Der Hintergrund der Beschwerde

1. Am 21. Januar 2009 beantragte der Beschwerdeführer, ein deutscher Staatsangehöriger, Zugang zu Dokument Nr. 10673/02 des Rates der Europäischen Union („das Dokument“), einer Stellungnahme des Juristischen Dienstes des Rates, in dem die Rechtsgrundlage zum Vorschlag für eine Verordnung über genetisch veränderte Lebensmittel und Futtermittel erörtert wird.[1]

2. Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung 1049/2001[2] bestimmt: „Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat hat vorbehaltlich der in dieser Verordnung festgelegten Grundsätze, Bedingungen und Einschränkungen ein Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe.“

3. Artikel Absatz 2 enthält eine Ausnahme von diesem allgemeinen Zugangsrecht:

„Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:

[…]

der Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung,

[…]

es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.“

4. Die Vorschriften für die Behandlung von Zweitanträgen sind in Artikel 8 festgelegt:

„(1) Ein Zweitantrag ist unverzüglich zu bearbeiten. Binnen fünfzehn Arbeitstagen nach Registrierung eines solchen Antrags gewährt das Organ entweder Zugang zu dem angeforderten Dokument und macht es innerhalb dieses Zeitraums gemäß Artikel 10 zugänglich oder teilt schriftlich die Gründe für die vollständige oder teilweise Ablehnung mit. Verweigert das Organ den Zugang vollständig oder teilweise, so unterrichtet es den Antragsteller über mögliche Rechtsbehelfe, das heißt, Erhebung einer Klage gegen das Organ und/oder Einlegen einer Beschwerde beim Bürgerbeauftragten nach Maßgabe der Artikel 230 bzw. 195 des EG-Vertrags.

(2) In Ausnahmefällen, beispielsweise bei einem Antrag auf Zugang zu einem sehr umfangreichen Dokument oder zu einer sehr großen Zahl von Dokumenten, kann die in Absatz 1 vorgesehene Frist um fünfzehn Arbeitstage verlängert werden, sofern der Antragsteller vorab informiert wird und eine ausführliche Begründung erhält.“

5. Am 23. Februar 2009 gewährte der Rat teilweisen Zugang zu dem Dokument. Er erklärte, dass die Freigabe des gesamten Dokuments den Schutz der Rechtsberatung nach Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001 beeinträchtigen würde, da die Öffentlichkeit dadurch über die Stellungnahme des Juristischen Dienstes des Rates zur Rechtmäßigkeit des entsprechenden Rechtsakts informiert würde. Die Stellungnahme sei angesichts der Entwicklung des EU-Rechts sensibel, und die Möglichkeit der Veröffentlichung solcher interner Rechtsgutachten könne den Rat veranlassen, sich mit der Anforderung derartiger Stellungnahmen zurückzuhalten, da er sich anschließend gezwungen sehen könnte, öffentlich einen der Rechtsauskunft zuwiderlaufenden Standpunkt zu verteidigen. Ferner könne der Juristische Dienst unter öffentlichen Druck geraten, was eventuell seine Beratung beeinflussen und zu Schwierigkeiten bei der Verteidigung des Rates vor dem Gerichtshof führen würde. Der Rat zog das Fazit, dass der Grundsatz der Transparenz nicht schwerer wiege als das öffentliche Interesse am Schutz der Rechtsberatung.

6. Am 9. März 2009 stellte der Beschwerdeführer einen Zweitantrag. Er wies darauf hin, dass sich die Verordnung 1829/2003 auf die Artikel 37, 95 und Artikel 152 Absatz 4 Buchstabe e des EG-Vertrags stütze, jedoch nicht begründet worden sei, warum diese Artikel als Rechtsgrundlage ausgewählt wurden. Auch in den einschlägigen Vorschlägen der Kommission lasse sich keine entsprechende Erklärung finden. Nur das Dokument gehe auf diese Frage ein. Ferner sei in der Begründung des Rates nicht nachgewiesen worden, dass das öffentliche Interesse an der Geheimhaltung des Dokuments schwerer wiegt als das allgemeine Zugangsrecht des Beschwerdeführers. Das Argument des Rates, dass die Verbreitung die Arbeit des Juristischen Dienstes beeinträchtigen könnte, sei eine sehr allgemeine Aussage, und die vom Rat zur Unterstützung dieses Arguments angeführten Gründe seien dieselben, die der Gerichtshof in der Rechtssache Turco[3] verworfen hatte.

