Introduzione

Presidente, onorevoli deputati, signore e signori,

Desidero ringraziare la commissione giuridica per il cortese invito che mi ha rivolto a partecipare a questa conferenza e a contribuire alla discussione in corso sulla necessità di valutare le norme vigenti in materia di diritto amministrativo dell'UE e di esaminare le sfide e le opportunità che l'entrata in vigore del trattato di Lisbona e, in particolare, l'articolo 298 TFUE hanno presentato.

Nel febbraio di quest'anno ho avviato una consultazione pubblica sui principi del servizio pubblico nel tentativo di formulare, in forma succinta e facilmente comprensibile, i principi etici che dovrebbero guidare la condotta dei funzionari dell'UE. Ho invitato i cittadini, i gruppi di interesse e altre organizzazioni a presentare osservazioni su un progetto di dichiarazione che abbiamo preparato. La consultazione è ancora aperta e le osservazioni possono essere presentate fino al 15 maggio 2011. Mi auguro che le future proposte legislative ai sensi dell'articolo 298 si ispirino a questi principi, che saranno completati entro la fine dell'anno dopo aver esaminato i risultati della consultazione.

Vorrei anche aggiungere che sono felice di essere tornato a León. La mia precedente visita è stata nel febbraio 2010, in occasione della commemorazione dell'undicesimo centenario del Regno di León, quando ho tenuto un discorso nel quadro di una serie di conferenze sulla democrazia in Europa, organizzate su iniziativa, tra l'altro, dell'ex Presidente del Parlamento europeo, Enrique Baron Crespo. Gran parte della mia presentazione in quell'occasione è stata dedicata a un attributo vitale di una sana democrazia, la trasparenza.

Un anno dopo, la trasparenza è ancora il punto focale della mia presentazione. Esistono due modi per rendere operativo il principio della trasparenza. La prima è che le istituzioni reagiscano alle richieste di accesso ai documenti. La seconda è che le istituzioni siano proattive nel rendere le informazioni di dominio pubblico. Gli approcci reattivi e proattivi sono complementari e si rafforzano a vicenda. Esaminerò questo argomento da entrambe le prospettive.

Trasparenza reattiva - Accesso ai documenti

Sebbene esistano ancora problemi relativi all'interpretazione e all'applicazione del regolamento (CE) n. 1049/2001, il principio fondamentale sancito dal regolamento, secondo cui l'apertura è la regola di base e il segreto è l'eccezione, fa parte dell'acquis giuridico dell'UE.

A seguito del regolamento, la capacità del pubblico di monitorare l'esercizio del potere da parte delle istituzioni dell'Unione è sensibilmente aumentata. Allo stesso tempo, è migliorata anche la qualità dei sistemi delle istituzioni per la gestione e il recupero di informazioni e documenti, consentendo loro di operare in modo più efficiente ed efficace, nonché in modo più trasparente. Tuttavia, nonostante i progressi compiuti, la cultura amministrativa delle istituzioni non è ancora del tutto aperta.

Tre anni dopo che la Commissione ha presentato per la prima volta la sua proposta di revisione del regolamento, il processo legislativo sembra essere bloccato. Ho costantemente sottolineato che qualsiasi revisione del regolamento dovrebbe essere un passo avanti per la trasparenza e per la cittadinanza europea, non un passo indietro. Qualsiasi riforma del regolamento dovrebbe essere guidata da quello che a mio avviso era il suo obiettivo originario, ossia facilitare il più ampio accesso possibile ai documenti in possesso delle istituzioni, in modo da consentire ai cittadini di controllare e partecipare ai processi di governance a livello dell'Unione.

A mio avviso, il trattato di Lisbona e la Carta dei diritti fondamentali giuridicamente vincolante forniscono ulteriori motivi per insistere sul fatto che qualsiasi revisione del regolamento non deve ridurre il diritto di accesso. La restrizione dei diritti già goduti ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 sarebbe in contrasto con l'articolo 42 della Carta e con gli obiettivi annunciati del trattato di Lisbona di migliorare il livello di trasparenza e responsabilità nel funzionamento dell'UE.  

Due recenti sviluppi forniscono, a mio avviso, una certa rassicurazione sul fatto che l'attuale diritto di accesso dei cittadini sarà mantenuto.

