Уважаеми колеги,

Уважаеми г-н съдия Франсоа Билтген,

Дами и господа,

За мен е истинско удоволствие да бъда тук с вас днес.

Позволете ми да започна, като сърдечно благодаря на организаторите за поканата да допринеса за тази важна конференция. За мен е чест да съм тук.

Избраният от Вас въпрос — подходящо ли е за целта правото на ЕС? – е необятен. Няма да се преструвам, че го изтощавам. Вместо това се надявам да предложа гледна точка от мястото си, оставяйки нюансите – а може би и някои от разногласията – на нашата дискусия.

Това също е въпрос както навременен, така и необходим.

Това е навременно, тъй като нашият Съюз е призован да реагира едновременно, на война по неговите граници, миграционен натиск, изменение на климата, цифрова трансформация и геополитическа конкуренция, както и на несигурността, породена от мощните нови технологии, от изкуствения интелект до онлайн платформите, чието влияние върху нашите демокрации и нашия начин на живот вече е ясно.

Това е необходимо, защото в такъв контекст винаги има изкушение да се иска повече от закона: може ли да се движи по-бързо, да бъде по-просто, да премахва триенето – и преди всичко да изпълнява по-бързо обещанията си?

Това, разбира се, са легитимни цели.

Но ако е необходима ефективност, тя не е достатъчна. Напълно ефективен закон може да бъде потискащ. Обратно, закон, въплъщаващ възхитителни принципи, може да се окаже неефективен на практика.

Следователно въпросът не е просто дали даден закон постига преследваната от него цел. Трябва също така да се запитаме дали това се прави по начин, който зачита правата, принципите на добра администрация — законност, отчетност, прозрачност, участие и справедливост — и достойнството и представителството на хората, засегнати от нея.

Съществува разлика между ценностите, които са в основата на една правна система, и действителността на тяхното прилагане. Омбудсманът действа именно в това пространство между принцип и практика. Ние не оценяваме политическата мъдрост на избора на политики, нито действаме като съд. Жалбата не доказва, че даден закон има недостатъци. Това е доказателство – доказателство, което ни задължава да проверим дали правната система изпълнява обещанията си. И понякога трябва да заключим, че една институция не отговаря на това, което един принцип изисква – че е трябвало да направи повече. Това е лошо управление.

През 2025 г. ЕСП започна 492 проверки, по-голямата част от които се отнасяха до Европейската комисия и агенциите на ЕС. Те варираха от публичен достъп до документи, производства за установяване на нарушение, безвъзмездни средства, договори и въпроси, свързани с персонала, до приемането на обвързващи актове и актове с незадължителна юридическа сила в области като общественото здраве, основните права и изкуствения интелект.

В 63 % от приключените от ЕСП случаи съответната институция е разрешила жалбата. Открихме лошо администриране в малко над 4%.

Изненадващо малко, може да се каже. Но числата разказват само част от историята. Веществото се крие в самите случаи. Ще споделя няколко, които илюстрират къде се крият истинските трудности.

Цялостното ми отражение е следното: Правото на ЕС и неговите принципи в много важни отношения са подходящи за целта.

Ефективността им обаче зависи в решаваща степен от административната практика. Твърде често принципите на добрата администрация се разглеждат като пречки пред ефективността и ефикасността, а не като такива, каквито са в действителност: необходими гаранции за общественото доверие — никога повече, отколкото по време на извънредна ситуация.

И след като на принципите се гледа като на препятствия, изкушението да се правят компромиси с тях е истинско. Има и по-тиха тенденция: да се спазва даден принцип само когато Съдът вече е определил недвусмислено как той трябва да се прилага — и да се изтъкне липсата на правна сигурност или на съдебна практика като причина за понижаване на стандарта за полагане на дължима грижа.

Дами и господа,

Позволете ми да започна с неотдавнашен набор от случаи, свързани с използването от страна на Европейската комисия на дерогации от нейните правила за по-добро регулиране при изготвянето на законодателни предложения, които тя счита за спешни.

Тези проверки се отнасяха до три много различни области: дължима грижа на дружествата във връзка с устойчивостта, борба с контрабандата на мигранти и общата селскостопанска политика. Във всеки отделен случай Комисията се позова на спешност, за да пропусне стъпките, които обикновено са предвидени в нейната рамка за по-добро регулиране, по-специално оценки на въздействието и обществени консултации. В два от случаите имаше и опасения относно спазването на Европейския закон за климата.

Защо това е важно за днешния въпрос?

