Sissejuhatus

president, austatud parlamendiliikmed, daamid ja härrad,

Soovin tänada õiguskomisjoni lahke kutse eest, mille ta mulle edastas, et sellel konverentsil sõna võtta ja anda oma panus käimasolevasse arutellu vajaduse üle hinnata ELi haldusõiguse kehtivaid eeskirju ning uurida Lissaboni lepingu ja eelkõige Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 298 jõustumisega kaasnenud probleeme ja võimalusi.

Käesoleva aasta veebruaris algatasin avaliku konsultatsiooni avaliku teenistuse põhimõtete kohta, et sõnastada lühidalt ja kergesti mõistetavas vormis eetikapõhimõtted, millest ELi avalikud teenistujad peaksid juhinduma. Kutsusin kodanikke, huvirühmi ja muid organisatsioone üles esitama märkusi meie koostatud avalduse kavandi kohta. Konsultatsioon on veel avatud ja märkusi saab esitada kuni 15. maini 2011. Loodan, et tulevased artikli 298 kohased õigusaktide ettepanekud lähtuvad nendest põhimõtetest, mis valmivad käesoleva aasta lõpupoole pärast konsultatsioonide tulemustega tutvumist.

Lubage mul lisada, et mul on hea meel Leónis tagasi olla. Minu eelmine visiit toimus 2010. aasta veebruaris Leóni Kuningriigi üheteistkümnesajanda aastapäeva puhul, kui pidasin kõne Euroopa demokraatiat käsitlevate konverentside sarja raames, mis korraldati muu hulgas Euroopa Parlamendi endise presidendi Enrique Baron Crespo algatusel. Suur osa minu ettekandest sel puhul oli pühendatud elujõulise demokraatia ja läbipaistvuse olulisele tunnusele.

Aasta hiljem on minu ettekande keskmes endiselt läbipaistvus. Läbipaistvuse põhimõtte rakendamiseks on kaks võimalust. Esiteks peavad institutsioonid reageerima dokumentidele juurdepääsu taotlustele. Teine on see, et institutsioonid teeksid teabe üldsusele kättesaadavaks ennetavalt. Reaktiivsed ja ennetavad lähenemisviisid täiendavad ja tugevdavad üksteist. Käsitlen seda teemat mõlemast vaatenurgast.

Reaktiivne läbipaistvus – juurdepääs dokumentidele

Kuigi määruse (EÜ) nr 1049/2001 tõlgendamisel ja kohaldamisel esineb endiselt probleeme, on määruses sätestatud aluspõhimõte, et avatus on põhireegel ja saladus on erand, osa ELi õigustikust.

Määruse tulemusena on märgatavalt suurenenud üldsuse suutlikkus jälgida liidu institutsioonide volituste kasutamist. Samal ajal on paranenud ka institutsioonide teabe ja dokumentide haldamise ja hankimise süsteemide kvaliteet, mis võimaldab neil tegutseda tõhusamalt ja tulemuslikumalt ning läbipaistvamalt. Kuigi edusamme on tehtud, ei ole institutsioonide halduskultuur veel avatusega täielikult hakkama saanud.

Kolm aastat pärast seda, kui komisjon esitas esimest korda ettepaneku määruse läbivaatamiseks, näib seadusandlik protsess olevat blokeeritud. Olen pidevalt rõhutanud, et määruse mis tahes läbivaatamine peaks olema samm läbipaistvuse ja Euroopa kodakondsuse suunas, mitte samm tagasi. Määruse mis tahes reformimisel tuleks juhinduda sellest, mis minu arvates oli selle algne eesmärk; see tähendab institutsioonide valduses olevatele dokumentidele võimalikult laialdase juurdepääsu hõlbustamist, et võimaldada kodanikel kontrollida liidu tasandi juhtimisprotsesse ja neis osaleda.

Minu arvates annavad Lissaboni leping ja õiguslikult siduv põhiõiguste harta täiendavaid põhjendusi nõudele, et määruse mis tahes läbivaatamine ei tohi piirata juurdepääsuõigust. Määrusega 1049/2001 juba antud õiguste piiramine oleks vastuolus harta artikliga 42 ja Lissaboni lepingu väljakuulutatud eesmärkidega parandada ELi toimimise läbipaistvust ja vastutust.  

Kaks hiljutist arengut annavad minu arvates teatava kindlustunde, et kodanike praegune juurdepääsuõigus säilib.

