Kære kolleger

Det er dejligt at være her. Lad mig begynde med at udtrykke min oprigtige tak for denne invitation til Emer Finnegan, generaldirektøren for Rådets Juridiske Tjeneste, samt Preben Aamann, generaldirektør for kommunikation og information.

I løbet af de næste tyve minutter vil jeg med glæde dele mine tanker og perspektiver som europæisk ombudsmand om seminarets centrale emner samt om det mere specifikke spørgsmål, nemlig aktindsigt. Bagefter vil jeg med glæde besvare dine spørgsmål.

Men før jeg gør det, vil jeg gerne fremhæve betydningen af begivenheder som denne for at drøfte og reflektere over fremme af god forvaltning. Dette seminar afspejler ikke blot et internt engagement i at forbedre behandlingen af anmodninger om adgang, men også en bredere vilje fra EU-institutionernes side til løbende at forbedre vores administrative procedurer til gavn for borgerne.

En sådan refleks for selvforbedring giver genlyd i en stadig mere kaotisk og usikker verden, en verden, hvor mange mennesker føler sig uhørt eller ikke repræsenteret. Det viser vores engagement i, at de europæiske offentlige institutioner fortsat bestræber sig på at forbedre borgernes liv og beskytte deres grundlæggende rettigheder, i dette tilfælde aktindsigt.

Forbedringer i håndteringen af aktindsigt og tilvejebringelse af oplysninger spiller en særlig værdifuld rolle med hensyn til at opnå og bevare borgernes tillid til et demokratisk samfund.

Demokrati afhænger trods alt af de regeredes fortsatte samtykke, og dette samtykke kræver oplysninger og en klar forståelse af, hvordan beslutninger træffes.

Vi kan ikke forvente, at borgerne accepterer deres offentlige institutioners handlinger uden at være i stand til at finde ud af, hvad disse institutioner har gang i, og hvorfor deres synspunkter ikke blev søgt eller overvejet. For at sige det enkelt, når der træffes vigtige beslutninger, ønsker folk at vide, hvem der var ved bordet, hvilke beviser der blev taget i betragtning, og på hvis vegne.

For det meste mener jeg, at EU-institutionerne gør et godt stykke arbejde med at give borgerne oplysninger. Men vi ved alle – og som tidligere undersøgelser foretaget af mit kontor viser – at det nuværende system, der blev formaliseret tilbage i 2001 med vedtagelsen af forordning 1049, stadig langt fra er perfekt.

Der er huller og voksende revner, der er mere end synlige og kan påvirke stabiliteten af hele gennemsigtighedsstrukturen. Og en af de mest synlige svagheder i den overordnede stabilitet i 1049-rammen er uden tvivl de udfordringer, som næsten alle IBOA'er står over for – selvfølgelig nogle mere end andre – når det drejer sig om at udveksle oplysninger og besvare borgernes anmodninger rettidigt.

For 25 år siden blev forordningen udformet med henblik på en verden af papirspor, fysiske arkiver og analoge processer. 25 år senere opererer vi i en tid, hvor digitale systemer næsten udelukkende dominerer vores dagligdag og arbejde, hvor forhandlinger kan ske via tekstbeskeder, hvor styring i stigende grad er afhængig af datastrømme, der ikke efterlader noget traditionelt papirspor, og hvor beslutninger endda kan træffes ved hjælp af algoritmer.

Den måde, EU-forvaltningen fungerer på, har ændret sig grundlæggende og uigenkaldeligt. Ingen vender tilbage til en papirbaseret verden.

Digitale værktøjer og AI-støttede værktøjer har ændret den måde, hvorpå beslutninger træffes, mens informationsstyring er gået fra udelukkende at blive kontrolleret af institutioner til i stigende grad at inddrage erhvervslivet og eksterne interessenter.