Тъй като, въпреки че правилата за по-добро регулиране са приети от Комисията вътрешно, те не са просто административно управление. С тях се привеждат в действие основните принципи на законотворчеството на ЕС, признати в Договорите: откритост, прозрачност и участие на гражданите. Те са свързани и с принципа на пропорционалност, тъй като спомагат да се гарантира, че законодателството на ЕС е необходимо, обосновано, основано на доказателства и непроизволно.

Ефективността има значение – както казах в началото – както и ефективността. Способността на Съюза да се справя с кризи по-ефективно от самостоятелните действия на държавите членки винаги е била един от най-силните източници на неговата легитимност.

Стремежът към бързина обаче не може да заличи принципите, установени от Договорите и разработени от Съда. Те също така поддържат легитимността на ЕС и общественото доверие.

В моите запитвания открих няколко процедурни недостатъка. Липсва ясно определение на понятието „неотложност“, нито на обстоятелствата, при които Комисията може да се отклони от собствените си правила. Регистрите на дерогациите, техните обосновки и оценките на съгласуваността в областта на климата са недостатъчни, което затруднява гражданите да разберат и преценят дали Комисията е действала по непроизволен начин. Така наречените „аналитични документи“, които заменят пълните оценки на въздействието, бяха публикувани късно. Консултациите със заинтересованите страни не бяха достатъчно широки или балансирани. В един случай междуведомствената консултация беше съкратена на по-малко от 24 часа през уикенда. Взети заедно, тези недостатъци се равняват на лошо администриране.

Нека бъда точен. Комисията трябва да може да реагира бързо на кризи, извънредни ситуации и нови предизвикателства. Разбира се, че трябва. Признавам също така свободата на преценка на Комисията и на Съвета при вземането на решение кога е налице неотложност. Но законотворчеството трябва да остане предвидимо за тези, които желаят да упражнят демократичното си право да му влияят. Спешността може да оправдае по-бърза процедура. Тя не може да оправдае произволна такава.

Това е същността на въпроса. Ако изглежда, че принципите пречат, това не означава, че те вече не са „подходящи за целта“. Това означава, че административните правила и механизми, които ги привеждат в действие, трябва да бъдат подобрени и при необходимост балансирани отново.

Ето защо препоръчах на Комисията да определи по-ясно неотложността, да документира и обясни правилно дерогациите си и да гарантира, че дори ускореното законотворчество запазва основните характеристики на прозрачен, основан на доказателства и приобщаващ процес. Когато свободата на преценка се разширява, задължението за мотивиране трябва да се разшири с нея.

Отговорът на Комисията беше конструктивен, но ангажиментите ѝ остават твърде общи. Ще продължа да наблюдавам тази област, не на последно място защото входящите жалби предполагат по-широко структурно предизвикателство.

Всъщност току-що започнах ново проучване на начина, по който Комисията се е консултирала с обществеността относно технологиите за улавяне и съхранение на въглероден диоксид — включително дали е попитала за тяхното икономическо, социално и екологично въздействие — и друго в решението си да освободи т.нар. „проверки на реалността“, важен инструмент за ангажиране на заинтересованите страни, от стандартните си мерки за прозрачност.

Вторият ми пример е публичният достъп до документи. Регламент 1049 е създаден преди двадесет и пет години за свят на хартиени пътеки и физически архиви. Днес преговорите могат да се случат чрез текстово съобщение, информация живее в бази данни, а решенията все повече се оформят от алгоритми.

Въпросът е прост: може ли рамка, изградена за миналото, все още да осигурява отчетност в ерата на цифровите технологии?

Правното определение е в сила . Документ е всяко съдържание, независимо от неговия носител: Съдържанието решава, а не медиум. Трудността се крие на практика. Документът не е неговата регистрация. Документът не е негово съхранение. Съдържанието съществува в момента, в който е създадено; регистрацията е само вътрешен акт на подаване; Запазването е колко дълго се съхранява това съдържание. Когато институциите разглеждат регистрацията като предварително условие за съществуването на даден документ, те могат да създадат зони без отчетност, където решенията не оставят следа.

Видяхме това на практика. Например електронните писма, на които се основават докладите на Комисията, са третирани като попадащи извън обхвата на регламента, след което са заличени съгласно правилата за съхранение, или търсенията на текстови съобщения са ограничени до съобщения, които вече са били регистрирани. Във всички тези случаи моята Служба установи лошо администриране и във връзка с текстовите съобщения Общият съд вече призна задължение за търсенето им.

И една точка не признава никакъв компромис. След като бъде поискано съдържание, то трябва да бъде запазено — независимо от това дали институцията по-късно стига до заключението, че то може да бъде разкрито. Този извод може да бъде обсъден, обжалван, преразгледан. Това, което не може да се случи, е съдържанието да изчезне, докато дебатът е в ход.

