Straßburg, den 29. Januar 2010

Zusammenfassung der Vorschläge des Bürgerbeauftragten zur künftigen Verordnung über die Europäische Bürgerinitiative

1. 1. Die Verordnung sollte die Zulässigkeit nicht zu einer Voraussetzung für die Registrierung einer Bürgerinitiative machen. In der Verordnung sollte die Kommission jedoch aufgefordert werden, nach ihrer Registrierung eine Stellungnahme zur Zulässigkeit einer Initiative abzugeben.
2. 2. Die Verordnung sollte vorsehen, dass sich die Kommission mit Beschwerden befasst, mit denen geltend gemacht wird, dass die Organisatoren einer Initiative ihren Transparenzverpflichtungen nicht nachgekommen sind.
3. 3. Die Verordnung sollte vorschreiben, dass die Kommission, wenn sie sich bereit erklärt, im Anschluss an eine Initiative einen Legislativvorschlag vorzulegen, auch das Datum angeben sollte, bis zu dem sie dies beabsichtigt.
4. 4. Um eine wirksame Überwachung der Kommission in diesem Bereich zu erleichtern, sollte die Verordnung so ausgearbeitet werden, dass die Kommission ihre rechtlichen Schlussfolgerungen zur Zulässigkeit (die vom Bürgerbeauftragten geprüft werden könnten) getrennt von ihren politischen Schlussfolgerungen zum Inhalt der Initiative (die vom Parlament zu behandeln sein sollten) vorlegt.

Einleitung

Mit dem Vertrag von Lissabon wird eine neue Form der Beteiligung der Öffentlichkeit am demokratischen Leben der Union eingeführt: Die "Bürgerinitiative". Der Vertrag sieht vor, dass

Mindestens eine Million Bürger, die Staatsangehörige einer beträchtlichen Anzahl von Mitgliedstaaten sind, können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern, im Rahmen ihrer Befugnisse geeignete Vorschläge zu Angelegenheiten vorzulegen, bei denen die Bürger der Ansicht sind, dass ein Rechtsakt der Union für die Zwecke der Umsetzung der Verträge erforderlich ist [1].

Die Europäische Kommission hat eine allgemeine Aufforderung ausgesprochen, sich bis zum 31. Januar 2010 zu der Frage zu äußern, wie die Bürgerinitiative in der Praxis funktionieren sollte. Die Kommission wird dann einen Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung der Verfahren und Bedingungen für die Bürgerinitiative vorlegen.

Das Europäische Parlament hat bereits am 7. Mai 2009 eine Entschließung zur künftigen Verordnung [2] angenommen.

Der Europäische Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass die Bürgerinitiative einen wichtigen Beitrag zur Stärkung der Handlungskompetenz der europäischen Bürger leisten sollte.

Artikel 228 des Vertrags erteilt dem Bürgerbeauftragten ein allgemeines Mandat in Bezug auf Missstände in der Verwaltungstätigkeit der Kommission. Das Konzept des Missstands in der Verwaltungstätigkeit ist sehr weit gefasst, und viele Aspekte der künftigen Rolle der Kommission in Bezug auf Initiativen könnten zu Beschwerden beim Bürgerbeauftragten führen.

Ziel des Bürgerbeauftragten bei der Vorbereitung des vorliegenden Beitrags zur öffentlichen Konsultation ist es, eine gute Verwaltung durch die Kommission zu fördern und so dazu beizutragen, den Erfolg dieses wertvollen neuen Instruments für die Bürgerinnen und Bürger sicherzustellen.

Im Hinblick auf dieses Ziel befasst sich der Beitrag des Bürgerbeauftragten mit folgenden Aspekten:

• die Registrierung und Zulässigkeit von Initiativen;
• mögliche Beschwerden über die Transparenz von Initiativen;
• die Fristen, die für die Kommission gelten sollten; und
• Überwachung der Reaktionen der Kommission auf Initiativen.

1 Eintragung und Zulässigkeitsfeststellung

Sowohl die Kommission als auch das Europäische Parlament sind der Auffassung, dass Initiativen aus praktischen Gründen vor Beginn der Unterschriftensammlung bei der Kommission registriert werden sollten.

In der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 7. Mai 2009 wurde vorgeschlagen, dass die Kommission die Zulässigkeit einer Initiative (d. h. ob sie befugt wäre, den in der Initiative geforderten Legislativvorschlag vorzulegen) im Rahmen ihrer Entscheidung über die erfolgreiche Registrierung einer Initiative prüfen sollte.

