Introducere

Sunt încântat să am ocazia de a mă adresa unei audiențe de colegi absolvenți cu ocazia celei de-a 27-a Conferințe anuale a Asociației Fulbright, care are loc aici, la Atena.

Doresc să-i mulțumesc doamnei Anderson pentru invitația pe care mi-a adresat-o de a fi astăzi aici și pentru că mi-a oferit ocazia de a reînnoi vechiul și de a face noi prietenii în lumea Fulbright.

Menționez că scopul conferinței este de a celebra etosul Fulbright. În opinia mea, un astfel de etos include, printre altele, angajamentul față de înțelegerea internațională, față de serviciul public și față de capacitarea cetățenilor.

În acest sens, mi se pare perfect firesc ca un absolvent Fulbright să poată ocupa postul de Ombudsman European, un post dedicat promovării calității serviciului public în relațiile Uniunii Europene cu cetățenii săi din cele 25 de state membre.

De asemenea, mi se pare firesc ca o prelegere despre Ombudsman să fie o temă potrivită pentru Fulbrighters.

În cadrul prelegerii mele, voi încerca să demonstrez modul în care Ombudsmanul European poate contribui la promovarea calității serviciului public în UE, servind drept „gardian al bunei administrări” în Uniunea Europeană (notă: prin analogie cu Comisia Europeană, care este „gardianul tratatelor”).

Voi explica diferitele moduri în care Ombudsmanul European încearcă nu numai să protejeze, ci și să promoveze buna administrare în instituțiile și organismele Uniunii Europene, și anume rolurile reactive și proactive ale Ombudsmanului.

Permiteți-mi, de asemenea, să adaug imediat că văd Ombudsmanul nu doar ca o instituție independentă care exercită un control extern asupra administrației publice europene, ci și ca o resursă valoroasă pentru managerii din sectorul public. Consider că acesta este rolul dublu al Ombudsmanului European.

Luate împreună, cred că aceste aspecte ale instituției Ombudsmanului îi permit să aducă o contribuție importantă la îmbunătățirea calității administrației și la consolidarea statului de drept și a democrației în societățile moderne.

Instituția Ombudsmanului European

Ombudsmanul European a fost instituit prin Tratatul de la Maastricht, în secțiunea din Tratatul CE privind cetățenia Uniunii (articolul 21).

Plângerea adresată Ombudsmanului European este, prin urmare, unul dintre drepturile fundamentale atașate de tratat cetățeniei Uniunii.

Această idee a fost menținută și chiar consolidată în Tratatul constituțional, în care instituția Ombudsmanului este menționată în patru rânduri, și anume 1) în titlul privind drepturile fundamentale și cetățenia Uniunii, 2) în titlul privind viața democratică a Uniunii, 3) în Carta drepturilor fundamentale (partea II din tratat) și, în cele din urmă, 4) în dispozițiile care reglementează instituțiile, în special în secțiunea privind Parlamentul European.

Primul Ombudsman a fost ales în iulie 1995 și și-a început activitatea în septembrie 1995, ceea ce înseamnă că instituția funcționează de 9 ani.

Este important să se sublinieze faptul că Tratatul CE împuternicește Ombudsmanul să investigheze plângerile numai împotriva instituțiilor și organismelor UE (cu excepția celor două instanțe în rolul lor judiciar). Prin urmare, Ombudsmanul European nu are competența de a trata plângerile împotriva autorităților naționale ale statelor membre.

Prin urmare, având în vedere numărul mare de plângeri primite împotriva administrațiilor naționale, cooperez cu omologii mei din toate cele 25 de state membre prin intermediul rețelei europene a ombudsmanilor. Rețeaua include, de asemenea, ombudsmani din statele candidate și din zona Shengen, cuprinzând peste 90 de birouri din 30 de țări.

Rețeaua se asigură că plângerile sunt direcționate rapid către ombudsmanul competent și că, dimpotrivă, plângerile depuse la ombudsmanii naționali, dar care intră în sfera de competență a OE, sunt transmise acestuia. De asemenea, facilitează schimbul de informații cu privire la cele mai bune practici și la evoluțiile din legislația europeană.