7. Am 31. März 2009 teilte der Rat dem Beschwerdeführer mit, dass er mehr Zeit für die Prüfung der Angelegenheit benötige und daher die Frist gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 verlängern müsse. Die verlängerte Frist lief am 20. April 2009 ab, ohne dass der Beschwerdeführer eine Antwort erhielt.

8. Am 30. April 2009 reichte der Beschwerdeführer daher eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten ein, in der er die Argumente aus seinem Zweitantrag aufrechterhielt. Ferner kritisierte er die Bearbeitung seines Antrags durch den Rat und rügte insbesondere, dass dieser ihm die Beantwortungsfrist für seinen Zweitantrag nicht mitgeteilt habe, dass die Verlängerung der Frist nicht begründet worden sei, obwohl Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 dies vorschreibe, und dass der Rat ihn nicht auf mögliche Rechtsbehelfe hingewiesen habe.

9. Am 5. Mai 2009 erhielt der Beschwerdeführer vom Rat ein Schreiben mit Datum vom 24. April 2009, in dem der Rat den Zweitantrag ablehnte und ausführte, dass ein Dokument generell vor der Veröffentlichung geschützt sei, wenn sich die betreffende Institution davon überzeugt habe, dass die Verbreitung das öffentliche Interesse am Schutz der Rechtsberatung beeinträchtigen würde. Ein Dokument, das rechtliche Beratung beinhaltet, könne aber in Ausnahmefällen dennoch verbreitet werden, wenn das öffentliche Interesse diese Verbreitung rechtfertigt. In der Rechtssache Turco habe der Gerichtshof festgestellt, dass Dokumente, die Rechtsgutachten zu Gesetzgebungsfragen enthalten, grundsätzlich zu verbreiten sind, sofern sie nicht „besonders sensibel“ sind oder „von großer Tragweite, die über den Rahmen des fraglichen Gesetzgebungsverfahrens hinausgeht“. Ein Teil des Dokuments enthalte eine besonders sensible Analyse zu den Befugnissen des Unionsgesetzgebers im Hinblick auf die Einführung eines zentralen Systems für die Zulassung bestimmter Erzeugnisse, und die Tragweite des Dokuments gehe über den Rahmen des fraglichen Gesetzesvorschlags hinaus. Es könne daher nicht verbreitet werden.

Der Gegenstand der Untersuchung

10. Der Beschwerdeführer erhob folgende Beschwerdepunkte:

(1) Der Rat der Europäischen Union verweigere zu Unrecht den Zugang zu einem Dokument und stütze sich dabei auf Argumente, die der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Turco verworfen hatte.

(2) Der Rat habe es versäumt, gewisse Verfahrensregeln zu beachten, die sich aus dem Prinzip der Rechtsstaatlichkeit oder aus Verordnung 1049/2001 ergeben.

11. Der Beschwerdeführer erhob zusätzlich folgende Forderungen:

(1) Der Rat solle dem Beschwerdeführer Zugang zu Dokument Nr. 10673/02 gewähren.

(2) Der Rat solle für die Zukunft sicherstellen, dass seine Verfahren dem Prinzip der Rechtsstaatlichkeit entsprechen, indem er

(a) die neue Frist angibt, wenn er einen Brief an einen Antragsteller sendet, weil er mehr Zeit zur Bearbeitung des Antrags auf Dokumentenzugang benötigt;

(b) die Verlängerung der Frist für die Beantwortung eines Antrags begründet; und

(c) die Antragsteller über Rechtsbehelfe im Fall der Ablehnung des Antrags unterrichtet. Dies solle frühzeitig geschehen, damit Antragsteller, deren Antrag nicht fristgemäß bearbeitet wird, wissen, dass sie dies als abschlägigen Bescheid ansehen können, und darüber im Bilde sind, welche Rechtsbehelfe ihnen in einem solchen Fall zur Verfügung stehen.

