1 Introduzione

Sono lieto che l'ultima sessione plenaria di questa Conferenza sia dedicata al ruolo del Mediatore europeo. Sono grato ad Ann Abraham e a Gordon Adams per avermi dato l'opportunità di parlare a un pubblico così vasto e variegato di praticanti e studenti di mediazione provenienti dalla Repubblica d'Irlanda e dal Regno Unito.

Il Regno Unito assumerà la presidenza dell'Unione europea nel secondo semestre di quest'anno e prevedo di effettuare una visita d'informazione nel Regno Unito durante la sua presidenza.

Tali visite sono di norma un'occasione per incontrare cittadini e potenziali denuncianti per spiegare il ruolo del difensore civico, scambiare opinioni con funzionari pubblici per sottolineare l'importanza di mezzi di ricorso extragiudiziali e discutere con i colleghi del difensore civico per determinare il modo migliore per difendere e promuovere i diritti dei cittadini. Nelle riunioni con i rappresentanti dei governi e gli alti funzionari pubblici, di norma sono accompagnato dal difensore civico nazionale dello Stato membro interessato, in modo da poter sottolineare le nostre rispettive competenze, nonché l'importanza della nostra cooperazione.

Partecipare a questa conferenza ben organizzata, in cui il livello del dibattito è stato molto elevato, sarà per me di grande valore nella preparazione della mia visita d'informazione nel Regno Unito.

In questa sessione plenaria, prevedo di parlare per circa 20-25 minuti, per lasciare tempo alle domande e alla discussione.

Inizierò con una breve descrizione di ciò che è il mio ufficio e di ciò che fa.

Spiegherò poi alcuni elementi chiave della mia filosofia di mediazione, concentrandomi sulla portata delle mie indagini in materia di cattiva amministrazione e sul rapporto tra il Mediatore e i tribunali europei.

Concluderò guardando al futuro e in particolare all'ulteriore sviluppo della cooperazione attraverso la rete europea dei difensori civici.

2 Il Mediatore europeo

L'ufficio del Mediatore europeo è stato istituito dal trattato di Maastricht per rafforzare le relazioni tra i cittadini e il livello di governance dell'Unione europea.

Il primo Mediatore è stato eletto dal Parlamento europeo nel 1995 e ha iniziato a lavorare nel settembre dello stesso anno. Quindi ora siamo in vista delle celebrazioni per il nostro decimo anniversario.

Siamo ancora un'operazione relativamente piccola. Nel 2004 abbiamo ricevuto poco più di 3.700 denunce, con un aumento del 53% rispetto al 2003. Nei primi due mesi e mezzo di quest'anno c'è stato un ulteriore aumento del 30% rispetto allo stesso periodo del 2004, quindi le denunce sono ora in corso ad un tasso annuo di circa 5000.

Il mandato era inizialmente limitato alle istituzioni e agli organi della Comunità europea, ma nel 1997 il trattato di Amsterdam comprendeva anche il cosiddetto "terzo pilastro" della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Al momento, quindi, sono in grado di indagare sulle denunce contro Europol ed Eurojust.

Il trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa, sul quale, a quanto mi risulta, si terranno referendum sia in Irlanda che nel Regno Unito, definisce il mandato come "Unione, istituzioni, organi, uffici e agenzie". Ciò porterà nel mandato del Mediatore europeo l'Agenzia europea per la difesa, istituita nell'ambito della politica estera e di sicurezza comune, nonché - forse sorprendentemente - il Consiglio europeo, composto dai capi di Stato o di governo.

2.1 I principali tipi di reclami ricevibili

In pratica, circa il 70% delle denunce ricevibili sono contro la Commissione europea. Questo è comprensibile, dal momento che la Commissione è il principale organo dell'UE che ha rapporti diretti con i cittadini e i residenti dell'Unione, che sono le persone che hanno il diritto di sporgere denuncia nei miei confronti.

Come scoprirai più avanti, il 70% sembra essere una cifra magica per il Mediatore.