Det spørgsmål, vi må stille os selv, er: Kan en ramme for gennemsigtighed, der blev opbygget for 25 år siden, stadig sikre ansvarlighed i vores nye digitale og AI-centrerede tidsalder?

I årenes løb har EU-Domstolen og Den Europæiske Ombudsmand udviklet en omfattende retspraksis og "ombudsprudens", nemlig håndtering af nye retlige og faktuelle udfordringer som følge af digitaliseringen, når det drejer sig om udøvelsen af den grundlæggende ret til aktindsigt.

Fra den ekspansive fortolkning af, hvad der udgør et "dokument", til de skiftende grænser for dets undtagelser har Domstolens afgørelser og mit kontors anbefalinger og forslag til forbedringer søgt at tilpasse en prædigital ramme til nutidens realiteter.

Der er dog ingen steder, hvor denne tilpasning har vist sig at være mere omstridt eller mere konsekvent end i forbindelse med revurderingen af selve begrebet "dokument" – et udtryk, der engang blev anset for at være indlysende, men som nu er kernen i nogle af de vigtigste debatter i EU's gennemsigtighedslovgivning.

Og det er præcis, hvor jeg vil fokusere i dag: om, hvordan dette centrale koncept, når det er så ligetil, er blevet en slagmark for fastlæggelsen af omfanget og effektiviteten af retten til adgang i den digitale tidsalder.

Forordningen definerer et dokument på en måde, der bevidst er valgt for at overleve ændringer: ethvert indhold – uanset medium, papir, elektronisk, lyd eller billede – vedrørende spørgsmål vedrørende politikker, aktiviteter og beslutninger, der henhører under institutionens ansvarsområde.

25 år senere ser dette valg næsten profetisk ud. Det har ikke været nødvendigt at omskrive definitionen. Det, der har ændret sig, er alt omkring det: hvordan institutionerne kommunikerer, hvordan de opbevarer det, de ved, og i stigende grad i dag, hvem – eller hvad – der udarbejder deres beslutninger.

Så hvad tæller som et dokument, når selve kommunikationen er blevet digital? Hvad betyder adgang, når en beslutning delvist er blevet formet af en maskine? Endnu et spørgsmål dukker op: Hvordan kan vi sikre, at EU's aktiviteter – det være sig lovgivningsmæssige, politiske eller rent administrative – ikke gennemføres uden dokumentation og tilhørende sikkerhedsforanstaltninger og dermed undgår ansvarlighed?

Start med det enkleste tilfælde: en e-mail eller en sms. Det princip, vi er forpligtet til at anvende konsekvent, er, at indhold bestemmer, ikke medium. Men for at anvende dette princip skal vi først huske på fire forskellige, men væsentlige begreber.

Lad mig gøre det klart. Indhold, registrering, opbevaring og aktindsigt i et dokument er fire forskellige begreber, selv om de er uløseligt forbundet.

Indhold er det, der faktisk skrives (uanset hvordan man definerer verbet "at skrive" – manuelt, skrive på et tastatur, diktere en talebesked). Det er selve stoffet, og det eksisterer i det øjeblik, det skabes, uafhængigt af alt, hvad en institution senere beslutter at gøre med det. Hvorvidt dette indhold betragtes som et "dokument", afhænger af, hvad det vedrører – og det er et juridisk spørgsmål. Det vil sige, at indholdets eksistens ikke afhænger af noget administrativt valg, såsom om nogen besluttede formelt at registrere det, opbevarede det et eller andet sted på et »privat sted« eller efterfølgende slettede det.

Registrering er en institutions interne registrering af dette indhold i sine registreringssystemer – en konsekvens af anerkendelsen af, at indholdet kan betragtes som et dokument, men aldrig en forudsætning for, at der findes et dokument.

Lagring er det opfølgende, særskilte, praktiske spørgsmål om, hvor længe dette indhold, når der ikke er nogen afgørelse om at registrere det som et dokument, holdes tilgængeligt: dage, år eller slet ikke.