In occasione di una riunione con il collegio dei commissari il 15 febbraio, ho suggerito loro di valutare la possibilità di presentare una proposta limitata di revisione del regolamento, per tenere conto del fatto che il trattato di Lisbona estende il diritto di accesso del pubblico ai documenti di tutte le istituzioni, organi e organismi dell'Unione.

Sono lieto che la Commissione abbia ora presentato una proposta a tal fine. Accolgo con favore questa iniziativa, che rappresenta un passo utile nell'interesse della certezza del diritto e di una maggiore visibilità dei diritti dei cittadini.

Un secondo sviluppo positivo è rappresentato dalla recente sentenza del Tribunale nella causa Access Info Europe/Consiglio, in cui il Consiglio si è erroneamente rifiutato di rivelare l'identità degli Stati membri che hanno preso posizione durante i negoziati per la revisione del regolamento (CE) n. 1049/2001. Secondo la sentenza, "per poter esercitare i propri diritti democratici, i cittadini devono essere in grado di seguire in dettaglio il processo decisionale all'interno delle istituzioni che partecipano alle procedure legislative e di avere accesso a tutte le informazioni pertinenti".

Per giungere alla sua decisione, la Corte ha tenuto conto, in particolare, del fatto che i documenti richiesti non facevano solo parte del normale processo legislativo, il che naturalmente riguarda maggiormente i cittadini che saranno interessati da tale processo, ma anche del fatto che la proposta legislativa in questione riguardava direttamente i diritti dei cittadini di partecipare a tale processo. La Corte ha anche rifiutato, in modo molto elegante, di essere persuasa dall'argomento del Consiglio secondo cui, se i nomi delle delegazioni fossero divulgati, le delegazioni che potrebbero voler presentare proposte per limitare o ridurre l'apertura non lo farebbero più per timore della pressione che potrebbe essere esercitata su di esse dall'opinione pubblica.

A mio avviso, è straordinario che un tale argomento debba essere presentato in Lussemburgo piuttosto che, ad esempio, a Pyongyang o a Tripoli. Mi chiedo se chi ha formulato tale argomentazione abbia effettivamente letto i Trattati istitutivi.

Trasparenza proattiva

Sebbene la maggior parte del pensiero delle istituzioni in materia di trasparenza sembri concentrarsi sul modo reattivo di trattare le richieste di accesso, una buona amministrazione del diritto di accesso del pubblico richiede non solo che le istituzioni reagiscano correttamente alle domande, ma anche che siano proattive nel rendere le informazioni e i documenti facilmente accessibili al pubblico.

Un aspetto importante della strategia che ho adottato l'anno scorso e che ho reso disponibile in tutte le 23 lingue ufficiali dell'UE è convincere le istituzioni che la trasparenza non riguarda solo la risposta alle richieste di accesso ai documenti, in quanto ciò non è sufficiente a garantire un accesso effettivo. In effetti, l'accesso effettivo può spesso essere ostacolato da enormi ritardi nel rispondere alle richieste e dal fatto che i cittadini non sono adeguatamente informati dell'effettiva esistenza e accessibilità delle informazioni. Vorrei usare l'esempio di una denuncia che ho trattato l'anno scorso per illustrare questo punto.

In un progetto di raccomandazione all'Agenzia europea per i medicinali ho spiegato la necessità di una politica di trasparenza proattiva. Il caso riguardava il rifiuto di fornire a un cittadino irlandese copie delle segnalazioni di reazioni avverse ai farmaci. Ho sottolineato all'Agenzia che, oltre al suo obbligo giuridico di rispondere adeguatamente alle richieste di accesso del pubblico ai sensi del regolamento 1049/2001, sarebbe anche buona prassi amministrativa mettere in atto una politica di immissione proattiva nel pubblico dominio, ad esempio sul sito web dell'Agenzia, di informazioni di interesse pubblico. Ho osservato che il principio di trasparenza implica che le istituzioni dell'UE dovrebbero cercare in modo proattivo di individuare le informazioni di cui il pubblico ha bisogno e quindi procedere alla diffusione di tali informazioni in un modo che il pubblico possa facilmente comprendere.