15. veebruaril toimunud kohtumisel volinike kolleegiumiga soovitasin neil kaaluda piiratud ettepaneku esitamist määruse läbivaatamiseks, et võtta arvesse asjaolu, et Lissaboni lepinguga laiendatakse üldsuse õigust tutvuda kõigi liidu institutsioonide, organite ja asutuste dokumentidega.

Mul on hea meel, et komisjon on nüüd sel eesmärgil ettepaneku esitanud. Mul on hea meel selle algatuse üle, mis on kasulik samm õiguskindluse ja kodanike õiguste suurema nähtavuse huvides.

Teine positiivne areng on Üldkohtu hiljutine otsus kohtuasjas Access Info Europe vs. nõukogu, mille puhul leiti, et nõukogu keeldus ekslikult avalikustamast nende liikmesriikide nimesid, kes võtsid seisukoha määruse 1049/2001 läbivaatamise üle peetavatel läbirääkimistel. Selleks et kodanikud saaksid kasutada oma demokraatlikke õigusi, peab neil olema võimalik üksikasjalikult jälgida otsustusprotsessi seadusandlikes menetlustes osalevates institutsioonides ja neil peab olema juurdepääs kogu asjakohasele teabele.

Otsuse tegemisel võttis Euroopa Kohus muu hulgas arvesse asjaolu, et taotletud dokumendid ei olnud üksnes osa tavapärasest seadusandlikust protsessist, mis loomulikult puudutab kõige enam kodanikke, keda see protsess mõjutab, vaid ka asjaolu, et kõnealune seadusandlik ettepanek puudutas otseselt kodanike õigust selles protsessis osaleda. Samuti keeldus Euroopa Kohus väga elegantselt veenmast nõukogu argumenti, et delegatsioonide nimede avalikustamise korral ei teeks need delegatsioonid, kes võivad soovida teha ettepanekuid avatuse piiramiseks või vähendamiseks, seda enam, kartes survet, mida avalik arvamus neile tõenäoliselt avaldab.

Minu arvates on erakordne, et selline argument tuleb esitada pigem Luksemburgis kui näiteks Pyongyangis või Tripolis. Huvitav, kas see, kes selle argumendi sõnastas, on tegelikult asutamislepinguid lugenud?

Ennetav läbipaistvus

Kuigi suurem osa institutsioonide arusaamast läbipaistvusest näib keskenduvat juurdepääsutaotluste käsitlemise reageerimisviisile, ei nõua üldsuse juurdepääsuõiguse hea haldamine mitte ainult institutsioonide korrektset reageerimist taotlustele, vaid ka ennetavat tegutsemist teabe ja dokumentide üldsusele kergesti kättesaadavaks tegemisel.

Eelmisel aastal vastu võetud ja kõigis 23 ELi ametlikus keeles kättesaadavaks tehtud strateegia oluline aspekt on veenda institutsioone, et läbipaistvus ei tähenda ainult dokumentidele juurdepääsu taotlustele reageerimist, sest sellest ei piisa tõhusa juurdepääsu tagamiseks. Tegelikku juurdepääsu võivad sageli takistada suured viivitused taotlustele vastamisel ja asjaolu, et kodanikke ei teavitata piisavalt sellest, et teave on tegelikult olemas ja kättesaadav. Lubage mul kasutada selle punkti illustreerimiseks näidet kaebusest, mida ma eelmisel aastal käsitlesin.

Euroopa Ravimiametile esitatud soovituse projektis selgitasin vajadust ennetava läbipaistvuspoliitika järele. Juhtum puudutas keeldumist anda Iirimaa kodanikule ravimi kõrvaltoimete aruannete koopiaid. Ma juhtisin ameti tähelepanu sellele, et lisaks tema õiguslikule kohustusele vastata nõuetekohaselt määruse 1049/2001 kohastele üldsuse juurdepääsu taotlustele, oleks hea haldustava kehtestada poliitika, mille kohaselt tehakse üldsusele huvipakkuv teave ennetavalt üldsusele kättesaadavaks, näiteks ameti veebisaidil. Märkisin, et läbipaistvuse põhimõte tähendab, et ELi institutsioonid peaksid püüdma ennetavalt kindlaks teha, millist teavet üldsus vajab, ja seejärel levitama seda teavet viisil, millest üldsus kergesti aru saab.