Същото напрежение отива още по-далеч. Когато информацията се намира в база данни, достъпът може да зависи от това какво институцията е избрала да програмира своите системи за извличане. Когато ИИ подпомага дадено решение, може изобщо да няма документ, който да бъде поискан, а данните и спецификациите за обучение може да се съхраняват от изпълнителите, което потенциално ги поставя извън обхвата на регламента. Всъщност правото на достъп тихомълком преминава от логика, основана на документи, към логика, основана на информация.

Ето защо един чисто реактивен модел вече не е достатъчен. Как можете да поискате текстово съобщение, за което не знаете, че съществува? Проактивната прозрачност показва пътя: Пътни разходи на членовете на Комисията, документи от тристранните срещи, предоставени по време на преговорите в реално време.

Въпреки това напредъкът остава крехък. Неотдавнашното ни проучване установи, че Съветът и Комисията все още не спазват напълно ясната съдебна практика относно законодателните документи, като се позова на общи опасения, които съдилищата многократно са отхвърляли. След като съдебната практика бъде уредена, неприлагането ѝ вече не е просто проблем с прозрачността. Той рискува да се превърне, поне отчасти, в проблем, свързан с принципите на правовата държава.

Налице е и по-дълбока смяна на работното място. Регламент 1049/2001 се основава на презумпцията за откритост: достъпът е правилото, отказът е изключението и всяко изключение трябва да бъде обосновано. На практика обаче исканията все повече се обработват през призмата на управлението на риска.

И бремето се измести с него. Сега от гражданите се очаква да намират и цитират съдебни решения, решения на омбудсмана и вътрешни насоки, само за да представят своя случай. Крайните срокове се пропускат и документите пристигат, когато вече нямат значение. Тези, които продължават, трябва да се обърнат към омбудсмана или Общия съд, маршрути, които могат да бъдат бавни, скъпи и сложни. Никой не трябва да става експерт по право на ЕС, за да упражнява основно право. Откритостта, която трябва да се оспорва, документ по документ, не е откритостта, обещана от Договорите.

Регламент (ЕО) No 1049/2001 се оказа устойчив. Устойчивостта обаче не е същата като ефективността. Рамка, която зависи от съдебни спорове за всеки отделен случай, за да се реши дали текстовото съобщение е документ или резултатът от ИИ е достъпен, не е такава, на която гражданите могат да разчитат предварително.

Задачата не е да се отслаби право, което е служило добре на Съюза. Целта е да се гарантира, че процедурите и практиката наваксват реалността, която вече е пристигнала.

Позволете ми сега да се отдръпна, защото тези случаи споделят обща нишка. Проблемът не е непременно в качеството на материалното право. Това е качеството на административния механизъм, чрез който се създава и прилага този закон.

По-добро регулиране: оценка на въздействието, консултации, основано на факти създаване на политики — принципите са налице. По отношение на достъпа до документи прозрачността е твърдо установена. И при двете обаче продължават да съществуват трудности. Принципът може да бъде прозрачност; въпросът е как всъщност работи прозрачността, когато гражданин поиска документ. Принципът може да бъде по-добро регулиране; въпросът е как той всъщност оформя подготовката на законодателството.

И така, бих разграничил три неща: правото, кодификацията на административните процедури, които го привеждат в действие, и тяхното прилагане на практика. Често принципът е здрав. Това, което обаче се проваля, е процедурата – недостатъчно ясна, предвидима или последователна.

И това има значение, тъй като административните процедури не са просто технически подробности. Те са основни механизми, чрез които гражданите се сблъскват с върховенството на закона. Ако институцията има право на преценка, но критериите за нейното упражняване са неясни; ако процедурите съществуват, но не са документирани; ако гражданите не могат да разберат защо даден процес е следван (или не) и защо е взето решение – тогава имаме проблем с добрата администрация, дори когато законодателството е напълно стабилно.

Добрата администрация в много отношения е инфраструктурата, която позволява на доброто право да се превърне в реалност. Принципите на правовата държава не свършват там, където приключва законодателството; продължава в процедурите, чрез които се упражнява публична власт.

Голяма част от това, което моята служба разглежда, не са твърдите закони, а актовете с незадължителна юридическа сила и административната практика: Насоки за по-добро регулиране, рамки за прозрачност, етични кодекси, правила относно конфликтите на интереси. Те не са задължителни в тесния смисъл на думата, но оформят начина, по който се упражнява властта. В най-добрия случай те внедряват култура на обосновка и основана на правила администрация. В най-лошия случай те се превръщат в средства за гъвкавост, но без отчетност.

