Bevezetés

Elnök úr, tisztelt képviselők, tisztelt Hölgyeim és Uraim!

Szeretnék köszönetet mondani a Jogi Bizottságnak azért a szívélyes meghívásért, amellyel meghívott, hogy szóljak ehhez a konferenciához, és járuljak hozzá ahhoz a folyamatban lévő vitához, amely arról szól, hogy értékelni kell az uniós közigazgatási jogra vonatkozó meglévő szabályokat, és meg kell vizsgálni azokat a kihívásokat és lehetőségeket, amelyeket a Lisszaboni Szerződés és különösen az EUMSZ 298. cikkének hatálybalépése hozott magával.

Ez év februárjában nyilvános konzultációt indítottam a közszolgálati elvekről annak érdekében, hogy tömör és könnyen érthető formában megfogalmazzam azokat az etikai elveket, amelyeknek az uniós köztisztviselők magatartását vezérelniük kell. Felkértem a polgárokat, az érdekcsoportokat és más szervezeteket, hogy nyújtsák be észrevételeiket az általunk készített nyilatkozattervezettel kapcsolatban. A konzultáció még folyamatban van, és az észrevételeket 2011. május 15-ig lehet benyújtani. Remélem, hogy a 298. cikk szerinti jövőbeli jogalkotási javaslatokat ezek az elvek fogják inspirálni, amelyeket a konzultáció eredményeinek tanulmányozása után még ebben az évben véglegesítünk.

Hadd tegyem hozzá azt is, hogy örülök, hogy újra Leónban lehetek. Korábbi látogatásomra 2010 februárjában került sor a Leóni Királyság fennállásának tizenegyszázadik évfordulója alkalmából, amikor beszédet tartottam az európai demokráciáról szóló konferenciasorozat keretében, amelyet többek között Enrique Baron Crespo, az Európai Parlament volt elnöke kezdeményezésére szerveztek. Ebből az alkalomból tartott előadásom nagy részét az egészséges demokrácia, az átláthatóság létfontosságú tulajdonságának szenteltem.

Egy évvel később még mindig az átláthatóság áll előadásom középpontjában. Az átláthatóság elve kétféleképpen valósítható meg. Az első az, hogy az intézmények reagáljanak a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmekre. A második az, hogy az intézmények proaktívan hozzák nyilvánosságra az információkat. A reaktív és proaktív megközelítések kiegészítik és erősítik egymást. Ezt a témát mindkét szemszögből vizsgálom.

Reaktív átláthatóság – A dokumentumokhoz való hozzáférés

Bár az 1049/2001/EK rendelet értelmezésével és alkalmazásával kapcsolatos problémák továbbra is fennállnak, a rendeletben rögzített alapelv, amely szerint a nyitottság az alapvető szabály, a titoktartás pedig a kivétel, az EU jogi vívmányainak részét képezi.

A rendelet eredményeként érzékelhetően megnőtt a nyilvánosság azon képessége, hogy figyelemmel kísérje az uniós intézmények hatáskörgyakorlását. Ugyanakkor az intézmények információ- és dokumentumkezelési és -lehívási rendszereinek minősége is javult, ezáltal lehetővé téve számukra a hatékonyabb és eredményesebb, valamint átláthatóbb működést. Bár történtek előrelépések, az intézmények igazgatási kultúrája még nem érte el teljes mértékben a nyitottságot.

Három évvel azután, hogy a Bizottság először terjesztette elő a rendelet felülvizsgálatára irányuló javaslatát, úgy tűnik, hogy a jogalkotási folyamat elakadt. Folyamatosan hangsúlyoztam, hogy a rendelet bármilyen felülvizsgálatának előrelépést kell jelentenie az átláthatóság és az európai polgárság szempontjából, nem pedig visszalépést. A rendelet bármilyen reformját annak kell vezérelnie, ami véleményem szerint a rendelet eredeti célja volt; azaz az intézmények birtokában lévő dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű hozzáférés megkönnyítése annak érdekében, hogy a polgárok ellenőrizhessék az uniós szintű kormányzási folyamatokat és részt vehessenek azokban.