I reclami ricevibili riguardano principalmente cinque tipi di oggetto:

1. In primo luogo ci sono controversie su gare d'appalto e contratti. Questa categoria comprende tutti i tipi di contratti di appalto, nonché i contratti in base ai quali la Commissione fornisce sovvenzioni o sussidi;
2. Una seconda categoria riguarda il ruolo della Commissione in quanto "custode del trattato", il che significa far rispettare il diritto europeo nei confronti di uno Stato membro che non rispetta il diritto. Definiamo tali "reclami ex articolo 226", dopo il numero dell'articolo del trattato che contiene i poteri esecutivi della Commissione nei confronti degli Stati membri.
3. In terzo luogo, ci sono lamentele su questioni relative al personale: assunzioni e reclami da parte del personale esistente.
4. La quarta categoria riguarda la mancanza di apertura, in particolare il rifiuto di accesso ai documenti.
5. La quinta categoria, infine, comprende le denunce che rientrano nella nozione generica di cattiva amministrazione (irregolarità amministrative, iniquità, discriminazione, abuso di potere, mancata risposta, rifiuto di informazioni, ritardi inutili, ecc.)

Stiamo inoltre ricevendo un numero crescente di denunce relative alle attività di indagine dell'Ufficio per la lotta antifrode dell'UE, l'OLAF. Il mese prossimo l'Agenzia dell'UE per le frontiere (o, per darle il titolo completo, l'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea) inizierà i lavori. Sarei sorpreso se ciò non generasse a tempo debito un numero significativo di denunce.

2.2 Reclami inammissibili

Riceviamo anche un'alta percentuale di denunce che non possiamo indagare, soprattutto perché sono contro le amministrazioni nazionali, regionali o locali degli Stati membri. Vi ho dato il dovuto avvertimento, quindi non rimarrete sorpresi quando vi dirò che questi casi inammissibili rappresentano circa il 70% delle denunce totali.

In circa il 70% del 70% (ti ho detto che era una cifra magica) siamo in grado di dare consigli al denunciante in merito all'organismo appropriato per affrontare la questione. Se possibile, trasferiamo direttamente il caso. Ad esempio, il Médiateur de la République francese ha una disposizione specifica nella sua legge che gli conferisce il potere di ricevere denunce trasferite dal Mediatore europeo. Si tratta di un caso in cui il filtro parlamentare sulle denunce presentate al difensore civico francese non è applicabile. Anche molti altri difensori civici nazionali, regionali e locali nell'Unione possono ricevere denunce trasmesse dal Mediatore europeo, anche in assenza di una disposizione giuridica specifica.

L'anno scorso, ad esempio, abbiamo consigliato ai denuncianti del Regno Unito di contattare, tra gli altri, il difensore civico parlamentare, il difensore civico del servizio sanitario (uno degli altri cappelli di Ann Abraham, ovviamente) il servizio del difensore civico finanziario e il difensore civico del governo locale. Abbiamo inoltre fornito consulenza ai denuncianti in merito a procedure di reclamo di vario tipo, come quelle della Commissione per i servizi giuridici e del Dipartimento per il lavoro e le pensioni.

3 Maladministrazione

Il criterio di revisione previsto dal trattato per le mie indagini è la "cattiva amministrazione". Ciò naturalmente solo nella versione inglese, che è una delle 21 versioni linguistiche ugualmente facenti fede del Trattato.

La "malamministrazione", come i termini equivalenti nelle altre 20 lingue, è lasciata indefinita nel trattato. Non ho bisogno di dire ai colleghi praticanti dell'ombudsman che qualsiasi definizione di cattiva amministrazione ha un valore limitato e che una spiegazione del tipo di questioni che la cattiva amministrazione comprende è molto più utile.

Dalla prima relazione annuale del 1995, il Mediatore europeo ha costantemente ritenuto che tre tipi di inadempienza possano dar luogo a una constatazione di cattiva amministrazione:
- il mancato rispetto di una norma o di un principio giuridico
- il mancato rispetto dei principi di buona amministrazione o
- il mancato rispetto dei diritti umani o fondamentali.

Queste tre categorie si sovrappongono. Ad esempio, la Corte di giustizia ha stabilito che i diritti dell'uomo, garantiti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, sono anche principi generali del diritto comunitario.