Im Gegensatz dazu ist die Kommission nicht der Auffassung, dass das Registrierungsverfahren eine Entscheidung der Kommission über die Zulässigkeit der Initiative beinhalten sollte. Er legt nahe, dass eine positive Entscheidung den Eindruck erwecken könnte, die Kommission habe der Initiative grünes Licht gegeben. Darüber hinaus ist die Kommission der Auffassung, dass die Zulässigkeit und der Inhalt von Initiativen nicht isoliert betrachtet werden können.

Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass die Rolle der Kommission im Registrierungsverfahren darin bestehen sollte, den Bürgern die Ausübung ihres Initiativrechts zu erleichtern. Die Registrierung sollte nicht zu einer bürokratischen oder politischen Hürde werden. Auch sollte die Kommission nicht in eine Lage versetzt werden, in der ihr vorgeworfen werden könnte, bestimmte Initiativen zu blockieren oder zu begünstigen. Aus diesen Gründen ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die Verordnung die Zulässigkeit nicht zu einer Voraussetzung für die Registrierung einer Bürgerinitiative machen sollte.

Gleichzeitig ist es absehbar, dass die Bürgerinnen und Bürger die Kommission entweder zum Zeitpunkt der Registrierung oder während der Sammlung von Unterschriften um ihre Meinung zur Zulässigkeit bestimmter Initiativen ersuchen. Beispielsweise könnten die Organisatoren (oder Gegner) einer Initiative die Kommission fragen, ob sie befugt wäre, die in einer bestimmten Initiative vorgesehenen Rechtsvorschriften vorzuschlagen.

Um eine gute Verwaltung zu gewährleisten, sollte die Kommission auf Anfrage Informationen zur Verfügung stellen [3]. Obwohl diese Verpflichtung nicht absolut ist, ist es schwer vorstellbar, wie sich die Kommission systematisch weigern könnte, Fragen zu ihren eigenen Rechtsetzungsbefugnissen zu beantworten. Ein solcher Ansatz würde von den Bürgern als wenig hilfreich angesehen. Darüber hinaus kann es im Interesse guter Beziehungen zwischen der Union und ihren Bürgern kaum sein, dass die Organisatoren einer Initiative Zeit und Mühe aufwenden, um Unterschriften zu sammeln, nur um später darauf hingewiesen zu werden, dass die Initiative aus Gründen unzulässig ist, die die Kommission von Anfang an leicht hätte erklären können.

Vor diesem Hintergrund hält es der Bürgerbeauftragte für wahrscheinlich, dass sich die Kommission in der Praxis lange vor der Prüfung einer abgeschlossenen Initiative mit Fragen der Zulässigkeit befassen muss.

Unter diesen Umständen wäre es sowohl für die Bürgerinnen und Bürger als auch für die Kommission selbst hilfreich, wenn die Kommission gemäß der Verordnung verpflichtet würde, nach ihrer Registrierung eine Stellungnahme zur Zulässigkeit einer Initiative abzugeben.

Diese Bestimmung würde eine gute Verwaltung fördern, indem ein klarer Rahmen für die Kommission geschaffen würde, um ihre Ansichten zur Zulässigkeit den Bürgern bekannt zu machen, ohne der Kommission jedoch die Befugnis zu geben, das Fortschreiten einer Initiative zu verhindern, über die sie verfügen würde, wenn ihre positive Entscheidung über die Zulässigkeit eine Voraussetzung für die Registrierung einer Initiative wäre.

Die Frage einer Frist für die Stellungnahme der Kommission wird in Abschnitt 3 behandelt.

2 Mögliche Beschwerden über die Transparenz von Initiativen

Sowohl das Europäische Parlament als auch die Kommission sind der Auffassung, dass die Organisatoren von Initiativen im Interesse der Transparenz und der demokratischen Rechenschaftspflicht Informationen über die Finanzierung und die Organisationen, die eine Initiative unterstützen, bereitstellen sollten. Nach Ansicht der Kommission könnten solche Informationen in dem Register bereitgestellt werden, das von der Kommission zur Verfügung gestellt würde. Die Verordnung könnte die Organisatoren auch verpflichten, alle relevanten Informationen über Finanzierung und Unterstützung während der Kampagne öffentlich zugänglich zu machen.

Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten ist absehbar, dass die Richtigkeit und Vollständigkeit der von den Organisatoren von Initiativen bereitgestellten Informationen in einigen Fällen angefochten werden kann. Der Bürgerbeauftragte hält es daher für wesentlich, dass die Verordnung einen Beschwerdemechanismus vorsieht, um das Vertrauen der Bürger in den Initiativprozess aufrechtzuerhalten.

