1 Úvod

Teší ma, že záverečné plenárne zasadnutie tejto konferencie je venované úlohe európskeho ombudsmana. Som vďačný Ann Abrahamovej a Gordonovi Adamsovi za to, že mi dali príležitosť hovoriť s tak veľkým a rozmanitým publikom praktizujúcich a študentov ombudsmanstva z Írskej republiky a Spojeného kráľovstva.

Spojené kráľovstvo bude predsedať Európskej únii v druhej polovici tohto roka a plánujem uskutočniť informačnú návštevu Spojeného kráľovstva počas jeho predsedníctva.

Takéto návštevy sú pre mňa zvyčajne príležitosťou stretnúť sa s občanmi a potenciálnymi sťažovateľmi s cieľom vysvetliť úlohu ombudsmana, vymeniť si názory s verejnými činiteľmi s cieľom zdôrazniť význam mimosúdnych opravných prostriedkov a diskutovať s kolegami ombudsmanmi o tom, ako čo najlepšie obhajovať a presadzovať práva občanov. Na stretnutiach so zástupcami vlády a vyššími verejnými činiteľmi ma zvyčajne sprevádza národný ombudsman príslušného členského štátu, aby bolo možné zdôrazniť naše príslušné právomoci, ako aj význam našej spolupráce.

Účasť na tejto dobre zorganizovanej konferencii, na ktorej bola úroveň diskusie veľmi vysoká, bude pre mňa veľmi cenná pri príprave mojej informačnej návštevy v Spojenom kráľovstve.

Na tomto plenárnom zasadnutí plánujem vystúpiť približne 20 – 25 minút a ponechať si čas na otázky a diskusiu.

Začnem stručným popisom toho, čo je moja kancelária a čo robí.

Potom vysvetlím niektoré kľúčové prvky svojej filozofie ombudsmanstva, pričom sa zameriam na rozsah svojich vyšetrovaní nesprávneho úradného postupu a vzťah medzi ombudsmanom a európskymi súdmi.

Na záver sa zameriam na budúcnosť a najmä na ďalší rozvoj spolupráce prostredníctvom európskej siete ombudsmanov.

2 Európsky ombudsman

Úrad európskeho ombudsmana bol vytvorený Maastrichtskou zmluvou s cieľom posilniť vzťahy medzi občanmi a úrovňou riadenia Európskej únie.

Prvý ombudsman bol zvolený Európskym parlamentom v roku 1995 a začal pracovať v septembri toho istého roku. Teraz sa pripravujeme na oslavy desiateho výročia.

Stále sme relatívne malá operácia. V roku 2004 sme dostali o niečo viac ako 3 700 sťažností, čo predstavuje 53 % nárast v porovnaní s rokom 2003. V prvých dvoch a pol mesiacoch tohto roka došlo k ďalšiemu 30 % nárastu v porovnaní s rovnakým obdobím v roku 2004, takže počet sťažností sa v súčasnosti pohybuje na úrovni približne 5 000 ročne.

Mandát bol pôvodne obmedzený na inštitúcie a orgány Európskeho spoločenstva, ale v roku 1997 Amsterdamská zmluva zahŕňala aj tzv. „tretí pilier“ policajnej a justičnej spolupráce v trestných veciach. V súčasnosti sa preto môžem zaoberať sťažnosťami na Europol a Eurojust.

V Zmluve o Ústave pre Európu, ktorej rozumiem, že referendá sa budú konať v Írsku aj v Spojenom kráľovstve, sa mandát vymedzuje ako „Únia, inštitúcie, orgány, úrady a agentúry“. Do mandátu európskeho ombudsmana sa tak dostane Európska obranná agentúra, ktorá bola zriadená v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, ako aj - možno prekvapivo - Európska rada, ktorá sa skladá z hláv štátov alebo predsedov vlád.

2.1 Hlavné typy prípustných sťažností

V praxi sa približne 70 % prípustných sťažností týka Európskej komisie. Je to pochopiteľné, keďže Komisia je hlavným orgánom EÚ, ktorý má priame vzťahy s občanmi a obyvateľmi Únie, ktorí sú ľudia oprávnení sa na mňa sťažovať.

Ako zistíte neskôr, 70 % sa zdá byť pre ombudsmana magickou postavou.