 Kui ELi institutsioonid töötavad sellistes tehniliselt keerukates valdkondades nagu ravimite kontroll, on eriti oluline, et teave esitataks üldsusele kergesti arusaadavas keeles.  ELi institutsioonide ennetavad jõupingutused teabe andmiseks hõlmavad seega tavaliselt uue materjali ettevalmistamist ja avaldamist ning (ja ma rõhutan sulgudes neid sõnu, sest me ei räägi siin alternatiivist) samuti olemasolevatele dokumentidele juurdepääsu võimaldamist. Otsustades, mida, millal ja kuidas proaktiivselt avaldada, peavad institutsioonid tingimata tegema otsuse, mis põhineb nende teadmistel oma töövaldkonna eripära kohta. Mul on hea meel märkida, et Euroopa Ravimiamet näib tegevat jõupingutusi minu soovituse eelnõu järgimiseks. Külastan agentuuri järgmisel nädalal Londonis ja ootan, et mind teavitatakse viimastest arengutest.

Samuti mainin lühidalt, et Euroopa andmekaitseinspektor avaldas hiljuti dokumendi, milles ta soovitab institutsioonidel võtta kasutusele proaktiivne lähenemisviis üldsuse juurdepääsu ja andmekaitse-eeskirjade vahelistele suhetele. Täpsemalt nõuab hr Hustinx tungivalt, et institutsioonid selgitaksid andmesubjektidele enne nende isikuandmete kogumist või vähemalt selle ajal, mil määral nende lõplik töötlemine hõlmab või võib hõlmata andmete avalikustamist. Ma ei ütle selle kohta rohkem, sest härra Hustinx võib seda oma tänases sõnavõtus edasi arendada.  

Tuleb tunnistada, et ELi institutsioonid on juba teinud jõupingutusi. Tunnistades näiteks, et komisjoni poliitikadokumendid kipuvad olema üsna tehnilised ja täis terminoloogiat, mis ei ole osa igapäevasest keelekasutusest, suhtleb komisjon juba ennetavalt kodanike koostatud õigusaktide kokkuvõtete kaudu, milles selgitatakse küsimusi lihtsas ja mittetehnilises keeles.

Veel üks oluline samm ennetava läbipaistvuse suunas on läbipaistvusregister. Aasta alguses jõudsid parlament ja komisjon üksmeelele kokkuleppe suhtes luua ühine register ELi poliitika kujundamise ja rakendamisega tegelevate organisatsioonide ja üksikisikute registreerimiseks ja järelevalveks ning seda registrit hallata.

Euroopa Liidu kodanikel on õigus teada, millised sidusrühmad püüavad mõjutada Brüsseli poliitilist protsessi ja milliseid vahendeid nad kasutavad ELi kodanikke otseselt mõjutavate otsuste kujundamiseks. Lobitöö salastatuse kaotamine on oluline, et taastada usaldus ELi institutsioonide vastu ja parandada Euroopa demokraatia toimimist.

Läbipaistvusregister jääb vabatahtlikuks. Lobistidelt oodatakse registeerimist, kuid nad ei ole kohustatud seda tegema. Kuigi lobitöö registreerimise kohustuslik süsteem lahendaks probleemi tõhusamalt, on uues süsteemis tehtud märkimisväärseid parandusi, sealhulgas ühine käitumisjuhend, täiustatud kaebuste ja sanktsioonide mehhanism ning parlamendi sissepääsulubade tühistamine lobistidelt, kes uues ühises registris ei osale. Viimane võib osutuda tõhusaks kaudseks viisiks kohustada sidusrühmi registreeruma, sest paljude Brüsselis asuvate lobistide jaoks on juurdepääs parlamendile nende töö jaoks väga oluline.

Ma tunnustan Euroopa institutsioonide jõupingutusi. Ennetavat suhtlemist kodanike ja kodanikuühiskonnaga ei tohiks pidada koormaks, mis suunab institutsiooni oma põhitegevusest kõrvale, vaid iga ELi institutsiooni põhitegevuse lahutamatuks osaks. Kõik see on suur edusamm, kui võrrelda seda ajaga, mil läbipaistvusel ei olnud ELi tasandil suurt rolli. Probleemid siiski püsivad ja just siin tulevad mängu hea halduse põhimõtted.

Ennetava läbipaistvuse sidumine hea halduse põhimõtetega võib anda suuniseid selle kohta, milliseid meetmeid tuleks võtta, et parandada üldsuse juurdepääsuõigust.