 Quando le istituzioni dell'UE operano in settori tecnicamente complessi, come il controllo dei medicinali, è particolarmente importante che le informazioni siano presentate in una lingua facilmente comprensibile per il pubblico.  Gli sforzi proattivi da parte delle istituzioni dell'UE per fornire informazioni, quindi, di norma comportano la preparazione e la pubblicazione di nuovo materiale, nonché (e insisto, tra parentesi, su queste parole, perché non stiamo parlando di un'alternativa qui) oltre a fornire l'accesso ai documenti esistenti. Nel decidere cosa, quando e come pubblicare in modo proattivo, le istituzioni devono necessariamente esercitare un giudizio basato sulla loro conoscenza delle caratteristiche specifiche del loro campo di lavoro. Sono lieto di constatare che l'Agenzia europea per i medicinali sembra stia compiendo sforzi per conformarsi al mio progetto di raccomandazione. Visiterò l'Agenzia a Londra la prossima settimana e mi aspetto di essere informato sugli ultimi sviluppi.

Parlerò anche brevemente del fatto che il Garante europeo della protezione dei dati ha recentemente pubblicato un documento in cui raccomanda inoltre alle istituzioni di adottare un approccio proattivo al rapporto tra l'accesso del pubblico e le norme in materia di protezione dei dati. In particolare, Hustinx esorta le istituzioni a chiarire agli interessati, prima o almeno al momento della raccolta dei loro dati personali, in che misura il loro eventuale trattamento includa o possa includere la divulgazione pubblica dei dati. Non dirò di più su questo punto perché l'onorevole Hustinx potrebbe svilupparlo ulteriormente nel suo intervento odierno.  

Occorre riconoscere che le istituzioni dell'UE stanno già compiendo sforzi. Ad esempio, riconoscendo che i suoi documenti programmatici tendono ad essere abbastanza tecnici e pieni di terminologia che non fa parte del linguaggio quotidiano, la Commissione sta già comunicando in modo proattivo attraverso sintesi della legislazione dei cittadini che spiegano le questioni in un linguaggio semplice e non tecnico.

Un altro passo importante verso la trasparenza proattiva è il registro per la trasparenza. All'inizio dell'anno, il Parlamento e la Commissione hanno raggiunto un consenso su un accordo per istituire e gestire un registro comune per la registrazione e il monitoraggio delle organizzazioni e delle persone coinvolte nell'elaborazione e nell'attuazione delle politiche dell'UE.

I cittadini dell'Unione europea hanno il diritto di sapere quali parti interessate stanno cercando di influenzare il processo politico a Bruxelles e quali risorse stanno utilizzando per plasmare le decisioni che riguardano direttamente i cittadini dell'UE. Porre fine alla segretezza delle attività di lobbying è essenziale per ripristinare la fiducia nelle istituzioni dell'UE e migliorare il funzionamento della democrazia europea.

Il registro per la trasparenza rimarrà volontario. Ci si aspetta che i lobbisti "registrino r", ma non sono obbligati a farlo. Sebbene un sistema obbligatorio di registrazione delle attività di lobbying affronterebbe il problema in modo più efficace, vi sono miglioramenti significativi nel nuovo sistema, tra cui un codice di condotta comune, un migliore meccanismo di reclami e sanzioni e il ritiro dei badge di accesso del Parlamento dai lobbisti che non parteciperanno al nuovo registro comune. Quest'ultimo può rivelarsi un modo indiretto efficace per obbligare le parti interessate a registrarsi, poiché per molti lobbisti a Bruxelles l'accesso al Parlamento è essenziale per il loro lavoro.

Esprimo apprezzamento per gli sforzi compiuti dalle Istituzioni europee. Un impegno proattivo con i cittadini e la società civile non dovrebbe essere visto come un onere, che distoglie un'istituzione dalla sua attività principale, ma come parte integrante dell'attività principale di ogni istituzione dell'UE. Tutto ciò rappresenta un grande progresso se lo confrontiamo con i tempi in cui la trasparenza non ha svolto un ruolo importante a livello dell'UE. Tuttavia, i problemi permangono, ed è qui che entrano in gioco i principi di buona amministrazione.

Collegare la trasparenza proattiva ai principi di buona amministrazione può fornire orientamenti sulle misure da adottare per migliorare il diritto di accesso del pubblico.