Prípustné sťažnosti sa týkajú najmä piatich druhov predmetu:

1. V prvom rade ide o spory týkajúce sa verejných súťaží a zákaziek. Táto kategória zahŕňa všetky druhy verejných zákaziek, ako aj zákazky, na základe ktorých Komisia poskytuje granty alebo dotácie;
2. Druhá kategória sa týka úlohy Komisie ako „strážkyne zmluvy“, čo znamená presadzovanie európskeho práva voči členskému štátu, ktorý nedodržiava právo. Tieto sťažnosti nazývame „sťažnosťami podľa článku 226“ po čísle článku zmluvy, ktorý obsahuje právomoci Komisie v oblasti presadzovania práva voči členským štátom.
3. Po tretie, existujú sťažnosti týkajúce sa personálnych záležitostí: prijímanie zamestnancov a sťažnosti od existujúcich zamestnancov.
4. Štvrtá kategória sa týka nedostatočnej otvorenosti, najmä odmietnutia prístupu k dokumentom.
5. Piata kategória napokon zahŕňa sťažnosti, na ktoré sa vzťahuje všeobecný pojem nesprávny úradný postup (administratívne nezrovnalosti, nespravodlivosť, diskriminácia, zneužitie právomoci, neposkytnutie odpovede, odmietnutie poskytnutia informácií, zbytočné prieťahy atď.).

Dostávame aj čoraz väčší počet sťažností týkajúcich sa vyšetrovacích činností Úradu EÚ pre boj proti podvodom (OLAF). Budúci mesiac začne pracovať Agentúra EÚ pre hranice (alebo, aby získala úplný názov, Európska agentúra pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie). Bol by som prekvapený, keby to tiež nevyvolalo značný počet sťažností vo vhodnom čase.

2.2 Neprípustné sťažnosti

Dostávame aj vysoký podiel sťažností, ktoré nemôžeme vyšetrovať, najmä preto, že sú proti vnútroštátnym, regionálnym alebo miestnym správam v členských štátoch. Dal som vám náležité upozornenie, aby ste neboli prekvapení, keď vám poviem, že tieto neprípustné prípady predstavujú približne 70 % z celkového počtu sťažností.

Približne v 70 % zo 70 % (hovoril som vám, že to bola magická postava) sme schopní poradiť sťažovateľovi o príslušnom orgáne, ktorý sa má touto záležitosťou zaoberať. Ak je to možné, postupujeme prípad priamo. Napríklad francúzsky Médiateur de la République má vo svojom zákone osobitné ustanovenie, ktoré ho oprávňuje prijímať sťažnosti postúpené európskym ombudsmanom. V tomto prípade sa neuplatňuje parlamentný filter sťažností predložených francúzskemu ombudsmanovi. Sťažnosti postúpené európskym ombudsmanom môžu prijímať aj mnohí ďalší vnútroštátni, regionálni a miestni ombudsmani v Únii, a to aj bez osobitného právneho ustanovenia.

Minulý rok sme napríklad sťažovateľom zo Spojeného kráľovstva odporučili, aby sa okrem iného obrátili na parlamentného ombudsmana, ombudsmana pre zdravotnú starostlivosť (samozrejme jeden z ďalších klobúkov Ann Abrahamovej), službu finančného ombudsmana a ombudsmana miestnej samosprávy. Sťažovateľom sme tiež poskytovali poradenstvo o postupoch podávania sťažností rôzneho druhu, ako sú postupy Komisie pre právne služby a ministerstva práce a dôchodkov.

3 Nesprávny úradný postup

Kritériom preskúmania stanoveným v zmluve pre moje vyšetrovania je „nesprávny úradný postup“. To je samozrejme len v anglickej verzii, ktorá je jednou z 21 rovnako autentických jazykových verzií Zmluvy.

„Mladá administratíva“, podobne ako ekvivalentné pojmy v ostatných 20 jazykoch, nie je v zmluve vymedzená. Nepotrebujem hovoriť spolupáchateľom ombudsmanstva, že akákoľvek definícia nesprávneho úradného postupu má obmedzenú hodnotu a že vysvetlenie druhov záležitostí, ktoré nesprávny úradný postup zahŕňa, je oveľa užitočnejšie.

Od prvej výročnej správy v roku 1995 Európsky ombudsman dôsledne zastával názor, že tri druhy zlyhaní môžu viesť k zisteniu nesprávneho úradného postupu:
- nedodržanie právneho pravidla alebo zásady
- nedodržanie zásad dobrej správy vecí verejných alebo
- nedodržanie ľudských alebo základných práv.

Tieto tri kategórie sa prekrývajú. Súdny dvor napríklad stanovil, že ľudské práva, ako sú zaručené Európskym dohovorom o ľudských právach a ústavnými tradíciami spoločnými pre členské štáty, sú tiež všeobecnými zásadami práva Spoločenstva.