Og endelig er aktindsigt det institutionelle valg mellem at offentliggøre dokumentet helt eller delvist eller ej.

Fire forskellige begreber; fire forskellige potentielle fejlpunkter.

Det lyder måske indlysende i teorien. I praksis er det blevet anfægtet sag efter sag. Institutionel registrering og registrering er blevet en reel udfordring for EU's gennemsigtighedsramme.

Meget af det, jeg kort vil beskrive, handler grundlæggende om institutioner, der behandler fraværet af et element – normalt registrering – som om det slettede de tre andre . Det ser ud til, at et dokument ikke er et dokument på grund af dets indhold, men på grund af den blotte handling fra en person, der beslutter at registrere det.

eksemplerne.

En journalist bad om sms'er mellem Kommissionens formand og en administrerende direktør for medicinalindustrien, da forhandlingerne om en vaccine var på sit højeste, og hele verden så på. Den efterfølgende søgning søgte kun efter det, der allerede var blevet registreret – dvs. den var udformet med henblik på ikke at finde det, den blev bedt om at finde. Mit kontor konstaterede fejl eller forsømmelser, og denne sag nåede i sidste ende frem til Retten, som bekræftede, at institutionerne ikke kan fratage retten til aktindsigt i dokumenter, som de er i besiddelse af, ethvert indhold ved at undlade at registrere dokumentationen vedrørende deres aktiviteter.

Allerede i år indledte mit kontor en undersøgelse vedrørende en tekstbesked fra et statsoverhoved til Kommissionens formand om en handelsforhandling – en sag, der berører spørgsmålet om forsvindende meddelelser, cybersikkerhedspolitik og registrering på én gang.

Når institutterne behandler registrering som en forudsætning for definitionen og dermed eksistensen af et dokument, risikerer de – i det mindste når det drejer sig om tekstbeskeder – at skabe grå ansvarlighedszoner, hvor kritiske beslutninger ikke efterlader spor.

Intet af dette handler om mistillid til institutioner og deres indførelse af moderne digitale værktøjer. Der er reelle årsager til, at meddelelser forsvinder på smartphones – cybersikkerhed og beskyttelse af embedsmænd, som i dag er reelle mål. Mit kontor har altid understreget, at gennemsigtighed og sikkerhed ikke er modsætninger. Men ræsonnementet kan ikke løbe den anden vej: En institution kan ikke stille og roligt lade en sikkerhedsarkitektur afgøre, hvad der i første omgang er et dokument. Hvis indholdet er relevant for en EU-politik og -aktivitet eller beslutningsprocessen, bør det overleve længe nok til at blive vurderet, uanset hvilken kanal det har været igennem.

Dette er grundlæggende et spørgsmål om ansvarlighed – og om, hvordan vi håndterer overgangen fra en analog forvaltning til en digital forvaltning og videre frem. En administration, der favner moderne værktøjer, kan på ingen måde ende med at blive mindre ansvarlig. Overgangen skal være principiel.

Fastholdelse er netop dér, hvor disse principper bliver mere konkrete. Det er ikke en bureaukratisk forsigtighed at opbevare relevant indhold – udarbejdet og udvekslet i embeds medfør – i en rimelig periode. Det er det, der gør sporbarhed mulig, det, der gør korrekt registrering mulig, det, der gør en institutions adfærd forudsigelig snarere end vilkårlig, og det, der gør det muligt overhovedet at føre et reelt tilsyn, enten af dette kontor, af Domstolen eller af offentligheden selv. Uden det kan ingen af disse ting fungere, uanset hvor godt udformet eller udstyret resten af rammen er.