Véleményem szerint a Lisszaboni Szerződés és a jogilag kötelező erejű Alapjogi Charta további indokokkal szolgál annak hangsúlyozására, hogy a rendelet felülvizsgálata nem korlátozhatja a hozzáféréshez való jogot. Az 1049/2001/EK rendelet alapján már élvezett jogok korlátozása ellentétes lenne a Charta 42. cikkével és a Lisszaboni Szerződésnek az EU működése átláthatóságának és elszámoltathatóságának javítására irányuló bejelentett célkitűzéseivel.  

Véleményem szerint két közelmúltbeli fejlemény bizonyos fokú biztosítékot nyújt arra nézve, hogy a meglévő polgárok hozzáférési joga fennmarad.

A biztosi testülettel február 15-én tartott találkozón azt javasoltam, hogy fontolják meg a rendelet felülvizsgálatára irányuló korlátozott javaslat benyújtását annak figyelembevétele érdekében, hogy a Lisszaboni Szerződés kiterjeszti a nyilvánosságnak az összes uniós intézmény, szerv, hivatal és ügynökség dokumentumaihoz való hozzáférési jogát.

Örülök, hogy a Bizottság most javaslatot terjesztett elő erre a célra. Üdvözlöm ezt a kezdeményezést, amely hasznos lépés a jogbiztonság és a polgárok jogainak fokozott láthatósága érdekében.

A második pozitív fejlemény a Törvényszéknek az Access Info Europe kontra Tanács ügyben hozott közelmúltbeli ítélete, amelyben megállapítást nyert, hogy a Tanács tévesen tagadta meg az 1049/2001/EK rendelet felülvizsgálatára irányuló tárgyalások során álláspontot képviselő tagállamok kilétének felfedését. Az ítélet szerint „Ahhoz, hogy a polgárok gyakorolhassák demokratikus jogaikat, képesnek kell lenniük arra, hogy részletesen nyomon kövessék a jogalkotási eljárásokban részt vevő intézmények döntéshozatali folyamatát, és hozzáférjenek minden releváns információhoz”.

Határozatának meghozatala során a Bíróság figyelembe vette többek között azt a tényt, hogy a kért dokumentumok nem csupán a rendes jogalkotási folyamat részét képezték, amely természetesen leginkább az e folyamat által érintett polgárokat érinti, hanem azt a további tényt is, hogy a szóban forgó jogalkotási javaslat közvetlenül érintette a polgároknak az e folyamatban való részvételhez való jogát. A Bíróság azt is nagyon elegánsan elutasította, hogy meggyőzze a Tanács azon érve, amely szerint a delegációk nevének nyilvánosságra hozatala esetén azok a delegációk, amelyek a nyitottság korlátozására vagy csökkentésére irányuló javaslatokat kívánnak tenni, a továbbiakban nem tennék ezt meg, mivel félnek attól a nyomástól, amelyet a közvélemény gyakorolhat rájuk.

Véleményem szerint rendkívüli, hogy egy ilyen érvet Luxemburgban kell előterjeszteni, nem pedig mondjuk Phenjanban vagy Tripoliban. Kíváncsi vagyok, hogy aki ezt az érvelést megfogalmazta, valóban elolvasta-e az alapító szerződéseket?

Proaktív átláthatóság

Bár úgy tűnik, hogy az intézmények átláthatósággal kapcsolatos gondolkodása a hozzáférés iránti kérelmek kezelésének reaktív módjára összpontosít, a nyilvános hozzáféréshez való jog megfelelő kezelése nemcsak azt követeli meg az intézményektől, hogy helyesen reagáljanak a kérelmekre, hanem azt is, hogy proaktívan tegyék könnyen hozzáférhetővé az információkat és dokumentumokat a nyilvánosság számára.