D'altro canto, la Carta dei diritti fondamentali non è ancora giuridicamente vincolante, ma ritengo che non sarebbe una buona amministrazione per le istituzioni dell'Unione che hanno solennemente proclamato la Carta nel dicembre 2000 non rispettarne le disposizioni.

Vi è inoltre una certa sovrapposizione tra le norme e i principi giuridici e i principi di buona amministrazione. Ad esempio, la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado delle Comunità europee includono talvolta nelle loro decisioni (che sono, naturalmente, giuridicamente vincolanti) un riferimento a una nozione di amministrazione "sana" o "buona".

Questa osservazione mi porta al tema generale del rapporto tra il Mediatore e i tribunali.

4 Il rapporto tra il Mediatore e gli organi giurisdizionali

La prima osservazione da fare su questo argomento è che il mio mandato non include la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali. Quindi, per esempio, posso indagare sui reclami relativi alle assunzioni presso i tribunali, o sui contratti che essi aggiudicano, ma non sui reclami relativi alla loro gestione dei casi.

Il Trattato mi impedisce inoltre di indagare "nel caso in cui i fatti contestati siano o siano stati oggetto di un procedimento giudiziario". I termini decisivi di questa disposizione non sono "potrebbero o avrebbero potuto essere", ma "sono o sono stati". Ciò significa che, in molti casi, i cittadini hanno la possibilità di scegliere il rimedio: possono rivolgersi alla Corte o al Mediatore.

4.1 Il Mediatore in alternativa ai tribunali

Nel fare la loro scelta, i cittadini terranno senza dubbio conto del fatto che non vi è alcun costo per rivolgersi al Mediatore e che di norma siamo più veloci della Corte. Nonostante i vincoli imposti dalla necessità di traduzione, puntiamo a completare le indagini entro un anno e raggiungiamo tale obiettivo in circa il 95% dei casi.

Ci sono anche altri due fattori che contribuiscono a rendere il Mediatore europeo un'autentica alternativa alla Corte.

In primo luogo, i criteri di controllo che applico si sovrappongono, ma non sono identici, a quelli della Corte. Come recentemente riconosciuto dal Tribunale di primo grado, la cattiva amministrazione non è necessariamente illegittima (cfr. decisione del 28 ottobre 2004, nelle cause riunite T-219/02 e T-337/02, punto 101). Infrangere la legge è una forma di cattiva amministrazione, ma i principi di buona amministrazione richiedono più istituzioni che semplicemente non infrangere la legge.

In secondo luogo, il nostro modo di lavorare è molto più flessibile di quello dei tribunali. Per quanto riguarda la ricevibilità, ad esempio, non vi è alcun obbligo che il denunciante sia personalmente interessato dalla cattiva amministrazione o che vi sia un atto ufficiale da contestare. Questo è il motivo per cui posso indagare sulle denunce ai sensi dell'articolo 226, nonostante il fatto che non sarebbe possibile per un denunciante rivolgersi alla Corte.

Posso anche avvalermi del potere di indagare di mia iniziativa per trattare le denunce di persone che non sono né cittadini né residenti, se ritengo che vi sia una questione di cattiva amministrazione da parte di un'istituzione o di un organo comunitario che dovrebbe essere indagata.

Inoltre, ogni volta che trovo cattiva amministrazione, cerco una soluzione amichevole, se possibile. Il passaggio alla modalità di soluzione amichevole crea un margine di manovra che posso utilizzare per cercare di garantire un risultato vantaggioso per tutti, soddisfacendo sia il cittadino che l'istituzione interessata.

Il fatto che le mie decisioni non siano giuridicamente vincolanti è fondamentale per queste caratteristiche di ombudsmanship. Vedo quindi la non-vincolanza come una forza, non come una debolezza. Il cittadino che desidera una decisione giuridicamente vincolante sui suoi diritti e doveri può rivolgersi alla Corte. Il carattere non vincolante consente al Mediatore di essere un'autentica alternativa alla Corte.

La disponibilità di questa alternativa migliora la scelta per i cittadini. Il cittadino può decidere quale sia la forma appropriata di risoluzione delle controversie - tribunale o difensore civico - nelle sue circostanze.