Na druhej strane Charta základných práv ešte nie je právne záväzná, ale domnievam sa, že by nebolo dobrou správou pre inštitúcie Únie, ktoré slávnostne vyhlásili chartu v decembri 2000, aby nedodržiavali jej ustanovenia.

Takisto dochádza k určitému prekrývaniu medzi právnymi pravidlami a zásadami a zásadami dobrej správy vecí verejných. Napríklad Súdny dvor a Súd prvého stupňa Európskych spoločenstiev niekedy vo svojich rozhodnutiach (ktoré sú, samozrejme, právne záväzné) uvádzajú odkaz na pojem „riadna“ alebo „dobrá“ správa vecí verejných.

Táto pripomienka ma privádza k všeobecnej téme vzťahu medzi ombudsmanom a súdmi.

4 Vzťah medzi ombudsmanom a súdmi

Prvým bodom na túto tému je, že môj mandát nezahŕňa Súdny dvor a Súd prvého stupňa pri výkone ich súdnych právomocí. Môžem napríklad vyšetrovať sťažnosti týkajúce sa prijímania zamestnancov na súdy alebo zákazky, ktoré zadávajú, ale nie sťažnosti týkajúce sa ich vybavovania prípadov.

Zmluva mi tiež bráni v tom, aby som vyšetroval, „kde údajné skutočnosti sú alebo boli predmetom súdneho konania“. Rozhodujúce slová v tomto ustanovení nie sú „mohli alebo mohli byť“, ale „sú alebo boli“. To znamená, že v mnohých prípadoch majú občania možnosť výberu nápravy: môžu sa obrátiť buď na súd, alebo na ombudsmana.

4.1 Ombudsman ako alternatíva k súdom

Pri výbere občania bezpochyby zohľadnia, že návšteva ombudsmana nie je nákladná a že zvyčajne sme rýchlejší ako Dvor audítorov. Napriek obmedzeniam vyplývajúcim z potreby prekladu sa snažíme dokončiť vyšetrovanie do jedného roka a tento cieľ dosahujeme približne v 95 % prípadov.

Existujú aj dva ďalšie faktory, ktoré prispievajú k tomu, aby sa európsky ombudsman stal skutočnou alternatívou k Dvoru audítorov.

Po prvé kritériá preskúmania, ktoré uplatňujem, sa prekrývajú s kritériami Súdneho dvora, ale nie sú s nimi totožné. Ako nedávno uznal Súd prvého stupňa, nesprávny úradný postup nie je nevyhnutne protiprávnosťou (pozri rozhodnutie z 28. októbra 2004 v spojených veciach T-219/02 a T-337/02, bod 101). Porušenie zákona je formou nesprávneho úradného postupu, ale zásady dobrej správy vecí verejných vyžadujú od inštitúcií viac než len neporušenie zákona.

Po druhé, náš spôsob práce je oveľa flexibilnejší ako spôsob práce súdov. Pokiaľ ide napríklad o prípustnosť, nevyžaduje sa, aby bol sťažovateľ osobne dotknutý nesprávnym úradným postupom alebo aby existoval úradný akt, ktorý by bolo možné napadnúť. Preto môžem vyšetriť sťažnosti podľa článku 226 napriek tomu, že sťažovateľ by sa nemohol obrátiť na Súdny dvor.

Môžem tiež využiť právomoc vyšetrovať z vlastnej iniciatívy sťažnosti od ľudí, ktorí nie sú občanmi ani rezidentmi, ak si myslím, že existuje problém nesprávneho úradného postupu inštitúcie alebo orgánu Spoločenstva, ktorý by sa mal vyšetriť.

Okrem toho vždy, keď nájdem nesprávny úradný postup, hľadám priateľské riešenie, ak je to možné. Prechod do režimu priateľského riešenia vytvára priestor na manévrovanie, ktorý môžem využiť na to, aby som sa pokúsil zabezpečiť výsledok prospešný pre všetky strany a uspokojil tak občana, ako aj príslušnú inštitúciu.

Skutočnosť, že moje rozhodnutia nie sú právne záväzné, je základom týchto charakteristík ombudsmanstva. Nezáväznosť preto vnímam ako silu, nie ako slabosť. Občan, ktorý chce prijať právne záväzné rozhodnutie o svojich právach a povinnostiach, sa môže obrátiť na súd. Nezáväznosť umožňuje ombudsmanovi byť skutočnou alternatívou k Súdnemu dvoru.