Az általam tavaly elfogadott és az EU mind a 23 hivatalos nyelvén elérhetővé tett stratégia egyik fontos szempontja az, hogy meggyőzzük az intézményeket arról, hogy az átláthatóság nem csupán a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmekre való reagálásról szól, mivel ez nem elegendő a hatékony hozzáférés biztosításához. Valójában a hatékony hozzáférést gyakran hátráltathatja a kérelmekre való válaszadás jelentős késedelme, valamint az, hogy a polgárokat nem tájékoztatják megfelelően arról, hogy az információ ténylegesen létezik és hozzáférhető. Engedjék meg, hogy egy tavalyi panasz példáját felhasználva illusztráljam ezt a pontot.

Az Európai Gyógyszerügynökségnek szóló ajánlástervezetben kifejtettem, hogy proaktív átláthatósági politikára van szükség. Az ügy arra vonatkozott, hogy egy ír állampolgártól megtagadták a gyógyszermellékhatásokról szóló jelentések másolatainak átadását. Rámutattam az Ügynökségnek, hogy az 1049/2001/EK rendelet szerinti, a nyilvános hozzáférés iránti kérelmekre való megfelelő válaszadásra vonatkozó jogi kötelezettsége mellett helyes adminisztratív gyakorlat lenne az is, ha olyan politikát vezetnének be, amely proaktívan nyilvánosságra hozza a nyilvánosság számára érdekes információkat, például az Ügynökség honlapján. Megjegyeztem, hogy az átláthatóság elve azt jelenti, hogy az uniós intézményeknek proaktívan törekedniük kell arra, hogy azonosítsák, milyen információkra van szüksége a nyilvánosságnak, majd ezeket az információkat a nyilvánosság számára könnyen érthető módon terjesszék.

 Amikor az uniós intézmények olyan területeken dolgoznak, mint a gyógyszerek ellenőrzése, amelyek technikailag összetettek, különösen fontos, hogy az információkat a nyilvánosság számára könnyen érthető nyelven mutassák be.  Az uniós intézmények információnyújtásra irányuló proaktív erőfeszítései ezért általában magukban foglalják az új anyagok elkészítését és közzétételét, valamint (és zárójelben ragaszkodom ezekhez a szavakhoz, mert itt nem alternatíváról beszélünk), valamint a meglévő dokumentumokhoz való hozzáférés biztosítását. Annak eldöntésekor, hogy mit, mikor és hogyan tegyenek közzé proaktívan, az intézményeknek szükségszerűen a szakterületük sajátos jellemzőivel kapcsolatos ismereteik alapján kell ítéletet hozniuk. Örömmel jegyzem meg, hogy úgy tűnik, az Európai Gyógyszerügynökség erőfeszítéseket tesz annak érdekében, hogy megfeleljen az ajánlástervezetemnek. Jövő héten Londonban meglátogatom az Ügynökséget, és számítok arra, hogy értesülni fogok a legújabb fejleményekről.

Röviden megemlítem azt is, hogy az európai adatvédelmi biztos nemrégiben közzétett egy dokumentumot, amelyben azt is javasolja, hogy az intézmények fogadjanak el proaktív megközelítést a nyilvános hozzáférés és az adatvédelmi szabályok közötti kapcsolat tekintetében. Hustinx úr különösen arra sürgeti az intézményeket, hogy a személyes adataik gyűjtése előtt vagy legalább annak időpontjában tegyék egyértelművé az érintettek számára, hogy az esetleges kezelésük milyen mértékben foglalja magában vagy foglalhatja magában az adatok nyilvános közzétételét. Nem mondok többet erről a kérdésről, mert Hustinx úr a mai felszólalásában továbbfejlesztheti azt.  

El kell ismerni, hogy az uniós intézmények már most is erőfeszítéseket tesznek. Elismerve például, hogy szakpolitikai dokumentumai meglehetősen technikai jellegűek, és tele vannak olyan terminológiával, amely nem része a mindennapi nyelvhasználatnak, a Bizottság már most is proaktívan kommunikál a polgárok jogszabály-összefoglalóin keresztül, amelyek egyértelmű, nem technikai nyelven ismertetik a kérdéseket.