La disponibilità di scelta per i cittadini migliora la qualità della democrazia.

4.2 Il Mediatore a complemento degli organi giurisdizionali

Integriamo inoltre i tribunali, lavorando in modo proattivo per migliorare la qualità della pubblica amministrazione. Ad esempio, il mio ufficio ha elaborato il codice europeo di buona condotta amministrativa e ne ha raccomandato l'adozione da parte di tutte le istituzioni e gli organi dell'Unione come guida sia per i cittadini che per i funzionari.

La rete europea dei difensori civici ha svolto un ruolo importante nel fornire informazioni e risorse per contribuire all'elaborazione del codice: ad esempio, l'allora difensore civico irlandese Kevin Murphy ha reso disponibile la sua Guida agli standard di buone pratiche per i funzionari pubblici come fonte di ispirazione, da cui il mio ufficio ha tratto ampia ispirazione.

Diversi difensori civici della rete hanno anche utilizzato il codice come risorsa per migliorare la qualità della pubblica amministrazione nei propri paesi, in particolare negli Stati che hanno recentemente aderito all'Unione o che stanno negoziando per farlo. Prevediamo di pubblicare il codice in 13 nuove lingue entro l'estate di quest'anno, portando così il totale a 24 (le 20 lingue ufficiali dell'UE e le quattro lingue dei paesi candidati all'adesione all'UE).

5 Guardando al futuro

Vorrei concludere questa presentazione con alcuni commenti su come vedo il futuro del mio ufficio e, in particolare, la cooperazione nella rete europea dei difensori civici, che è sia informale che multilivello.

Sia l'Irlanda che il Regno Unito prevedono di indire un referendum sul trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa. Personalmente sono molto favorevole alla Costituzione, in quanto ritengo che essa possa avere reali vantaggi per i cittadini, sia in termini di rafforzamento della tutela dei loro diritti, sia per facilitare la comprensione di cosa sia l'Unione e del suo funzionamento.

Ma qualunque sia il destino della Costituzione, credo che la cooperazione delle amministrazioni nazionali con le istituzioni dell'UE e la cooperazione tra le amministrazioni nazionali attraverso le istituzioni dell'UE continueranno a svilupparsi.

5.1 Cooperazione rafforzata ed eventualmente indagini congiunte

Per proteggere i cittadini dalla cattiva amministrazione, la cooperazione tra le amministrazioni nazionali deve essere accompagnata dalla cooperazione tra i difensori civici.

Lasciate che vi faccia solo un esempio. Ho ricevuto e continuo a ricevere molte denunce contro la Commissione europea da parte di cittadini spagnoli che ritengono che la Commissione stia cercando di far sì che le autorità spagnole pongano fine al prestito gratuito dalle biblioteche pubbliche.

Ho appreso dal difensore civico spagnolo che sta trattando le denunce sostenendo che le autorità spagnole stanno scegliendo di attuare una direttiva dell'UE imponendo oneri sui prestiti delle biblioteche pubbliche, piuttosto che adottare altre possibili soluzioni.

Io e il difensore civico spagnolo abbiamo accettato di condividere informazioni sulle nostre rispettive indagini e ho chiesto informazioni ad altri difensori civici nazionali della rete sulla situazione nei loro paesi.

Spero che in questo modo saremo almeno in grado di chiarire esattamente chi è responsabile di cosa e, se del caso, utilizzare i nostri poteri per garantire che l'intera gamma di soluzioni giuridicamente possibili sia adeguatamente e debitamente esaminata.

In futuro, vorrei esaminare con i colleghi nazionali la fattibilità e l'utilità di estendere questo tipo di cooperazione informale in indagini congiunte in alcune situazioni.

Per fare un esempio: la nuova Agenzia dell'UE per le frontiere, di cui ho parlato in precedenza, lavorerà in cooperazione con le amministrazioni nazionali. Se si immaginano possibili scenari che potrebbero dar luogo a denunce relative a questo organismo dell'UE, è possibile che solo un'indagine possa aiutare a chiarire chi è responsabile di ciò che è accaduto: l'Agenzia, le autorità nazionali o entrambe.