Това, на което сме свидетели, рядко е формално отхвърляне или предателство на закона. Тя е по-фина: отразява постепенното облекчаване на процедурната дисциплина; нормализиране на неотложността; безразборното използване на гъвкавост.

Добрите административни процедури не могат да се основават единствено на актове с незадължителна юридическа сила. Административното право на Съюза обаче е нараснало чрез натрупване — правило по правило, сектор по сектор, агенция по агенция, за всеки отделен случай. Тъй като участниците се умножиха и процедурите станаха по-сложни, не се появи всеобхватно хоризонтално законодателство. По този начин резултатът е пачуърк: богати на принципи, бедни на обща процедура.

Гражданинът е този, който плаща цената. Правото на изслушване, на мотивирани решения, на достъп до преписката и на вземане на решение в разумен срок, гарантирано в член 41 от Хартата, може да бъде упражнено по различен начин в зависимост от това с коя институция, агенция или сектор се сблъсквате.

Лекарството не е ново. Член 298 от Договора предоставя правното основание за открита, ефикасна и независима европейска администрация. Когато през 2001 г. Европейският парламент одобри Кодекса за добро поведение на администрацията на Европейския омбудсман, той вече поиска задължителни правила. През 2013 г. той призова за закон за административното производство, а през 2016 г. представи пълен проект на регламент. Учените – някои от тях тук, в Люксембург – ни дадоха примерните правила ReNEUAL, показвайки, че кодификацията е осъществима, дори и да е дискусионна.

Считам, че отново е дошло времето да си представим какво би могъл да направи един-единствен хоризонтален кодекс на административното производство на ЕС. Не като паметник на бюрокрацията, нито като усмирителна риза за секторната специфика, а като общ етаж.

Ясни правила относно правото на изслушване и задължението за мотивиране. Относно сроковете. На водене на документация, така че никое решение не може да избегне преразглеждане, защото нищо не е записано. За това какво позволява спешността – и какво никога не извинява. Относно използването на автоматизирани и подпомагани от ИИ системи. Процедури, които са ясни, достъпни и предвидими — за работещите в институциите и най-вече за гражданите, засегнати от техните решения.

Подобен кодекс няма да забави Съюза. Предвидимите процедури са ефикасни процедури. Устойчивостта и законността не са конкуриращи се проекти. Те са взаимозависими.

Тук се обръщам към теб. Кодификацията от този вид винаги е напредвала със силата на академичната работа - на учени, желаещи да картографират фрагментите и да си представят цялото. Проектът е стар. Необходимостта от обсъждането му остава. Осмелявам се да ви поканя да помогнете да го върнете на масата.

Уважаеми колеги,

И така, подходящо ли е за целта правото на ЕС? По отношение на неговите принципи, до голяма степен да. Истинският въпрос е дали нашите правни и административни рамки продължават да дисциплинират свободата на преценка – изискваща причини, прозрачност и пропорционалност – или се превръщат в управленски инструменти, подчинени на целесъобразността.

Ако гъвкавостта се превърне в основен принцип, тогава демокрацията и законността страдат заедно. Средството за правна защита се състои в по-ясни правила, добро водене на документация, подходящо обучение и преди всичко култура на обществените услуги, която разглежда законността и добрата администрация не като ограничения върху ефективността, а като незаменими гаранции за общественото доверие.

Като цяло институциите се ангажират сериозно с нашите препоръки и много от тях ги използват за подобряване на своите практики. Въпреки това спазването на изискванията продължава да бъде по-бавно и по-оспорвано в някои области — преди всичко прозрачността. Най-важното е дали препоръките се третират като критика, която трябва да се управлява, или като част от общи усилия за укрепване на администрацията на ЕС.

Ангажирам се с тези усилия като европейски омбудсман. Но никоя администрация не може да бъде единственият съдия на собственото си поведение. Ето защо гласът ви има значение.

И може би истинският въпрос не е просто: Пригодно ли е за целта правото на ЕС? Но дали е подходящо за чия цел? Законът може да бъде много ефективен от гледна точка на институция, преследваща определена цел, но да бъде преживян много по-различно от гражданина, който е обект на него.

От мястото, на което се намирам, законът е подходящ за целта, когато законната му цел, правният му дизайн, администрирането му и последиците от него остават в съответствие с правата и интересите на хората, които управлява.

Гражданинът не трябва да бъде мисълта на законодателството. Гражданинът трябва да бъде мярката, срещу която непрекъснато проверяваме дали законът работи.

Очаквам с нетърпение днешното ни обсъждане. Разчитам на годежа ти утре.

Благодаря ви за вниманието.