Die Untersuchung

12. Die Beschwerde wurde am 30. April 2009 eingereicht, und am 7. Mai 2009 folgte eine Ergänzung. Am 4. Juni 2009 leitete der Bürgerbeauftragte eine Untersuchung ein und forderte den Rat der Europäischen Union auf, eine Stellungnahme abzugeben.

13. Der Rat übermittelte seine Stellungnahme am 10. Juli 2009. Am 20. Juli 2009 wurde die Stellungnahme des Rates an den Beschwerdeführer mit der Bitte um Anmerkungen bis zum 31. August 2010 weitergeleitet. Bis zu diesem Datum gingen keine Anmerkungen ein. Am 10. September 2010 nahm der Bürgerbeauftragte in den Räumlichkeiten des Rates Einsicht in das fragliche Dokument. Der Prüfungsbericht wurde anschließend dem Beschwerdeführer und dem Rat zugeleitet.[4] Am 16. März 2011 übermittelte der Beschwerdeführer seine Anmerkungen.

14. Am 27. Mai 2011 machte der Bürgerbeauftragte einen Vorschlag für eine gütliche Einigung. Der Rat übermittelte seine Antwort am 15. Juli 2011. In einem Telefongespräch mit der zuständigen Sachbearbeiterin am 20. Juli 2011 gab der Beschwerdeführer an, dass er das Dokument erhalten habe und dass er, sollte er nicht innerhalb von zwei Wochen weitere Anmerkungen machen, als mit dem Ausgang der Untersuchung zufrieden angesehen werden könne. Es gingen keine solchen Anmerkungen ein.

Analyse und vorläufige Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

A. Der Vorwurf der Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument und die damit verbundene Forderung

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgetragen wurden

15. Der Beschwerdeführer vertrat die Auffassung, dass der Rat seinen Antrag auf Zugang zu dem Dokument aufgrund einer falschen Auslegung des Urteils in der Rechtssache Turco zu Unrecht abgelehnt habe. In seinem Schreiben zur Ablehnung des Zweitantrags machte der Rat geltend, dass der Zugang zu Dokumenten, die Rechtsgutachten enthalten, nur in Ausnahmefällen gewährt werde. Der Beschwerdeführer trug vor, dass dies eine Fehlinterpretation der Verordnung 1049/2001 sei.

16. Der Beschwerdeführer erklärte, der Rat habe außerdem (durch Wiedergabe der Kriterien aus Randnummer 69 des Urteils in der Rechtssache Turco) aufzeigen wollen, dass das Dokument „besonders sensibel” sei und „von großer Tragweite, die über das fragliche Gesetzgebungsverfahren hinausgeht“. Das fragliche Gesetzgebungsverfahren sei jedoch abgeschlossen und die Tatsache, dass der Rat das betreffende Rechtsgutachten bei anderen Gesetzgebungsverfahren heranzog, dürfte keine ausreichende Rechtfertigung für eine Ausnahme von der Transparenzverpflichtung sein. Andernfalls könne ja der Rat das Recht auf Dokumentenzugang aushöhlen, indem er sich bei neuen Fällen oder Verfahren auf alte Gutachten beruft.

17. Der Rat hatte erklärt, dass die Verbreitung den Wert von Gutachten des Juristischen Dienstes für den Rat so weit beeinträchtigen könnte, dass letzterer davon absehen würde, solche anzufordern. Der Beschwerdeführer bezeichnete diese Überlegung als unerheblich, da sie vom Gerichtshof in der Rechtssache Turco verworfen worden sei. Der Rat habe nicht aufgezeigt, dass diese Gefahr im vorliegenden Fall bestehe oder jemals bestanden habe. Dies gelte auch für das Argument, dass dem Juristischen Dienst durch die Verbreitung seiner Stellungnahmen die Vertretung des Rates vor Gericht erschwert würde. Das Dokument beziehe sich auf eine seit April 2004 anwendbare Verordnung, die vor den Unionsgerichten noch nie angefochten wurde. Dem Beschwerdeführer sei kein Beispiel dafür bekannt, dass der Juristische Dienst die Vertretung des Rates vor den EU-Gerichten ablehnte, weil sich sein ursprüngliches Rechtsgutachten von dem schließlich angenommenen Standpunkt unterschied. Es sei klar, dass die EU-Gerichte Rechtssachen auf der Grundlage ihrer eigenen Rechtsauslegung entscheiden und nicht danach gehen, ob ein Organ einem internen Rechtsgutachten gefolgt ist.