A proaktív átláthatóság felé tett másik fontos lépés az átláthatósági nyilvántartás. Az év elején a Parlament és a Bizottság konszenzusra jutott az uniós szakpolitikai döntéshozatalban és a szakpolitikák végrehajtásában részt vevő szervezetek és személyek nyilvántartására és nyomon követésére szolgáló közös nyilvántartás létrehozásáról és működtetéséről szóló megállapodásról.

Az Európai Unió polgárainak joguk van tudni, hogy mely érdekelt felek próbálják befolyásolni a brüsszeli politikai folyamatot, és milyen forrásokat használnak fel az uniós polgárokat közvetlenül érintő döntések alakítására. A lobbizás titkosságának megszüntetése elengedhetetlen az uniós intézményekbe vetett bizalom helyreállításához és az európai demokrácia működésének javításához.

Az átláthatósági nyilvántartás továbbra is önkéntes. A lobbistáktól elvárják, hogy regisztrálják az r-t, de erre nem kötelesek. Bár a lobbitevékenységek nyilvántartásba vételének kötelező rendszere hatékonyabban kezelné a problémát, az új rendszer jelentős javulást mutat, beleértve a közös magatartási kódexet, a jobb panasztételi és szankciós mechanizmust, valamint a Parlament belépőkártyáinak visszavonását az új közös nyilvántartásban részt nem vevő lobbistáktól. Ez utóbbi hatékony közvetett módnak bizonyulhat arra, hogy az érdekelt feleket regisztrációra kötelezzék, mivel sok brüsszeli lobbista számára a Parlamenthez való hozzáférés alapvető fontosságú munkájukhoz.

Elismerésemet fejezem ki az európai intézmények erőfeszítéseiért. A polgárokkal és a civil társadalommal való proaktív együttműködést nem olyan tehernek kell tekinteni, amely eltéríti az intézményt alapvető üzleti tevékenységétől, hanem minden uniós intézmény alapvető üzleti tevékenységének szerves részét kell képeznie. Mindez jelentős előrelépést jelent, ha összehasonlítjuk azokkal az időszakokkal, amikor az átláthatóság nem játszott nagy szerepet uniós szinten. A problémák azonban továbbra is fennállnak, és itt kerülnek képbe a megfelelő ügyintézés elvei.

A proaktív átláthatóságnak a megfelelő ügyintézés elveivel való összekapcsolása iránymutatást nyújthat arra vonatkozóan, hogy milyen lépéseket kell tenni a nyilvánosság hozzáférési jogának javítása érdekében.

Első lépésként minden intézménynek rendelkeznie kell egy vagy több információs tisztviselővel, akiket a nyilvános hozzáférés jogának érvényesítésével bíznak meg. Biztosítaniuk kell, hogy a kérelmeket gyorsan kezeljék, és hogy a negatív válaszokat megfelelően megalapozzák és meggyőzően elmagyarázzák. A tájékoztatási tisztviselőknek azt is biztosítaniuk kell, hogy az intézmény proaktív politikát folytasson a dokumentumok és információk nyilvánosságra hozatalára. Ehhez kapcsolódó feladat lenne, hogy oktató szerepet töltsön be, elmagyarázva nemcsak a jogi szabályokat, hanem azok indokait és a nyílt munkavégzés előnyeit is.