Acest lucru se realizează prin intermediul mai multor instrumente care au fost elaborate de biroul meu, cum ar fi Buletinul informativ al ombudsmanilor europeni, ziarul electronic „Ombudsman Daily News”, un summit „EU-OMB”, în cadrul căruia ombudsmanii pot adresa întrebări și pot obține informații cu privire la modul în care este abordată o anumită problemă în alte birouri ale ombudsmanilor, precum și organizarea conferințelor bienale ale ombudsmanilor europeni, următoarea urmând să aibă loc la Haga în 2005.

Rolul reactiv al Ombudsmanului European

Principala funcție a Ombudsmanului European este de a investiga și de a raporta cu privire la plângerile referitoare la presupuse cazuri de administrare defectuoasă de către instituțiile și organismele UE. Acesta este rolul reactiv al Ombudsmanului.

De la începutul funcționării instituției, în septembrie 1995, Ombudsmanul a primit peste 16 000 de plângeri. În 2004, numărul plângerilor admisibile a crescut cu 67 % față de anul 2003, în timp ce numărul plângerilor admisibile a crescut cu 67 %.

Spre deosebire de o hotărâre judecătorească, deciziile Ombudsmanului de închidere a cauzelor nu sunt obligatorii din punct de vedere juridic. Cu toate acestea, acest lucru nu reprezintă un inconvenient, deoarece, în cazul în care statul de drept și democrația sunt puternice, autoritățile publice vor urma, de obicei, recomandările Ombudsmanului.

Pe de altă parte, în comparație cu procedurile stricte, complexe, îndelungate și costisitoare în fața instanțelor, procedura Ombudsmanului are avantajul de a fi flexibilă, mai rapidă și gratuită pentru reclamant.

De asemenea, Ombudsmanul European are posibilitatea de a ajunge la soluții în care ambele părți sunt mulțumite, prin intermediul mecanismului de soluționare amiabilă, în timp ce între părțile confruntate în instanță va exista întotdeauna un câștigător și un perdant.

Dar poate cea mai semnificativă diferență dintre un Ombudsman și instanță este că Ombudsmanul poate acționa într-un mod proactiv, în timp ce o instanță poate interveni într-o chestiune numai atunci când este sesizată cu o cauză. Acesta este probabil principalul atu al instituției Ombudsmanului European.

Rolul proactiv al Ombudsmanului European

În această secțiune voi explica diferitele moduri în care Ombudsmanul European a jucat un rol proactiv în promovarea bunei administrări în Uniunea Europeană.

Ombudsmanul a promovat în mod activ buna administrare 1) prin efectuarea mai multor anchete din proprie inițiativă, 2) prin prezentarea de propuneri de fond autorilor Cartei drepturilor fundamentale și 3) autorilor Tratatului constituțional și 4) prin organizarea de campanii de informare a cetățenilor cu privire la drepturile lor și la modul de utilizare a acestora.

Anchete din proprie inițiativă

Posibilitatea Ombudsmanului European de a efectua anchete din proprie inițiativă este poate cel mai important și mai eficient instrument proactiv de care dispune.

Aceasta oferă, într-adevăr, Ombudsmanului libertatea de a începe o anchetă care depășește domeniul de aplicare al unei plângeri individuale și de a încerca să realizeze schimbări majore în ceea ce privește administrarea defectuoasă recurentă și structurală în instituțiile și organele UE, care îi sunt aduse la cunoștință, de exemplu prin numeroase plângeri pe aceeași temă.

Acest instrument - care este literalmente adaptat pentru a „promova” buna administrare - a fost instituționalizat cu înțelepciune prin articolul 195 din Tratatul CE, care prevede că Ombudsmanul desfășoară anchete „(…) fie din proprie inițiativă, fie pe baza plângerilor”. Articolul III-237 din Tratatul constituțional reiterează aceeași dispoziție.

Unele dintre principalele realizări și îmbunătățiri ale Ombudsmanului în ceea ce privește administrarea instituțiilor UE au fost obținute datorită anchetei din proprie inițiativă. Mai jos dau câteva exemple a ceea ce consider a fi unele dintre cele mai importante realizări obținute prin acest mod:

Accesul la documente

Prima anchetă din proprie inițiativă a Ombudsmanului, care a fost lansată după primirea a numeroase plângeri privind accesul la documente, a avut ca obiectiv adoptarea de către toate instituțiile și organismele comunitare a unui cod de acces la documente, astfel încât cetățenii să știe ce norme se aplică atunci când solicită accesul la un document.