Dostupnosť tejto alternatívy zvyšuje možnosť výberu pre občanov. Občan sa môže rozhodnúť, aká je vhodná forma riešenia sporov - súd alebo ombudsman - v jeho situácii.

Dostupnosť voľby pre občanov zvyšuje kvalitu demokracie.

4.2 Ombudsman ako doplnok k súdom

Dopĺňame aj súdy tým, že aktívne pracujeme na zvyšovaní kvality verejnej správy. Napríklad moja kancelária vypracovala Európsky kódex dobrej správnej praxe a odporučila, aby ho prijali všetky inštitúcie a orgány Únie ako príručku pre občanov aj úradníkov.

Európska sieť ombudsmanov zohrávala dôležitú úlohu pri poskytovaní informácií a zdrojov s cieľom pomôcť pri vypracúvaní kódexu: napríklad vtedajší írsky ombudsman Kevin Murphy sprístupnil svoju príručku noriem najlepších postupov pre verejných zamestnancov ako zdroj inšpirácie, z ktorej moja kancelária vo veľkej miere čerpala.

Viacerí ombudsmani v sieti takisto využili kódex ako zdroj na zvýšenie kvality verejnej správy vo svojich krajinách, najmä v štátoch, ktoré nedávno pristúpili k Únii alebo o tom rokujú. Do leta tohto roku plánujeme vydať kódex v 13 nových jazykoch, čím sa celkový počet zvýši na 24 (20 úradných jazykov EÚ a štyri jazyky kandidátskych krajín na členstvo v EÚ).

5 Pohľad do budúcnosti

Na záver tejto prezentácie by som chcel uviesť niekoľko poznámok o tom, ako vidím budúcnosť svojej kancelárie, a najmä spoluprácu v rámci európskej siete ombudsmanov, ktorá je neformálna aj viacvrstvová.

Írsko aj Spojené kráľovstvo plánujú usporiadať referendum o Zmluve o Ústave pre Európu. Osobne som veľmi za ústavu, pretože sa domnievam, že by mohla mať skutočný prínos pre občanov, a to z hľadiska zvýšenia ochrany ich práv, ako aj uľahčenia pochopenia toho, čo je Únia a ako funguje.

Bez ohľadu na osud ústavy sa však domnievam, že spolupráca vnútroštátnych správnych orgánov s inštitúciami EÚ a spolupráca medzi vnútroštátnymi správnymi orgánmi prostredníctvom inštitúcií EÚ sa bude naďalej rozvíjať.

5.1 Posilnená spolupráca a prípadné spoločné vyšetrovania

Ak majú byť občania chránení pred nesprávnym úradným postupom, spoluprácu medzi vnútroštátnymi správnymi orgánmi musí sprevádzať spolupráca medzi ombudsmanmi.

Dovoľte mi uviesť len jeden príklad. Dostal som a naďalej dostávam množstvo sťažností na Európsku komisiu od španielskych občanov, ktorí sa domnievajú, že Komisia sa snaží prinútiť španielske orgány, aby ukončili bezplatné požičiavanie z verejných knižníc.

Od španielskeho ombudsmana som sa dozvedel, že sa zaoberá sťažnosťami, v ktorých sa tvrdí, že španielske orgány sa rozhodli implementovať smernicu EÚ tým, že ukladajú poplatky za vypožičiavanie z verejných knižníc, a neprijímajú iné možné riešenia.

So španielskym ombudsmanom sme súhlasili s výmenou informácií o našich príslušných vyšetrovaniach a vyžiadali sme si informácie od iných národných ombudsmanov v sieti o situácii v ich krajinách.

Dúfam, že týmto spôsobom budeme môcť aspoň presne objasniť, kto je za čo zodpovedný, a v prípade potreby využiť naše právomoci, aby sme zabezpečili primerané a riadne preskúmanie celej škály právne možných riešení.

V budúcnosti by som chcel spolu s kolegami z členských štátov preskúmať uskutočniteľnosť a užitočnosť rozšírenia tohto druhu neformálnej spolupráce na spoločné vyšetrovania v niektorých situáciách.

Uvediem príklad: nová agentúra EÚ pre hranice, ktorú som už spomenul, bude spolupracovať s vnútroštátnymi správnymi orgánmi. Ak si predstavíme možné scenáre, ktoré by mohli viesť k sťažnostiam týkajúcim sa tohto orgánu EÚ, je možné, že len vyšetrovanie by mohlo pomôcť objasniť, kto je zodpovedný za to, čo sa stalo: agentúra, vnútroštátne orgány alebo oboje.