18. Der Beschwerdeführer fügte hinzu, dass der Hauptzweck der Verordnung 1049/2001 und der ihr zugrundeliegenden Bestimmungen des Vertrags darin bestehe, dem Grundsatz der Transparenz größere Bedeutung einzuräumen als dem Interesse einer Verwaltung an der Geheimhaltung von Dokumenten. Ferner gelte die Ausnahmeregelung in Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 nicht generell für alle Rechtsgutachten. Vielmehr müsse die Behauptung, dass die Nichtverbreitung eines Dokuments im öffentlichen Interesse liege, ausführlich begründet werden. In Anbetracht dessen scheine es, als wolle der Rat bei seiner Arbeit zur Entwicklung des Gemeinschaftsrechts unbehelligt bleiben. Es sei jedoch wichtig, dass die Bürger in diesen Prozess einbezogen werden, was wiederum erfordere, dass sie die Gründe für die Maßnahmen des Unionsgesetzgebers verstehen, um sie diskutieren und kritisieren zu können. Übertriebene Geheimhaltung im Bereich der Gesetzgebung könne das Vertrauen der Bürger in die europäischen Organe untergraben. Das Argument des Rates, dass er gezwungen wäre, seine legislativen Entscheidungen zu begründen, lasse ein falsches Verständnis der Grundsätze der Demokratie erkennen und lege nahe, dass der Rat öffentliche Kontrolle vermeiden will.

19. Der Rat erklärte in seiner Stellungnahme, dass der Beschwerdeführer seine Begründung zum Verhältnis von Regel und Ausnahme bei der Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 offenbar missverstanden habe. Entgegen dem Vorbringen des Beschwerdeführers habe der Rat weder die Verordnung 1049/2001 noch die Rechtsprechung der EU-Gerichte falsch angewendet oder missachtet. Vielmehr habe er sich auf die Ausnahmeregelung in Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 gestützt und die vom Gerichtshof aufgestellten Grundsätze angewandt. Er habe also festgestellt, dass das Dokument ein Rechtsgutachten enthält, und anschließend geprüft, ob die Verbreitung den Schutz der Rechtsberatung beeinträchtigen würde, indem er dieses öffentliche Interesse gegen das öffentliche Interesse an der Offenheit des Gesetzgebungsverfahrens abwog.

20. Das Argument, dass ein Rechtsgutachten zu einem Gesetzgebungsvorschlag nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens offengelegt werden sollte, verfälsche die Rechtsprechung der EU-Gerichte, die befunden hätten, dass die Rechtsberatung in zwei Fällen geschützt werden müsse. Dabei handele es sich um Rechtsgutachten, die besonders sensibel bzw. von einer großen Tragweite sind, die über den Rahmen des betreffenden Gesetzgebungsverfahrens hinausgeht. In solchen Fällen müsse die Rechtsberatung für den Zeitraum geschützt werden, in dem der Schutz gerechtfertigt ist. Der Gerichtshof habe nicht erklärt, dass der Abschluss des entsprechenden Gesetzgebungsverfahrens dabei der entscheidende Faktor war.

21. Der Rat hielt den Schutz eines Teils des Dokuments auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 für gerechtfertigt. Obwohl das Gesetzgebungsverfahren nun abgeschlossen sei, bleibe das Gutachten besonders sensibel, weil die darin erörterte heikle Frage auch im Zusammenhang mit anderen Gesetzesvorschlägen im Bereich des Binnenmarkts beurteilt werde. Ferner sei die Frage Gegenstand einer Nichtigkeitsklage vor den EU-Gerichten gewesen.[5] Daher habe der Rat seine Auffassung durch spezifische und konkrete Begründungen substanziiert, wie im Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Turco gefordert.