Og der er et punkt, hvor jeg er overbevist om, at vi ikke kan gå på kompromis. Når der er anmodet om et dokument eller et indhold, eller afgørelsen om aktindsigt er blevet anfægtet, skal det bevares – automatisk, og uanset hvad institutionen i sidste ende konkluderer om, hvorvidt det skal udleveres. Først da kan spørgsmålet om aktindsigt i et sådant dokument drøftes, appelleres og efterprøves. Det, der aldrig bør ske, er, at dette dokument simpelthen ophører med at eksistere, mens forhandlingen, revisionen, er i gang.

Det kan ikke være god forvaltning, hvis vi ender med ansvarsfrie zoner – når der hverken ved design eller ved et uheld er noget, der overlever længe nok til at blive kontrolleret. En administration, der kan gøre sin egen adfærd uanmeldelig ved timingen af sine egne registrerings- eller opbevaringsindstillinger, er ikke ansvarlig i nogen meningsfuld forstand.

Og fordi vi fokuserer på teknologiens indvirkning, er jeg også nødt til at henlede Deres opmærksomhed på et andet spørgsmål, som vi kun lige er begyndt at se i øjnene: Hvad sker der med adgangen, når en afgørelse, et udkast eller et resumé er blevet udarbejdet ved hjælp af kunstig intelligens?

Her er hullerne stejle. Forordningen blev vedtaget ud fra den antagelse, at de "dokumenter", der falder ind under dens anvendelsesområde, er menneskeskabte. Det er ikke helt tilfældet længere. AI-støttet beslutningstagning – f.eks. automatiseret visumbehandling eller algoritmiske reguleringsværktøjer – kan slet ikke generere noget "dokument", der kan hentes.

Når algoritmer hjælper med at udarbejde love eller træffe lovgivningsmæssige beslutninger, findes der nogle gange ikke noget "dokument" at anmode om. Og da Domstolens retspraksis bekræfter, at udtræk af databaser kun tæller som dokumenter, hvis der findes forprogrammerede søgninger, kan AI-output, der ikke efterlader nogen fast registrering, falde helt uden for forordningens anvendelsesområde.

Mit kontor har endnu ikke modtaget en klage specifikt om dette. Men vi har ikke ventet på en. I vores undersøgelse af, hvordan Kommissionen beslutter at anvende kunstig intelligens, konkluderede vi, at gennemsigtighed og offentlig deltagelse ikke kan være en eftertanke, der er fastgjort til AI-systemer — de skal udformes fra starten.

Institutionerne skal vide og kunne forklare, hvorfor et AI-værktøj producerede det output, det gjorde. Personalet skal uddannes til at stille spørgsmålstegn ved AI-forslag og ikke blot have lov til at bekræfte dem. Og når AI har bistået i en afgørelse eller et svar, bør offentligheden informeres – ikke begravet i en fodnote, men klart anføres: forskning, udarbejdelse eller noget mere.

Det er helt klart et igangværende arbejde, men det er vigtigt at være opmærksom på det.

Så indtil videre har alt handlet om at reagere godt, når nogen spørger.

Men en anden fremtrædende løsning på arbejdsbyrden og ressourcespørgsmålet i forbindelse med aktindsigt er dagens andet centrale emne – proaktiv gennemsigtighed.

I de seneste år har vi set EU's politikudformning udvides til en række nye områder eller til gamle områder på nye måder – forsvar, internationale handelsrammer, energi- og fødevaresikkerhed, digital suverænitet, alle områder, som folk går meget op i, og hvor de gerne vil have indflydelse. Resultatet har været – og vil fortsat være – en stigende efterspørgsel efter information.

Jeg anerkender, at dette ligesom med kunstig intelligens – dvs. øget tilgængelighed – også har gjort dit arbejde vanskeligere. Men det er vigtigt ikke at glemme det store billede. Det, vi gør som EU-institutioner, er afgørende for at opretholde borgernes rettigheder og det demokratiske liv i vores Union.

Under disse omstændigheder kan store investeringer i en kultur med proaktiv gennemsigtighed ikke blot gøre institutionerne mere åbne og ansvarlige i borgernes øjne, men også bidrage til at mindske den administrative byrde i forbindelse med behandling af anmodninger om adgang.