A nyilvános hozzáféréshez való alapvető jog jobb igazgatásának másik lépése a dokumentumok egyértelmű, a hozzáférést támogató megszövegezése. Véleményem szerint megfelelő ügyintézés lenne, ha minden dokumentumot annak biztosítása érdekében készítenének el, hogy a polgárok, szervezetek és vállalkozások a lehető legszélesebb körben hozzáférhessenek azokhoz. Amennyiben a dokumentumnak bizalmas információkat kell tartalmaznia, a dokumentumot lehetőség szerint úgy kell megszövegezni, hogy megkönnyítse a részleges nyilvánosságra hozatalt. Ezt úgy lehet megtenni, hogy a bizalmas anyagot a dokumentum külön szakaszába helyezik, amelyet nem bizalmas magyarázat előz meg arra vonatkozóan, hogy az anyag miért mentesül a közzététel alól, és lehetőség szerint egy nem bizalmas összefoglaló előz meg. Ha a dokumentumokat így készítenék el, kevesebb időre lenne szükség a kérelmek elbírálásához, kevesebb megerősítő kérelemre lenne szükség, és az intézmények jobban be tudnák tartani a rendeletben meghatározott határidőket. Ebben az összefüggésben a használt nyelv is fontos elem: világosnak és érthetőnek kell lennie.

Nyilvánvaló, hogy ha egy dokumentum már nyilvánosan hozzáférhető, szükségtelen, hogy a polgár és az intézmény a hozzáférés iránti kérelem benyújtásának és kezelésének adminisztratív folyamatán menjen keresztül. A hozzáférés leghatékonyabb és legeredményesebb módja ezért az, hogy a dokumentumok hasznos, online nyilvántartásának biztosításával és annak biztosításával, hogy a nyilvántartásba vett dokumentum egy linken keresztül könnyen elérhető legyen, még a kérelem benyújtása is szükségtelenné válik. Annak az intézménynek, amely rendszeresen nagyszámú hozzáférési kérelmet kap és fogad el, komolyan meg kell vizsgálnia, hogy nem tudta-e megtanulni a jövőbeli kérelmek előrejelzését és a dokumentumok kérés nélküli rendelkezésre bocsátását. Az ilyen proaktív magatartás hiánya ugyanis hivatali visszásságnak minősülhet.

Az uniós intézmények már most is számos dokumentumot tesznek online hozzáférhetővé. De a puszta mennyiség nem elég. A dokumentumokhoz való hozzáférés megfelelő adminisztrációja magában foglalja az emberek által ténylegesen kívánt dokumentumok rendelkezésre bocsátását, valamint azok rendelkezésre állásának oly módon történő megszervezését, hogy azok könnyen megtalálhatók legyenek.

Egy ilyen nyilvántartás létrehozása és fenntartása a polgárokkal való valódi együttműködés alapvető eleme. Az ilyen szerepvállalást minden olyan intézmény alapvető üzleti tevékenysége részének kell tekinteni, amelynek célja az átláthatóságra, a részvételre és a megfelelő ügyintézésre vonatkozó uniós ígéretek teljesítése. A cél annak biztosítása kell, hogy legyen, hogy – hacsak nem állnak fenn érvényes okok a hozzáférés korlátozására – az emberek azonnal hozzájuthassanak a nyilvántartáson keresztül a szükséges dokumentumokhoz anélkül, hogy kérelmet kellene benyújtaniuk.

Ez azt jelenti, hogy az intézményeknek biztosítaniuk kell, hogy az információkat olyan formátumban gyűjtsék, rendeljék meg és tárolják, amely lehetővé teszi azok valós idejű feltárását és könnyű közzétételét. A dokumentumok felhasználóbarát nyilvántartása kereshető és strukturálható lenne oly módon, hogy segítse a felhasználót az intézmény működésének megértésében. Ez azt jelenti, hogy a nyilvántartásnak az intézmény munkafolyamatainak elemzésén kell alapulnia, és azt gyorsan ki kell igazítani az új és változó tevékenységek figyelembevétele érdekében. A dokumentumokat haladéktalanul hozzá kell adni, és rendszeresen frissíteni kell.

Következésképpen remélem, hogy az intézmények és mindenekelőtt a Parlament megragadják az 1049/2001/EK rendelet felülvizsgálata során, valamint a közigazgatási eljárásjog területén a jövőbeli jogalkotási beavatkozás keretében kínált lehetőségeket arra, hogy a dokumentumokhoz való hozzáférés tekintetében a megfelelő ügyintézéshez való jogot átültessék a gyakorlatba.

Köszönöm a figyelmet.