V takom prípade by bolo určite v záujme sťažovateľa, aby sa zainteresovaní ombudsmani zaoberali touto záležitosťou, prípadne prostredníctvom spoločného vyšetrovania, a nestrácali čas diskusiou o otázkach právomoci s agentúrou a dotknutými vnútroštátnymi orgánmi.

5.2 Spoločný záujem na podpore a ochrane myšlienky ombudsmanstva

Domnievam sa tiež, že v budúcnosti budeme musieť spoločne zvážiť, ako čo najlepšie podporiť a chrániť myšlienku ombudsmanstva.

Mám silnú averziu k používaniu jazyka trhu, keď hovorím o občianstve alebo právach občanov. Mali by sme však tiež uznať, že pojem „ombudsman“ predstavuje určitý druh značky. Predstavuje implicitný prísľub občanom vrátane občanov, ktorí uplatňujú právo na voľný pohyb z jedného členského štátu do druhého, o povahe inštitúcie. Pozitívne konotácie slova „ombudsman“ sú tiež dôležitým politickým a kultúrnym prínosom pre nás všetkých ako praktizujúcich.

Preto máme spoločný záujem na ochrane integrity značky ombudsmana.

V tejto súvislosti by mohlo existovať úsilie o ochranu záujmov občanov, ako aj širšieho verejného záujmu, a to reguláciou práva používať pojem „ombudsman“ a jeho ekvivalent v iných jazykoch, ako je to napríklad už v Dánsku, na Malte, v mojej vlastnej krajine Grécku a na Novom Zélande.

Musíme sa tiež vyhnúť preťaženiu ombudsmanov, čím vznikne riziko zlyhania, ktoré by mohlo mať vedľajšie účinky na dôveryhodnosť ombudsmana ako inštitucionálneho vzorca.

Mám na mysli dva druhy potenciálneho preťaženia.

Prvý je v niektorých krajinách, kde právny štát a demokracia (ktoré, samozrejme, nie sú rovnaké) majú plytké korene alebo nemajú vôbec žiadne korene. Zriadenie inštitúcií ombudsmana v týchto krajinách môže pomôcť nasmerovať ich správnym smerom a zlepšiť počet občanov. Je to preto hodnotný podnik.

Je však dôležité nevytvárať prehnané očakávania od toho, čo môže inštitúcia dosiahnuť. Pochybujem najmä o tom, či je realistické domnievať sa, že ombudsman môže účinne slúžiť ako prostriedok nápravy systémových zlyhaní súdneho systému.

Inak povedané, inštitúcia ombudsmana pravdepodobne nebude schopná samostatne založiť právny štát tam, kde neexistuje.

Druhý druh preťaženia je možno známejší: veľký počet sťažností. Nemyslím si, že je to len otázka primeraných zdrojov, hoci ombudsmani by skutočne mali mať primerané zdroje na riešenie množstva sťažností, ktoré dostávajú.

Mám na mysli to, že zatiaľ čo ombudsman by mal v porovnaní so súdmi konať ako prvá možnosť, občania by sa mali obrátiť na ombudsmana až po vyčerpaní všetkých vnútorných postupov riešenia sporov. Z tohto hľadiska je súčasťou úlohy ombudsmana podporovať, a to tak s mrkvou, ako aj s palicou, zavedenie účinných postupov podávania sťažností v prvej línii, a nie slúžiť ako taký.

6 Záver

Na záver by som chcel zdôrazniť, že „Európa“ je len v obmedzenej miere o tom, čo sa deje v Bruseli alebo Štrasburgu.

Od Maastrichtskej zmluvy, ktorou sa okrem iného vytvoril európsky ombudsman, sa do podnikania Európy čoraz viac zapája tzv. medzivládna spolupráca, čo tiež znamená spoluprácu medzi vnútroštátnymi správnymi orgánmi. Dokonca aj v oblasti tradičnej metódy Spoločenstva je vykonávanie do veľkej miery záležitosťou vnútroštátnych orgánov.

Príspevok národných, regionálnych a špecializovaných ombudsmanov, váš príspevok, je preto rovnako dôležitý ako môj príspevok pri zabezpečovaní toho, aby občania mali dobrú správu vecí verejných vo vzťahu k záležitostiam „európskym“. Som pripravený spolupracovať s vami akýmkoľvek spôsobom, aby som vám to pomohol dosiahnuť.

Ďakujem za pozornosť.