Toate instituțiile și organismele au adoptat coduri la recomandarea Ombudsmanului, iar aceste coduri sunt încă aplicabile în prezent, cu excepția Comisiei, a Consiliului și a Parlamentului, pentru care se aplică în prezent Regulamentul 1049/2001/CE privind accesul la documente.

Codul european al bunei conduite administrative

În cadrul uneia dintre cele mai importante anchete din proprie inițiativă, Ombudsmanul European a recomandat ca toate instituțiile și organismele comunitare să adopte un cod de bună conduită administrativă care să stabilească principiile pe care personalul instituțiilor comunitare ar trebui să le respecte în relațiile cu publicul.

Toate instituțiile și organismele comunitare au urmat recomandarea Ombudsmanului și au adoptat astfel de coduri. Aceste coduri au luat forme diferite și unele dintre ele au fost elaborate mai mult ca orientări decât ca documente obligatorii din punct de vedere juridic. Pentru a avea norme uniforme pentru toate instituțiile și organele comunitare, Ombudsmanul European a prezentat Parlamentului European un raport special prin care solicita o lege administrativă europeană aplicabilă în mod egal tuturor instituțiilor și organelor în relațiile lor cu cetățenii.

Într-o rezoluție din septembrie 2001, Parlamentul European a adoptat codul elaborat de Ombudsman, a invitat Ombudsmanul să aplice acest cod în activitatea sa zilnică și, de asemenea, a invitat Comisia să prezinte o propunere de drept administrativ european.

Ombudsmanul a publicat textul Codului european al bunei conduite administrative sub forma unei broșuri și l-a distribuit tuturor celor interesați. O serie de ombudsmani din noile state membre și din țările candidate au tradus codul în limbile lor și îl utilizează ca resursă pentru a îmbunătăți calitatea administrației publice din țările lor. Recent, de asemenea, în timpul vizitei mele în Grecia, ministrul de interne elen a manifestat un mare interes pentru cod și și-a anunțat intenția de a-l lua în considerare la elaborarea legislației care include un nou cod pentru administrația publică elenă.

Alte exemple de anchete din proprie inițiativă reușite

La primirea mai multor plângeri referitoare la această chestiune, Ombudsmanul a solicitat Comisiei să asigure o mai mare transparență și să informeze mai bine reclamanții în cursul etapei administrative a procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor (articolul 226 din Tratatul CE) pe care Comisia o inițiază atunci când un cetățean reclamă faptul că un stat membru încalcă dreptul comunitar. În urma acestei anchete din proprie inițiativă și a anchetelor privind plângerile ulterioare, Comisia a adoptat în martie 2002 o „Comunicare a Comisiei către Parlamentul European și Ombudsmanul European privind relațiile cu reclamantul în ceea ce privește încălcările dreptului comunitar”. De la ancheta mea și comunicarea de mai sus, am observat o îmbunătățire semnificativă în ceea ce privește informarea cetățenilor care au depus plângeri cu privire la încălcarea legislației UE. Acest lucru explică, de asemenea, de ce am primit mai puține plângeri decât înainte cu privire la această chestiune.

Ombudsmanul a lansat, de asemenea, o anchetă din proprie inițiativă cu privire la problemele generate de întârzierea sistematică a plăților de către Comisie către creditorii săi. Ca răspuns la anchetă, Comisia a luat mai multe măsuri pentru a evita întârzierile în efectuarea plăților în viitor. De la această anchetă, s-a înregistrat o scădere semnificativă a numărului de plângeri privind întârzierea efectuării plăților.

La sfârșitul anului trecut am deschis o altă anchetă din proprie inițiativă, și anume cu privire la măsurile pe care Comisia Europeană le-a luat pentru a integra persoanele cu handicap. Această anchetă este încă în curs de desfășurare.

