifik specificitet, men som en fælles etage.

Klare regler om retten til at blive hørt og begrundelsespligten. Med hensyn til tidsfrister. Om registrering, således at ingen beslutning undslipper gennemgang, fordi intet blev skrevet ned. Om, hvad uopsættelighed tillader – og hvad det aldrig undskylder. Om brugen af automatiserede og AI-assisterede systemer. Procedurer, der er klare, tilgængelige og forudsigelige – for dem, der arbejder i institutionerne, og helt afgørende for de borgere, der er berørt af deres beslutninger.

En sådan kodeks vil ikke bremse Unionen. Forudsigelige procedurer er effektive procedurer. Modstandsdygtighed og lovlighed er ikke konkurrerende projekter. De er indbyrdes afhængige.

Det er her, jeg henvender mig til dig. Kodificering af denne art har altid gjort fremskridt på styrken af akademisk arbejde - af lærde, der er villige til at kortlægge fragmenterne og forestille sig det hele. Projektet er gammelt. Behovet for at drøfte det er fortsat. Jeg tør invitere dig til at hjælpe med at bringe det tilbage til bordet.

Kære kolleger

Er EU-lovgivningen egnet til formålet? Med hensyn til dens principper, stort set ja. Det virkelige spørgsmål er, om vores juridiske og administrative rammer fortsat disciplinerer skøn – hvilket kræver begrundelser, gennemsigtighed og proportionalitet – eller om de bliver ledelsesværktøjer, der er underordnet hensigtsmæssigheden.

Hvis fleksibilitet bliver det underliggende princip, så lider demokrati og lovlighed sammen. Løsningen ligger i klarere regler, forsvarlig registrering, ordentlig uddannelse og frem for alt en public service-kultur, der ikke ser lovlighed og god forvaltning som begrænsninger af effektiviteten, men som uundværlige garantier for offentlighedens tillid.

Overordnet set engagerer institutionerne sig seriøst i vores anbefalinger, og mange bruger dem til at forbedre deres praksis. Overholdelsen af reglerne er dog stadig langsommere og mere omstridt på nogle områder – først og fremmest gennemsigtighed. Det vigtigste er, om anbefalinger behandles som kritik, der skal håndteres, eller som led i en fælles indsats for at styrke EU's forvaltning.

Jeg er engageret i denne indsats som europæisk ombudsmand. Men ingen administration kan være den eneste dommer over sin egen adfærd. Det er derfor, din stemme betyder noget.

Og måske er det egentlige spørgsmål ikke bare: Er EU-retten egnet til formålet? Men er det egnet til hvis formål? En lov kan være yderst effektiv i forhold til en institution, der forfølger et bestemt mål, men opleves meget forskelligt af den borger, der er underlagt den.

Fra hvor jeg står, er en lov egnet til formålet, når dens legitime mål, dens juridiske udformning, dens administration og dens virkninger forbliver i overensstemmelse med rettighederne og interesserne for de mennesker, den styrer.

Borgeren bør ikke være eftertanke om lovgivning. Borgeren skal være den foranstaltning, som vi løbende tester, om loven virker.

Jeg ser frem til vores diskussion i dag. Jeg regner med dit engagement i morgen.

Tak for din opmærksomhed.