22. Das Dokument sei als internes Rechtsgutachten für die Mitglieder des Rates abgefasst worden. Die Möglichkeit der Verbreitung solcher internen Rechtsgutachten könne den Rat veranlassen, sich mit der Anforderung derartiger Gutachten zurückzuhalten, da er anschließend genötigt sein könnte, öffentlich einen dem Rechtsrat zuwiderlaufenden Standpunkt zu verteidigen. Dies würde dazu führen, dass der Rat auf ein wichtiges Instrument zur Absicherung der Rechtmäßigkeit seiner Gesetzgebungsakte verzichten muss.

23. Darüber hinaus könne der Juristische Dienst unter Druck von außen geraten, was eventuell seine Rechtsberatung beeinflussen würde. Schließlich könne es für den Juristischen Dienst schwieriger werden, den Rat vor dem Gerichtshof zu verteidigen, wenn seine Stellungnahmen im Voraus bekannt wären; dies gelte insbesondere in Fällen, in denen der Standpunkt des Rates von dem im fraglichen Gutachten vertretenen Standpunkt abweicht. Wenn der Juristische Dienst mit einer Veröffentlichung seiner internen Beratung rechnen müsse, könnte dies auch Einfluss auf die Formulierung seiner Gutachten haben, was die Bereitstellung freier, objektiver und umfassender Gutachten für den Rat beeinträchtigen würde. Der Rat habe untersucht, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung besteht, und sei zu dem Schluss gelangt, dass der Grundsatz der Transparenz nicht schwerer wiegt als das Interesse am Schutz der im Dokument enthaltenen Rechtsberatung.

24. Der Rat stimmte dem Beschwerdeführer nicht darin zu, dass es unerheblich sei, dass er jegliches Interesse an schriftlichen Gutachten seines Juristischen Dienstes verlieren könnte. Ganz im Gegenteil werde mit Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 angestrebt, das Interesse der Organe an freier, objektiver und umfassender Rechtsberatung zu schützen. Eine gegenteilige Auffassung würde den eigentlichen Zweck des in Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 geregelten Schutzes der Rechtsberatung in Frage stellen.

25. Hinsichtlich der Feststellung des Beschwerdeführers, der Rat habe seinen Standpunkt nicht begründet und seine Behauptungen nicht substanziiert, merkte der Rat an, dass er gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 lediglich nachweisen müsse, dass nach vernünftigem Ermessen die Gefahr einer Beeinträchtigung des Schutzes der Rechtsberatung besteht. Nach Ansicht des Rates könne mit Hilfe der obigen spezifischen Argumente nachgewiesen werden, dass diese Gefahr vorhanden ist.

26. Abschließend erklärte der Rat zu der Frage, ob es ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung gebe, dass angesichts der spezifischen Umstände des Falls und des besonders sensiblen Charakters und der Tragweite des Dokuments der Grundsatz der Transparenz nicht schwerer wiege als das öffentliche Interesse am Schutz der Rechtsberatung. Wenn er auch Verständnis dafür habe, dass der Beschwerdeführer ein wissenschaftliches Interesse an dem Dokument hat, sei diese Erwägung doch unerheblich, da das Dokument nur erga omnes verbreitet werden könne. Da keine weiteren Argumente für ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung vorlägen, sei der Rat zu dem Schluss gelangt, dass sein Interesse an freier, objektiver und umfassender Beratung schwerer wiege als das Interesse des Beschwerdeführers an der vollständigen Veröffentlichung des Dokuments.

Die Akteneinsicht

27. Am 10. September 2010 nahmen Vertreter des Bürgerbeauftragten in den Räumlichkeiten des Rates Einsicht in das Dokument. Die Einsichtnahme ergab, dass das Dokument eine Stellungnahme des Juristischen Dienstes des Rates zur Rechtsgrundlage für eine vorgeschlagene Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über genetisch veränderte Lebensmittel und Futtermittel enthielt. Ferner wurde ersichtlich, dass es in dem Dokument nicht um den Inhalt des Verordnungsvorschlags ging, sondern um die Wahl der Rechtsgrundlage für das im Vorschlag vorgesehene zentrale Zulassungsverfahren. Während der Überprüfung betonte der Vertreter des Rates erneut, dass das betreffende Gutachten von besonders großer Tragweite und besonders sensibel sei und dass die Frage eines zentralen Zulassungsverfahrens auf Gemeinschaftsebene wiederholt und regelmäßig zur Sprache komme, darunter auch in den aktuellen Debatten.