Det er vigtigt, at EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer foregriber tilbagevendende eller forudsigelige anmodninger. Hvis en institution f.eks. regelmæssigt modtager anmodninger om de samme typer dokumenter, bør den overveje muligheden for at offentliggøre dem proaktivt i stedet for gentagne gange at behandle individuelle anmodninger.

Jeg er glad for at kunne sige, at vi har set reelle fremskridt på denne front i årenes løb, nemlig i Kommissionen og i Rådet.

Men ud over det positive har vi også set nogle gådefulde tilfælde, hvor mere gennemsigtighed og måske mere proaktiv gennemsigtighed var berettiget, men ikke givet.

Mit kontor behandlede f.eks. en undersøgelse, hvor Kommissionen nægtede at give aktindsigt i forskellige dokumenter vedrørende evalueringen af to medlemsstaters nationale planer under genopretnings- og resiliensfaciliteten. Den hævdede, at offentliggørelse kunne underminere ikke blot EU's, men også de berørte medlemsstaters finanspolitik, monetære politik eller økonomiske politik. Da de to lande blev hørt af Kommissionen, havde de imidlertid ikke identificeret nogen risiko. Desuden forelagde de senere klageren dokumenter vedrørende deres planer for genopretnings- og resiliensfaciliteten som svar på nationale anmodninger om aktindsigt.

For nylig havde vi en sag, hvor Kommissionen nægtede at følge vores anbefaling om eventuel offentliggørelse af en rapport fra en meget stor social medieplatform om dens overholdelse af EU's digitale regler. Der var flere problemer med, hvordan denne anmodning om adgang blev håndteret, men det, der er interessant at bemærke i forbindelse med denne drøftelse, er, at den pågældende platform havde offentliggjort rapporten, om end med redigeringer, på det tidspunkt, hvor vi fremsatte vores anbefaling.

Jeg anerkender, at forskellige institutioner eller organisationer kan have forskellige holdninger til offentliggørelse, men disse typer uoverensstemmelser bør berettige en gennemgang af den nuværende gennemsigtighedspraksis.

Det er f.eks. vanskeligt for borgerne at forstå, hvorfor dokumenter, der allerede er offentliggjort andre steder, ikke offentliggøres af EU-institutionerne, uanset om det er proaktivt eller som svar på en anmodning om aktindsigt.

Og det kræver ikke blot en ændring af politikken, men også en ændring af tankegangen. I visse situationer er det mit indtryk, at gennemsigtighed ses som en hindring for handling – at det på en eller anden måde vil underminere beslutningstagningen eller institutionernes eller medlemsstaternes mulighed for at finde et kompromis.

Vi bør huske på, at gennemsigtighed i vores demokratiske Union er det, der rent faktisk muliggør handling. Det er det, der sikrer, at lovgivning ikke kun sker for borgerne, men sammen med dem. Det er det, der i sidste ende giver lovgivningen dens legitimitet.

Forordning 1049/2001 har vist sig at være modstandsdygtig. Men modstandsdygtighed er ikke det samme som effektivitet. En ramme, der nu er blevet stærkt afhængig af retssager fra sag til sag for at afgøre, om en tekstmeddelelse er et dokument, om et AI-output er tilgængeligt, eller hvordan en AI-støttet afgørelse bør forklares, er ikke en retlig ramme, som borgerne med nogen grad af sikkerhed kan stole på.

Inden jeg tager stilling til Deres spørgsmål, vil jeg derfor gerne komme ind på et afgørende aspekt vedrørende fremtiden for aktindsigt – behovet for at revidere forordningen.

Jeg erkender, at dette synspunkt kan være noget kontroversielt, men jeg mener, at tiden er inde til en debat.