Die Kommission hat bereits einen Mechanismus zur Bearbeitung von Beschwerden über das Register der Interessenvertreter eingerichtet, das sie im Rahmen der Transparenzinitiative unterhält [4]. Die Probleme, die durch mögliche künftige Beschwerden über die von den Organisatoren von Initiativen bereitgestellten Informationen aufgeworfen werden, dürften denen ähnlich sein, die durch Beschwerden im Zusammenhang mit dem Register der Interessenvertreter aufgeworfen werden. Aus diesem Grund schlägt der Bürgerbeauftragte vor, dass die Verordnung vorsehen sollte, dass sich die Kommission mit Beschwerden befasst, mit denen geltend gemacht wird, dass die Organisatoren einer Initiative ihren Transparenzverpflichtungen nicht nachgekommen sind.

3 Die Fristen, die für die Kommission gelten sollten

Die Kommission schlägt vor, dass sie gemäß der Verordnung verpflichtet wird, eine Bürgerinitiative innerhalb eines angemessenen Zeitraums von höchstens sechs Monaten zu prüfen. Während dieses Zeitraums würde die Kommission sowohl die Zulässigkeit als auch den Inhalt der Initiative prüfen. Die Kommission erklärt, dass sie beabsichtige, ihre Schlussfolgerungen in Bezug auf die von ihr geplante Maßnahme darzulegen. Dies würde in einer Mitteilung an das Europäische Parlament und den Rat geschehen, die öffentlich zugänglich wäre. Die in der Mitteilung vorgesehene Maßnahme könnte gegebenenfalls die Notwendigkeit umfassen, Studien und Folgenabschätzungen im Hinblick auf mögliche politische Vorschläge durchzuführen.

Wie bereits erwähnt, schlägt der Bürgerbeauftragte vor, dass die Kommission nach der Registrierung einer Initiative eine Stellungnahme zur Zulässigkeit abgeben sollte. Dies könnte in der Regel innerhalb von zwei Monaten nach dem Datum der Registrierung erfolgen, wobei die Kommission diese Frist in Ausnahmefällen um einen weiteren Monat verlängern kann. Würde dieser Vorschlag angenommen, hätte die Kommission die Zulässigkeit bereits zum Zeitpunkt des Abschlusses der Initiative geprüft. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch der Auffassung, dass sechs Monate als Höchstfrist, innerhalb deren die Kommission entscheiden muss, welche Maßnahmen sie gegebenenfalls als Reaktion auf eine abgeschlossene Initiative ergreifen muss, nicht übertrieben sind. Wenn die Kommission in einem bestimmten Fall schneller zu ihren Schlussfolgerungen gelangen könnte, sollte sie dies im Rahmen einer guten Verwaltung tun.

Da das Grünbuch weitere Studien und Folgenabschätzungen vorsieht, geht der Bürgerbeauftragte davon aus, dass die Kommission davon ausgeht, dass ihre Schlussfolgerungen keinen Legislativvorschlag als solchen enthalten würden, sondern allenfalls eine Verpflichtung, einen solchen Vorschlag in Zukunft vorzulegen.

Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass, wenn die Kommission ihre Absicht bekundet, als Reaktion auf eine Initiative einen Legislativvorschlag vorzulegen, eine weitere Frist vorgesehen werden sollte, innerhalb deren sie diese Absicht umsetzen sollte. Ein angemessener Zeitrahmen für die Vorlage eines Legislativvorschlags ist erforderlich, um der Bürgerinitiative volle Wirkung zu verleihen, gute Beziehungen zu den Bürgern zu fördern und eine gute Verwaltung zu gewährleisten.

Der Bürgerbeauftragte akzeptiert jedoch, dass die Zeit, die vernünftigerweise für die Ausarbeitung eines Legislativvorschlags benötigt wird, von Fall zu Fall unterschiedlich sein kann. Aus diesem Grund sollte die Verordnung vorschreiben, dass die Kommission, wenn sie sich bereit erklärt, im Anschluss an eine Initiative einen Legislativvorschlag vorzulegen, auch das Datum angeben sollte, bis zu dem sie dies beabsichtigt.

4 Überwachung der Reaktionen der Kommission auf Initiativen

In der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 7. Mai 2009 wurde vorgeschlagen, dass sowohl der Standpunkt der Kommission in Bezug auf die Zulässigkeit einer Initiative als auch ihre inhaltlichen Schlussfolgerungen in Bezug auf den in der Initiative enthaltenen Antrag "der Prüfung durch den Gerichtshof der Europäischen Union und den Europäischen Bürgerbeauftragten im Einklang mit den einschlägigen Bestimmungen des EU-Rechts"[5] unterliegen sollten.

Im Grünbuch der Kommission wird nicht ausdrücklich auf die Frage eingegangen, wie die Reaktion der Kommission auf eine Initiative zu überwachen ist.

Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten ist die Zulässigkeit einer Initiative eine Rechtsfrage. So würde es beispielsweise nicht in den Zuständigkeitsbereich der Kommission fallen, Rechtsvorschriften vorzuschlagen, die gegen die in der Charta der Grundrechte oder in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union verankerten Grundrechte verstoßen würden. Eine Initiative zur Beantragung von Rechtsvorschriften, die Grundrechte verletzen würden, wäre daher unzulässig.

Der Bürgerbeauftragte könnte Beschwerden über die Stellungnahmen der Kommission zur Zulässigkeit auf der Grundlage von Artikel 228 des Vertrags über die Arbeitsweise der Union [6] prüfen.

Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten dürften die inhaltlichen Schlussfolgerungen der Kommission in Bezug auf den in einer Initiative enthaltenen Antrag in erster Linie politische Fragen aufwerfen. Das Europäische Parlament, das die Bürgerinnen und Bürger direkt auf Unionsebene vertritt [7], wäre am besten in der Lage, die Kommission in dieser Hinsicht zu beaufsichtigen.

Um eine wirksame Überwachung der Kommission zu erleichtern, sollte die Verordnung so ausgearbeitet werden, dass die Kommission ihre rechtlichen Schlussfolgerungen zur Zulässigkeit (die vom Bürgerbeauftragten geprüft werden könnten) so weit wie möglich getrennt von ihren politischen Schlussfolgerungen zum Inhalt der Initiative (die vom Parlament zu behandeln sein sollten) vorlegt.

Die Annahme des Vorschlags des Bürgerbeauftragten (Abschnitt 1), dass die Kommission ihre Stellungnahme zur Zulässigkeit frühzeitig abgeben sollte, würde die notwendige Trennung von rechtlichen und politischen Fragen gewährleisten.

Sollte der Vorschlag der Kommission, die Zulässigkeit und den Inhalt am Ende des Verfahrens gemeinsam zu prüfen, akzeptiert werden, sollte die Kommission gemäß der Verordnung verpflichtet werden, ihre Schlussfolgerungen in zwei Teile aufzuteilen: a) in Bezug auf die Zulässigkeit der Initiative und b) in Bezug auf die inhaltlichen Schlussfolgerungen der Kommission.

P. Nikiforos Diamandouros

[1] Vertrag über die Europäische Union, Artikel 11 Absatz 4.

[2] Entschließung des Europäischen Parlaments vom 7. Mai 2009 zur Aufforderung an die Kommission, einen Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Durchführung der Bürgerinitiative - P6_TA(2009)0389 - vorzulegen.

[3] Siehe Artikel 22 des Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis, http://www.ombudsman.europa.eu/resources/code.faces und Nummer 4 („Umgang mit Untersuchungen“) des Kodex für gute Verwaltungspraxis der Kommission, https://commission.europa.eu/about-european-commission/service-standards-and-principles/ethics-and-good-administration/good-administration/code-good-administrative-behaviour-and-complaints_en

[4] https://commission.europa.eu/about-european-commission/service-standards-and-principles/ethics-and-good-administration/good-administration_\1 Im Oktober 2009 kündigte die Kommission ihre Absicht an, einen erläuternden Vermerk über das Verwaltungsverfahren herauszugeben, das sie zur Bearbeitung solcher Beschwerden anwendet. Siehe hierzu die Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat, Europäische Transparenzinitiative: das Register der Interessenvertreter, ein Jahr danach (KOM(2009) 612 endg.), S. 8, Ziffer 2.4.

[5] Eine solche Bestimmung würde den Bürgern die Wahl lassen, sich entweder an den Bürgerbeauftragten zu wenden oder sich an den Gerichtshof zu wenden. Es ist nicht möglich, beides zu tun, da der Vertrag es dem Bürgerbeauftragten verbietet, Angelegenheiten zu untersuchen, die von einem Gericht behandelt werden oder wurden. Darüber hinaus macht es die kurze Frist für die Erhebung einer Nichtigkeitsklage beim Gerichtshof gemäß Artikel 263 des Vertrags über die Arbeitsweise der Union in der Praxis unmöglich, sich zunächst beim Bürgerbeauftragten zu beschweren, dass eine Entscheidung durch einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit behaftet ist, und sich später an den Gerichtshof zu wenden, um die Nichtigerklärung derselben Entscheidung zu beantragen.

[6] Es ist selbstverständlich Sache des Gerichtshofs, die Zulässigkeit der bei ihm anhängigen Verfahren zu beurteilen.  Auf der Grundlage der bestehenden Rechtsprechung ist es jedoch unwahrscheinlich, dass eine gerichtliche Überprüfung möglich ist, es sei denn, die Verordnung sieht eine förmliche Entscheidung der Kommission über die Zulässigkeit und nicht eine Stellungnahme vor, wie in Abschnitt 1 vorgeschlagen.

[7] Artikel 10 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union.