Conférence de haut niveau
sur la lutte contre les tactiques de l'industrie du tabac:
État des lieux et voie à suivre Médiateur
européen, Mme Emily O'Reilly
Bruxelles, 2 mars 2016

Bonjour,

Merci aux hôtes et aux organisateurs pour leur invitation à vous parler aujourd'hui d'une question aussi vitale pour la santé et le bien-être des gens, non seulement ici, mais partout dans le monde.

Industrie du tabac

Avant d'exposer les détails de mon enquête sur la transparence du lobbying en faveur du tabac et la manière dont la Commission européenne interprète la convention-cadre des Nations unies pour la lutte antitabac, il convient de rappeler qu'au cœur de cette convention se trouve la reconnaissance de l'industrie du tabac en tant qu'industrie en dehors de la norme, et donc à laquelle les règles normales d'engagement gouvernemental ne devraient pas s'appliquer.

Lorsqu'il est utilisé comme prévu, il entraîne des taux de mortalité élevés parmi ses consommateurs, avec des conséquences non seulement pour les victimes et leurs familles, mais aussi pour les budgets de santé et en particulier pour ceux des pays en développement.

180 Parties ont ratifié la Convention-cadre; le seul traité à ce jour qui régit un produit de consommation et qui est entré en vigueur il y a plus de dix ans. L'Union européenne a adhéré à la CCLAT dans le cadre de la Commission Prodi et elle est contraignante pour les institutions et agences de l'UE jouant un rôle dans la politique de santé publique.

Lors de sa signature, l'ancien commissaire à la santé, David Byrne, a déclaré que la Convention montrait «l'engagement des gouvernements du monde entier à lutter contre le fléau du tabac et à protéger leurs citoyens des pires excès d'une puissante industrie mondiale».

Les parties à la convention-cadre sont tenues de protéger leurs mesures respectives de lutte antitabac des intérêts commerciaux et particuliers de l'industrie du tabac.

La nécessité de mesures de protection spécifiques est reconnue dans le préambule de la convention et dans son article 5, paragraphe 3, qui exige que toutes les parties signataires protègent leurs politiques publiques de lutte antitabac contre la manipulation de l’industrie.

Le Dr Margaret Chan, Directeur général de l'Organisation mondiale de la Santé, a décrit l'industrie du tabac comme un « ennemi impitoyable et sournois », soulignant leurs tactiques de lobbying systématiques et souvent secrètes dans le monde entier, la raison d'être de l'article 5.3.

Une autre caractéristique remarquable de la Convention-cadre est son langage strict, simple et accessible; Cela implique également une approche nettement interventionniste dans le traitement de la réglementation de cette industrie particulière.

Enquête du Médiateur

En mai 2014, une ONG a déposé une plainte auprès de mon bureau, alléguant que la Commission européenne n’avait pas correctement mis en œuvre l’article 5, paragraphe 3, de la convention.

En substance, le plaignant a allégué qu'un certain nombre de réunions non divulguées de la Commission avec des lobbyistes de l'industrie du tabac avaient eu lieu. Alors que la direction générale de la santé divulguait ces réunions de manière proactive, aucune des autres DG n’avait adopté la même pratique.

La plainte a été déposée peu de temps après l'adoption de la directive révisée sur les produits du tabac, un dossier législatif qui aurait été le dossier le plus soumis à des pressions dans l'histoire de l'UE. L’adoption de la directive incluait la démission soudaine du commissaire à la santé de l’époque, DALLI, dans des circonstances contestées et à la suite d’une enquête de l’OLAF sur des pots-de-vin et d’autres allégations. Ma question ne porte toutefois que sur la Convention-cadre.

La Commission a répondu en soulignant son ferme attachement à la convention. À son avis, les parties à la Convention sont toutefois libres de choisir les moyens de s'y conformer. Selon la Commission, cette conformité a été mise en évidence par le cadre éthique applicable aux commissaires et à leurs cabinets, ainsi que par ses règles en matière d’accès aux documents et de transparence, à savoir le règlement (CE) no 1049/2001.

En particulier, la Commission a fait valoir que le règlement (CE) no 1049/2001 garantissait un niveau élevé de transparence permettant aux citoyens de présenter une demande de documents relatifs à des contacts avec l’industrie du tabac.

La Commission a également fait valoir que la nécessité pour les lobbyistes de l’industrie du tabac d’enregistrer leurs activités au moyen du registre de transparence de l’UE, créé conjointement par le Parlement et la Commission en 2011, impliquait également l’adhésion à son code de conduite qui comprend un certain nombre de dispositions régissant les relations entre le lobbyiste et les institutions de l’UE.