Carta drepturilor fundamentale

Ombudsmanul European a urmărit îndeaproape evoluția Cartei drepturilor fundamentale proclamată la Nisa în decembrie 2000. În calitate de observator la Convenția responsabilă cu elaborarea Cartei, prezidată de Roman Herzog, Ombudsmanul a jucat un rol proactiv în elaborarea textului final.

Această inițiativă poate fi cel mai bun exemplu de caz în care promovarea bunei administrări de către Ombudsman a fost cea mai eficientă, deoarece a condus la recunoașterea oficială a „dreptului la bună administrare”.

Primul Ombudsman European a solicitat includerea în Cartă, pe lângă așa-numitele drepturi fundamentale „clasice”, și a drepturilor cetățenilor la o administrație deschisă, responsabilă și orientată spre servicii. Ca urmare a acestei propuneri, articolul 41 din Cartă conține „dreptul fundamental la bună administrare”, care prevede că orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil din partea instituțiilor și organelor Uniunii.

Ombudsmanul a fost una dintre primele instituții care a făcut referire în mod explicit la cartă și a aplicat-o în deciziile sale. Acesta a indicat, de asemenea, că nerespectarea de către o instituție sau un organism comunitar a drepturilor prevăzute în cartă constituie un caz de administrare defectuoasă.

Doresc să menționez un exemplu important în care Ombudsmanul a aplicat carta. Aceasta se referea la aplicarea unor limite de vârstă în cadrul concursurilor generale organizate de instituțiile UE. În urma unei anchete anterioare din proprie inițiativă în care Ombudsmanul a criticat această practică, instituțiile și organismele comunitare au mărit limitele de vârstă pentru participarea la concursuri de la 35 la 45 de ani.

În cele din urmă, Ombudsmanul a solicitat Comisiei, Parlamentului și Consiliului să elimine limitele de vârstă în cadrul concursurilor lor, făcând trimitere la principiul nediscriminării pe motive de vârstă, care este prevăzut nu numai la articolul 13 din Tratatul CE, ci și, în prezent, la articolul 21 din Carta drepturilor fundamentale. Ca răspuns la anchetă, atât Comisia, cât și Parlamentul au anunțat în aprilie 2002 că vor interzice cu efect imediat limitele de vârstă pentru toate concursurile viitoare și că se vor opune, de asemenea, utilizării limitelor de vârstă pentru concursurile organizate de EPSO.

Constituția

Ombudsmanul European a jucat un rol proactiv în dezbaterea privind viitorul Europei, concentrând atenția autorilor Tratatului constituțional asupra cetățenilor, și nu numai asupra problemelor structurale majore legate de repartizarea competențelor între diferitele instituții și între acestea.

La fel ca în cazul Convenției privind Carta, Ombudsmanul European a participat în calitate de observator la Convenția privind viitorul Europei. Aș dori să descriu pe scurt care au fost diferitele sale contribuții.

În primul rând, Ombudsmanul European a sprijinit ferm introducerea Cartei drepturilor fundamentale în viitorul Tratat constituțional. Încă de la proclamarea acestei carte, Ombudsmanul a susținut că aceasta ar trebui să fie obligatorie din punct de vedere juridic în dreptul UE. Aceasta este acum o realitate, deoarece Carta drepturilor fundamentale este introdusă ca partea a II-a în Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa.

În al doilea rând, Ombudsmanul a solicitat ca Constituția să prevadă o lege privind buna administrare (sau dreptul administrativ) care să se aplice tuturor instituțiilor și organelor Uniunii. Acest apel a primit răspuns la articolul III-304 din Constituție, care prevede că „în îndeplinirea misiunilor lor, instituțiile, organele și agențiile Uniunii se bucură de sprijinul unei administrații europene deschise, eficiente și independente” și că „Legile europene (…) stabilesc dispoziții specifice în acest sens”. Secretarul general al Comisiei a menționat anul 2006 ca o posibilă dată pentru prezentarea de către Comisie a unui proiect de propunere de lege administrativă.