Un primo passo è che ogni istituzione dovrebbe avere uno o più responsabili dell'informazione, incaricati di mettere in atto il diritto di accesso del pubblico. Dovrebbero garantire che le domande siano trattate rapidamente e che le risposte negative siano adeguatamente fondate e spiegate in modo convincente. I responsabili dell'informazione dovrebbero inoltre garantire che l'istituzione disponga di una politica proattiva per rendere pubblici documenti e informazioni. Un compito correlato sarebbe quello di svolgere un ruolo educativo, spiegando non solo le norme giuridiche, ma anche la loro logica e i vantaggi di lavorare apertamente.

Un altro passo per una migliore amministrazione del diritto fondamentale all'accesso del pubblico è la redazione chiara e favorevole all'accesso dei documenti. A mio avviso, sarebbe una buona amministrazione redigere tutti i documenti al fine di garantire che i cittadini, le organizzazioni e le imprese possano accedervi nel modo più ampio possibile. Se il documento deve contenere informazioni riservate, il documento dovrebbe, per quanto possibile, essere redatto in modo da facilitare la divulgazione parziale. Ciò può essere fatto inserendo il materiale riservato in una sezione separata del documento, preceduta da una spiegazione non riservata del motivo per cui il materiale è esente dalla divulgazione e, ove possibile, da una sintesi non riservata. Se i documenti fossero redatti in questo modo, sarebbe necessario meno tempo per trattare le domande, sarebbero necessarie meno domande di conferma e le istituzioni sarebbero più in grado di rispettare i termini previsti dal regolamento. In questo contesto, anche il linguaggio utilizzato è un elemento importante: dovrebbe essere chiaro e comprensibile.

Ovviamente, se un documento è già di dominio pubblico, non è necessario che il cittadino e l'istituzione attraversino il processo amministrativo di presentazione e trattamento di una domanda di accesso. Il metodo di accesso più efficace ed efficiente consiste pertanto nel rendere inutile anche la presentazione di una domanda, fornendo un utile registro online dei documenti e garantendo che il documento registrato sia prontamente disponibile tramite un link. Un'istituzione che riceve e accetta regolarmente un gran numero di richieste di accesso dovrebbe esaminare seriamente se non potrebbe imparare ad anticipare le richieste future e a rendere disponibili i documenti senza essere interpellata. In effetti, il fatto di non essere proattivi in questo modo potrebbe costituire una forma di cattiva amministrazione.

Le istituzioni dell'UE rendono già accessibili online un gran numero di documenti. Ma la mera quantità non basta. La buona amministrazione dell'accesso ai documenti implica la messa a disposizione dei documenti che le persone effettivamente desiderano e l'organizzazione della loro disponibilità in modo tale da poterli reperire facilmente.

La creazione e la tenuta di tale registro sono un aspetto essenziale di un autentico impegno con i cittadini. Tale impegno dovrebbe essere considerato parte dell'attività principale di ogni istituzione volta a rispettare le promesse dell'Unione in materia di trasparenza, partecipazione e buona amministrazione. L'obiettivo dovrebbe essere quello di garantire che, a meno che non vi siano validi motivi per limitare l'accesso, le persone possano ottenere immediatamente i documenti di cui hanno bisogno attraverso il registro, senza dover presentare una domanda.

Ciò significa che le istituzioni devono garantire che le informazioni siano raccolte, ordinate e archiviate in formati che le rendano individuabili e facili da rilasciare in tempo reale. Un registro dei documenti di facile utilizzo sarebbe consultabile e strutturato in modo tale da aiutare l'utente a comprendere il funzionamento dell'istituzione. Ciò significa che il registro dovrebbe basarsi su un'analisi del flusso di lavoro all'interno dell'istituzione e dovrebbe essere adattato rapidamente per tenere conto delle attività nuove e mutevoli. I documenti dovrebbero essere aggiunti tempestivamente e aggiornati regolarmente.

In conclusione, mi auguro che le istituzioni, e soprattutto il Parlamento, colgano le opportunità presentate durante la revisione del regolamento 1049/2001 e nel quadro di un futuro intervento legislativo nel settore del diritto processuale amministrativo per mettere in pratica il diritto a una buona amministrazione per quanto riguarda l'accesso ai documenti.

Grazie per l'attenzione.