À la suite d'une inspection des comptes rendus des réunions de plusieurs hauts fonctionnaires de la Commission, je n'ai pas trouvé l'explication de la Commission convaincante. J’ai donc demandé à la Commission de veiller à ce que la politique de transparence proactive mise en place par la DG Santé, qui exige la publication en ligne de toutes les réunions de l’industrie du tabac et des procès-verbaux de ces réunions, s’applique à tous les services de la Commission, quelle que soit l’ancienneté du fonctionnaire concerné, y compris, en particulier, aux membres de son service juridique.

J ' ai estimé que l ' article 5.3 de la Convention et les Directives d ' application, en exigeant des Parties qu ' elles "agissent" pour protéger leurs politiques de santé des intérêts commerciaux ou autres de l ' industrie du tabac, imposaient une approche proactive et non une approche réactive ou passive.

La Commission n’avait pas pleinement satisfait à cette exigence. Bien que la DG Santé joue bien sûr un rôle de premier plan dans la formulation de la politique de santé, le lobbying en faveur du tabac couvre presque toute l’étendue de la Commission, y compris le service juridique et le secrétariat général.

La DG Santé n’est pas non plus un organe de décision; le collège des commissaires est; et le collège des commissaires s’appuie sur son secrétariat général et son service juridique pour prendre ces décisions.

Les directives relatives au paragraphe 3 de l ' article 5 stipulent aussi clairement que "toutes les branches de l ' administration" doivent faire preuve d ' une transparence proactive et ne pas se limiter à une seule branche de l ' administration.

Le fait que la Commission s’appuie sur le régime d’accès aux documents prévu par le règlement no 1049 déplace également la charge du respect de l’obligation de transparence prévue à l’article 5, paragraphe 3, de la convention-cadre de la Commission vers le citoyen.

Dans la recommandation, j'ai exposé en détail les raisons pour lesquelles le champ d'application de l'article 5.3 de la Convention ne devrait pas être limité.

L’industrie du tabac maintient que l’article 5, paragraphe 3, contrevient aux engagements existants en matière d’«amélioration de la réglementation» en ce qui concerne la «consultation publique à grande échelle» et l’«analyse d’impact sur les entreprises». Toutefois, la Convention n'exclut pas l'industrie des discussions mais la limite au minimum nécessaire.

En ce qui concerne le registre de transparence de l'UE, je me félicite que la Commission ait proposé un registre obligatoire pour les trois principales institutions, mais il ne garantit pas encore une transparence adéquate. Les groupes de front peuvent être difficiles à identifier et sans une divulgation adéquate du financement, il peut être encore plus difficile d'identifier pleinement toutes les personnes qui se sont inscrites au registre. La Commission vient de lancer une consultation publique sur la réforme du registre et j'attendrai les résultats en ce qui concerne ces questions particulières.

Le point net est toutefois que la Commission a refusé d’accepter ma recommandation d’étendre la transparence proactive du lobbying en faveur du tabac à toutes les DG et à tous les niveaux du service. Et, compte tenu de l'engagement déclaré de l'UE envers la Convention, j'avoue être perplexe quant à la raison pour laquelle c'est le cas. Elle ne peut guère concerner la question de la charge administrative. Si, comme le dit la Commission, il y a peu de réunions avec les lobbyistes du tabac, alors il y a peu de fardeau administratif, et s'il y a beaucoup de réunions avec les lobbyistes du tabac, alors c'est sûrement un sujet de préoccupation? C'est particulièrement le cas compte tenu des dommages considérables causés à la confiance du public dans le lobbying en faveur du tabac par l'UE depuis de nombreuses années.

Je reconnais bien sûr que les commissaires, leurs cabinets et les directeurs généraux doivent divulguer les réunions avec tous les lobbyistes de manière proactive, mais cela n'équivaut toujours pas à une divulgation complète dans l'ensemble de la Commission.

La Commission Juncker a effectivement réalisé de réels progrès en matière de transparence et d’éthique, et elle est en effet à la pointe non seulement des autres institutions de l’UE en matière de transparence du lobbying, mais aussi de nombreux États membres. Mais il peut encore faire plus et je les exhorte à réfléchir à nouveau à cette question.

Je suis reconnaissant pour l'excellente coopération sur de nombreuses questions et le dialogue constructif à tous les niveaux avec la Commission, mais leur réponse à cette enquête particulière a été décevante. Ils sont l'exécutif de l'Union européenne, les gardiens des traités, et doivent jouer un rôle de premier plan sur ces questions, car trop souvent, la sophistication des efforts de lobbying mondiaux de l'industrie du tabac est encore sérieusement sous-estimée dans l'Union européenne. On ne peut pas s'attendre à ce que les citoyens le sachent, mais les institutions européennes n'ont aucune excuse.

Merci.