În cele din urmă, atât predecesorul meu, cât și eu însumi am sugerat că Tratatul constituțional ar trebui să includă un capitol privind căile de atac. Un astfel de capitol ar fi trebuit să clarifice cetățenilor europeni posibilitățile de recurs, atât judiciare, cât și extrajudiciare, atunci când drepturile prevăzute de dreptul comunitar nu sunt respectate. Pe lângă informarea cetățenilor cu privire la dreptul lor de acces la instanțe, capitolul ar fi trebuit să menționeze că cetățenii au dreptul de a depune o plângere la un ombudsman sau la un organism similar din fiecare stat membru cu privire la nerespectarea drepturilor individuale în temeiul dreptului comunitar.

În ceea ce privește căile de atac judiciare, articolele I-28 și II-47 răspund solicitării Ombudsmanului ca Constituția să informeze cetățenii cu privire la dreptul lor de a se adresa unei instanțe naționale. Articolul I-28 impune statelor membre să prevadă „drepturi la o cale de atac suficiente pentru a asigura o protecție jurisdicțională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii”, iar articolul II-47 prevede că „orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești (…)”.

Rolul Ombudsmanului European este, de asemenea, puternic consacrat în Tratatul constituțional, în care, astfel cum s-a subliniat mai sus, acesta este menționat de patru ori. Articolul I-48 clarifică în special faptul că Ombudsmanul este ales de Parlamentul European și nu este numit așa cum s-a menționat într-un proiect anterior.

Din păcate, nici convenția în sine, nici Conferința interguvernamentală (CIG) nu au găsit timp să acționeze cu privire la cealaltă propunere a Ombudsmanului de a include în Constituție o trimitere pentru cetățeni la căi de atac extrajudiciare.

Cu toate acestea, rămân convins că ombudsmanii de la toate nivelurile joacă un rol vital în asigurarea punerii în aplicare depline și corecte a dreptului Uniunii. Prin urmare, voi continua să apăr această idee.

Informarea cetățenilor cu privire la drepturile lor

Un aspect foarte important al rolului proactiv al Ombudsmanului European este diseminarea de informații către cetățeni cu privire la drepturile lor și la modul în care le pot exercita.

De când am preluat mandatul în aprilie anul trecut, am făcut din campania de informare una dintre principalele priorități ale mandatului meu.

Ombudsmanul, fiind încă o instituție tânără de 9 ani, poate fi, desigur, util pentru potențialii reclamanți numai dacă aceștia sunt conștienți de existența sa. Prin urmare, am decis să răspândesc vestea despre instituție într-un tur de informare foarte intens între septembrie 2003 și mai 2004, astfel încât toți cetățenii, în special cei din cele 10 noi state membre, să fie pe deplin conștienți de drepturile aferente cetățeniei europene, inclusiv de dreptul de a depune o plângere la Ombudsmanul European.

Această vizită de informare, care până luna viitoare îmi va permite să vizitez toate cele 25 de state membre plus două țări candidate, a fost destul de eficientă, având în vedere creșterea bruscă a numărului de plângeri, în special începând din ianuarie 2004.

În același timp cu informarea potențialilor reclamanți cu privire la instituție, mi-am consolidat și mai mult colaborarea cu ombudsmanii naționali și regionali din statele membre.

Alte inițiative proactive

Pe lângă alte inițiative proactive, s-au obținut și alte realizări concrete care merită menționate:

Comisia a fost de acord, în principiu, să plătească compensații ex gratia în circumstanțe excepționale, și anume atunci când administrarea defectuoasă nu mai poate fi remediată.

Comisia a convenit să adopte o nouă procedură de informare a ofertanților necâștigători în cadrul procedurilor de licitație și să prevadă o întârziere rezonabilă înainte de semnarea contractului, pentru a contesta decizia prin proceduri judiciare.

Atât Comisia, cât și Parlamentul au răspuns pozitiv la sugestia mea de a reduce termenul de răspuns la plângerile privind accesul la documente.

Comisia a răspuns pozitiv la sugestia Ombudsmanului de a extinde furnizarea de informații privind Ombudsmanul la solicitanții și beneficiarii de granturi și subvenții.

Rolul dublu al Ombudsmanului European

Ombudsmanul este în primul rând un instrument de control extern asupra autorităților publice și, oricât de necesare ar fi aceste controale, ele prezintă unele aspecte negative.