Esimene samm on see, et igal institutsioonil peaks olema üks või mitu teabeametnikku, kelle ülesanne on jõustada üldsuse juurdepääsu õigus. Nad peaksid tagama, et taotlusi menetletakse kiiresti ning et negatiivsed vastused on nõuetekohaselt põhjendatud ja veenvalt selgitatud. Teabeametnikud peaksid samuti tagama, et asutusel on ennetav poliitika dokumentide ja teabe avalikustamiseks. Sellega seotud ülesanne oleks täita harivat rolli, selgitades mitte ainult õigusnorme, vaid ka nende põhjendusi ja avalikust tööst saadavat kasu.

Veel üks samm üldsuse juurdepääsu põhiõiguse paremaks haldamiseks on selge ja juurdepääsu soodustav dokumentide koostamine. Minu arvates oleks hea haldus, kui kõik dokumendid koostataks eesmärgiga tagada, et kodanikel, organisatsioonidel ja ettevõtjatel oleks neile võimalikult laiaulatuslik juurdepääs. Kui dokument peab sisaldama konfidentsiaalset teavet, tuleks dokument koostada nii palju kui võimalik, et hõlbustada osalist avalikustamist. Selleks võib konfidentsiaalsed materjalid paigutada dokumendi eraldi ossa, millele eelneb mittekonfidentsiaalne selgitus selle kohta, miks materjal on avalikustamisest vabastatud, ja võimaluse korral mittekonfidentsiaalne kokkuvõte. Kui dokumendid koostataks sellisel viisil, oleks taotluste menetlemiseks vaja vähem aega, kordustaotlusi oleks vaja vähem ja institutsioonid suudaksid määruses sätestatud tähtaegadest paremini kinni pidada. Selles kontekstis on oluline osa ka kasutataval keelel: see peaks olema selge ja arusaadav.

On selge, et kui dokument on juba üldkasutatav, ei ole kodanikul ja institutsioonil vaja läbida juurdepääsutaotluse esitamise ja menetlemise haldusmenetlust. Kõige tõhusam ja tulemuslikum juurdepääsuviis on seega muuta isegi taotluse esitamine tarbetuks, luues kasuliku veebipõhise dokumendiregistri ja tagades, et registreeritud dokument on lingi kaudu hõlpsasti kättesaadav. Institutsioon, kes võtab korrapäraselt vastu ja võtab vastu suure hulga juurdepääsutaotlusi, peaks tõsiselt uurima, kas ta ei saaks õppida tulevasi taotlusi ette nägema ja dokumente ilma neid küsimata kättesaadavaks tegema. Suutmatus olla sel viisil proaktiivne võib tõepoolest kujutada endast haldusomavoli vormi.

ELi institutsioonid teevad juba praegu internetis kättesaadavaks suure hulga dokumente. Ainuüksi kogusest ei piisa. Dokumentidele juurdepääsu hea haldamine hõlmab nende dokumentide kättesaadavaks tegemist, mida inimesed tegelikult soovivad, ja nende kättesaadavuse korraldamist nii, et neid oleks lihtne leida.

Sellise registri loomine ja pidamine on kodanike tõelise kaasamise oluline aspekt. Sellist kaasamist tuleks käsitada iga institutsiooni põhitegevuse osana, mille eesmärk on täita liidu lubadusi läbipaistvuse, osalemise ja hea halduse kohta. Eesmärk peaks olema tagada, et kui juurdepääsu piiramiseks ei ole mõjuvaid põhjuseid, saavad inimesed vajalikud dokumendid viivitamata registri kaudu, ilma et nad peaksid taotlust esitama.

See tähendab, et institutsioonid peavad tagama, et teavet kogutakse, tellitakse ja säilitatakse vormingus, mis muudab selle reaalajas leitavaks ja kergesti kättesaadavaks. Kasutajasõbralik dokumendiregister oleks otsitav ja üles ehitatud nii, et see aitaks kasutajal mõista institutsiooni toimimist. See tähendab, et register peaks põhinema institutsiooni töövoo analüüsil ja seda tuleks kiiresti kohandada, et võtta arvesse uusi ja muutuvaid tegevusi. Dokumendid tuleks sellele kiiresti lisada ja neid tuleks korrapäraselt ajakohastada.

Kokkuvõtteks loodan, et institutsioonid ja eelkõige parlament kasutavad ära võimalusi, mida pakub määruse 1049/2001 läbivaatamine ning tulevane seadusandlik sekkumine haldusmenetlusõiguse valdkonnas, et rakendada õigust heale haldusele seoses dokumentidele juurdepääsuga.

Tänan tähelepanu eest.