Vi har en forordning, der nu er et kvart århundrede gammel, og som blev udformet til et datamiljø, der har ændret sig uigenkendeligt. Selve EU's politikudformning har også udviklet sig på måder, der ville have været vanskelige at forudse ved århundredeskiftet.

Og selv om meget af loven måske stadig ser godt ud på papiret, må vi indrømme, at den ikke fungerer, som den skal. Jeg har allerede talt om udfordringerne i forbindelse med nye teknologier, men der er andre problemer.

F.eks. viser undersøgelser foretaget af mit kontor, at de lovbestemte frister for behandling af anmodninger om aktindsigt og genfremsatte begæringer ofte overskrides. Når og hvis der endelig gives aktindsigt, kan de indhentede dokumenter ofte være forældede – for journalister, akademikere og for borgere, der ønsker at få indflydelse på EU's beslutningstagning. Dette er hverken god forvaltning eller godt for et effektivt tilsyn.

Der er også spørgsmålet om, hvordan undtagelser anvendes. Forordning 1049 indeholder en række undtagelser for at nægte eller delvist nægte aktindsigt i visse dokumenter. Disse findes af gyldige grunde, men de fortolkes ofte alt for bredt. I tidligere undersøgelser foretaget af Ombudsmanden har vi set, at EU-institutionerne anvender vage, abstrakte og udokumenterede argumenter for at anvende undtagelser. Vi har også set dem bruge ræsonnementer, som Domstolen allerede har afvist, f.eks. at offentliggørelse ville føre til eksternt pres eller offentlig fejlfortolkning.

Jeg vil endvidere tilføje, at den byrde, der pålægges borgerne med hensyn til at få de dokumenter, de har ret til, under det nuværende system bliver stadig mere urimelig. Institutionerne behandler stadig alt for ofte anmodninger ud fra et risikostyringssynspunkt og kræver, at borgerne finder og/eller citerer tidligere domme, resultaterne af Ombudsmandens undersøgelser og interne institutionelle retningslinjer blot for at fremføre deres sag.

Dette er ikke i overensstemmelse med lovens ånd og øger ikke gennemsigtigheden. Man bør ikke være nødt til at blive ekspert i EU-ret for effektivt at anmode om aktindsigt i dokumenter, som EU-administrationen er i besiddelse af. Eller at være afhængig af at indgive en klage til Ombudsmanden eller anlægge sag ved Retten. Begge ruter er tidskrævende, ressourcekrævende og juridisk komplekse.

Generelt mangler vores system i dag desperat klarhed – ikke kun for enkeltpersoner, men også for institutioner, der kæmper med fortolknings- og forvaltningsmæssige udfordringer.

Vi har brug for klarere, mere omfattende og mere moderne regler — regler, der er tilpasset nutidens teknologi og til, hvordan beslutninger rent faktisk træffes, regler, der fastsætter god regeringsførelse og proaktiv gennemsigtighed som normen snarere end undtagelsen.

Jeg ved, at nogle mennesker er tilbageholdende med at genåbne denne lovgivning, idet de frygter, at en revideret forordning enten kan pålægge mere byrdefulde og vanskelige at overholde forpligtelser eller resultere i et mindre gennemsigtigt system end det nuværende. Denne frygt er forståelig, men de undervurderer også de langsigtede omkostninger ved at holde tingene på samme niveau – den støt stigende pris, vi betaler for inerti.

For at citere en af Europas grundlæggere, Jean Monnet: "Objektivitet og nødvendighed, når de mødes, bør ikke give plads til tøven eller pusterum."

Jeg mener, at vi er nået til det punkt, hvor behovet for reformer er blevet både nødvendigt og indlysende. Og under sådanne omstændigheder må vi ikke frygte en lovgivningsmæssig debat. Vi bør i stedet benytte lejligheden til at opbygge en ny og forbedret ramme for gennemsigtighed – en ramme, der sætter borgerne og deres ret til information i centrum.

Tak skal du have. Jeg ser frem til dine spørgsmål og til diskussionen.