Tonul subiacent al unei plângeri este, prin definiție, negativ și, astfel, poate crea unele tensiuni cu administrația, în special atunci când Ombudsmanul consideră, în cele din urmă, că reclamantul a avut dreptate și formulează o recomandare menită să rectifice actul de administrare defectuoasă.

Cu toate acestea, pe lângă exercitarea unei funcții de control, ombudsmanii reprezintă, de asemenea, o resursă valoroasă pentru managerii din sectorul public, în special pentru cei care încearcă să creeze sau să mențină o cultură organizațională care pune accentul pe serviciile oferite cetățenilor și se axează pe calitatea rezultatelor.

Plângerile, de exemplu, pot fi o sursă utilă de informații pentru conducere într-o organizație mare. Acestea permit managerilor să sape în organizațiile lor, să se concentreze asupra calității rezultatelor din anumite unități și să ia măsuri corective acolo unde și dacă este necesar.

În cazul în care există deficiențe, o anchetă a ombudsmanului oferă administrației posibilitatea de a le corecta și, nu în ultimul rând, de a primi creditul pentru această acțiune.

În plus, abordarea cauzelor care stau la baza administrării defectuoase produce un dublu beneficiu: nu numai că contribuie la evitarea plângerilor viitoare, ci și permite instituțiilor să se gestioneze mai eficient și să obțină rezultate mai bune, contribuind în mod direct la legitimitate.

În cele din urmă, o proporție destul de mare de anchete ale ombudsmanilor nu indică niciun caz de administrare defectuoasă. Aceasta nu înseamnă însă că ancheta a fost o pierdere de timp și de efort, nici pentru cetățean, nici pentru administrație.

O anchetă oferă administrației posibilitatea de a explica în mod eficient cetățenilor ce a făcut, iar ombudsmanul poate ajuta în acest sens.

De exemplu, un reclamant mi-a trimis recent o scrisoare prin care îmi mulțumea pentru o decizie care l-a ajutat să înțeleagă și să accepte acțiunile Comisiei în cazul său, chiar dacă, într-un sens, a „pierdut” cazul, deoarece nu am constatat nicio administrare defectuoasă.

Concluzie

Ombudsmanul European se află în peisajul european de 9 ani.

La început, Ombudsmanul European era o instituție nouă și foarte mică, cu un personal de mai puțin de 10 persoane, despre care multe persoane din UE nu auziseră niciodată înainte. Această nouă instituție „microscopică” a primit, prin Tratatul de la Maastricht, sarcina de a controla administrarea defectuoasă în instituții mari și bine stabilite, cum ar fi Parlamentul European, Comisia și Consiliul, care angajează mii de funcționari.

Desigur, Ombudsmanul a trebuit să depună eforturi pentru a fi recunoscut, în special atunci când opiniile sale în anumite chestiuni contraveneau politicii sau practicii de guvernare. Acest lucru s-a întâmplat în mod regulat, deoarece primul Ombudsman European a provenit dintr-un stat membru cu o lungă tradiție în ceea ce privește transparența și deschiderea administrației sale.

Cu toate acestea, pe baza deciziilor sale, care sunt întotdeauna analizate cu atenție și țin seama de jurisprudența instanțelor comunitare, și pe baza unei bune colaborări care a fost construită de-a lungul anilor cu toate instituțiile, Ombudsmanul European a reușit puțin câte puțin să câștige respectul ca instituție a UE, printre altele, cu o sarcină care este acum consacrată în Tratatul constituțional.

Numai pe baza colaborării cu instituțiile pe care le controlează, Ombudsmanul poate consolida în continuare instituția și poate obține rezultate pozitive pentru cetățenii care decid să apeleze la el. În cele din urmă, Ombudsmanul poate aduce cetățenii mai aproape de UE și poate reduce decalajul care există prea des între instituții și cetățenii pe care îi deservesc.

Aș dori să cred că acestea sunt obiective care se înscriu fără efort în universul mai larg al valorilor care informează, printre altele, etosul Fulbright, care este tema centrală a acestei conferințe.

Acesta este motivul pentru care le sunt recunoscător organizatorilor pentru că mi-au oferit ocazia de a-mi împărtăși gândurile și reflecțiile cu dumneavoastră și

Vă mulțumim pentru răbdare și atenție!