In tal caso, sarebbe sicuramente nell'interesse del denunciante che i difensori civici coinvolti si occupassero della questione, possibilmente attraverso un'indagine congiunta, piuttosto che perdere tempo a discutere questioni di competenza con l'Agenzia e le autorità nazionali interessate.

5.2 Un interesse comune a promuovere e proteggere l'idea di mediazione

Credo inoltre che in futuro dovremo esaminare insieme il modo migliore per promuovere e proteggere l'idea di mediazione.

Ho una forte avversione a usare il linguaggio del mercato quando si parla di cittadinanza o dei diritti dei cittadini. Ma dovremmo anche riconoscere che il termine "difensore civico" costituisce una sorta di marchio. Rappresenta una promessa implicita ai cittadini, compresi quelli che esercitano il diritto alla libera circolazione da uno Stato membro all'altro, sulla natura dell'istituzione. Le connotazioni positive della parola "difensore civico" sono anche un importante bene politico e culturale per tutti noi come professionisti.

Abbiamo quindi un interesse comune a difendere l'integrità del marchio del difensore civico.

In tale contesto, potrebbe essere opportuno cercare di tutelare gli interessi dei cittadini e l'interesse pubblico più ampio, disciplinando il diritto di utilizzare il termine "difensore civico" e il suo equivalente in altre lingue, come già avviene, ad esempio, in Danimarca, a Malta, nel mio paese, la Grecia e in Nuova Zelanda.

Dobbiamo anche evitare di sovraccaricare i difensori civici, creando così un rischio di fallimento che potrebbe avere effetti di ricaduta sulla credibilità del difensore civico come formula istituzionale.

Ho in mente due tipi di sovraccarico potenziale.

Il primo è in alcuni paesi in cui lo stato di diritto e la democrazia (che ovviamente non sono la stessa cosa) hanno radici superficiali, o non hanno affatto radici. La creazione di istituzioni di difensori civici in tali paesi può contribuire a muoverli nella giusta direzione e a migliorare la sorte dei cittadini. Si tratta quindi di un'impresa utile.

È importante, tuttavia, non creare aspettative esagerate su ciò che l'istituzione può raggiungere. In particolare, dubito che sia realistico pensare che un difensore civico possa effettivamente fungere da rimedio per le carenze sistemiche del sistema giudiziario.

In altre parole, è improbabile che l'istituzione del difensore civico sia in grado di stabilire da sola lo Stato di diritto laddove non esiste.

Il secondo tipo di sovraccarico è forse più familiare: l'enorme volume di reclami. Non credo che si tratti solo di risorse adeguate, anche se i difensori civici dovrebbero effettivamente disporre di risorse adeguate per gestire il volume delle denunce ricevute.

Quello che ho in mente è che mentre il difensore civico dovrebbe agire come prima risorsa rispetto ai tribunali, i cittadini dovrebbero rivolgersi al difensore civico solo dopo aver esaurito tutte le procedure interne di risoluzione delle controversie. Da questo punto di vista, parte del ruolo del difensore civico consiste nell'incoraggiare, sia con la carota che con il bastone, l'istituzione di efficaci procedure di reclamo in prima linea, piuttosto che fungere da sé.

6 Conclusione

Infine, vorrei sottolineare che l'"Europa" riguarda solo in misura limitata ciò che accade a Bruxelles o Strasburgo.

Fin dal trattato di Maastricht, che ha creato tra l'altro il Mediatore europeo, l'attività dell'Europa ha sempre più coinvolto la cosiddetta cooperazione intergovernativa, che significa anche cooperazione tra le amministrazioni nazionali. Anche nel settore del metodo comunitario tradizionale, l'attuazione è in gran parte di competenza delle autorità nazionali.

Il contributo dei difensori civici nazionali, regionali e specializzati, il vostro contributo, è quindi importante quanto il mio per garantire che i cittadini godano di una buona amministrazione in relazione alle questioni "europee". Sono pronto a lavorare con voi in ogni modo possibile per contribuire a raggiungere questo obiettivo.

Grazie per l'attenzione.