Weitere Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach der Akteneinsicht vorgetragen wurden

28. In seinen Bemerkungen zum Prüfungsbericht verwies der Beschwerdeführer auf die Rechtssache API[6], in der der Gerichtshof klargestellt habe, dass Gerichtsverfahren durch eine Verbreitung von Dokumenten nicht beeinträchtigt werden können, wenn die fraglichen Verfahren abgeschlossen sind. Grundsätzlich gelte dies auch, wenn andere, eng damit zusammenhängende Verfahren noch anhängig sind. In Anbetracht dessen könne das Argument des Rates, dass er vielleicht in künftigen Verfahren vor den EU-Gerichten auf das fragliche Gutachten zurückgreifen müsse, nicht als stichhaltig angesehen werden.

Die vorläufige Beurteilung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung führte

Das Verhältnis von Regel und Ausnahme nach Verordnung 1049/2001

29. Die allgemeine Regel gemäß Verordnung 1049/2001 lautet eindeutig, dass Dokumente eines Organs, darunter Stellungnahmen des Juristischen Dienstes eines Organs zu Gesetzgebungsverfahren, offenzulegen sind. Nach Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 kann davon abgewichen werden, wenn die Verbreitung des Dokuments den Schutz der Rechtsberatung beeinträchtigen würde. Auch wenn dieser Ausnahmefall eintritt, muss der Zugang zu einem Dokument dennoch gewährt werden, wenn nachgewiesen werden kann, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung besteht.

30. In seiner Antwort auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers erklärte der Rat, ein Dokument sei generell gegen Freigabe geschützt, wenn das Organ sich vergewissert hat, dass die Verbreitung des Dokuments das öffentliche Interesse am Schutz der Rechtsberatung beeinträchtigen würde; ein Dokument mit einer Rechtsberatung könne ausnahmsweise zugänglich gemacht werden, wenn festgestellt wird, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse die Verbreitung rechtfertigen würde.[7] Er könne dem Argument des Beschwerdeführers nicht folgen, dass ein Organ die in Artikel 4 Absatz 2 enthaltene Ausnahmeregelung nur dann nutzen darf, wenn es ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Geheimhaltung des Dokuments nachweisen kann. Dies würde das Verhältnis von Regel und Ausnahme umkehren.

31. Auf diese Weise bezog der Rat die in Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 enthaltene Ausnahmeregelung in die von ihm so genannte allgemeine Regel ein. Damit verwischte er in gewisser Weise die in Verordnung 1049/2001 getroffene Unterscheidung zwischen der allgemeinen Regel, der Ausnahme zum Schutz der Rechtsberatung und der Maßgabe, dass der Zugang dennoch zu gewähren ist, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse nachgewiesen wird.

32. In seiner Stellungnahme setzte der Rat jedoch der daraus resultierenden Ungewissheit ein Ende, indem er eindeutig erklärte, dass er bestrebt sei, die in der Verordnung 1049/2001 und im Fallrecht der EU-Gerichte aufgestellten Regeln zu befolgen, indem er prüfe, ob die Verbreitung des Dokuments, das rechtlichen Rat enthält, das durch Artikel 4 Absatz 2 geschützte Interesse beeinträchtigen würde, und indem er das öffentliche Interesse an Transparenz gegen das öffentliche Interesse am Schutz der Rechtsberatung abwäge. Der Bürgerbeauftragte war daher der Auffassung, dass keine weiteren Untersuchungen zu diesem Aspekt des Falles erforderlich sind.

Die Vertraulichkeit von Stellungnahmen des Juristischen Dienstes

33. Der Rat lehnte den Antrag des Beschwerdeführers mit der Begründung ab, dass er erstens das Interesse an schriftlichen Gutachten seines Juristischen Dienstes verlieren könnte, da er dann möglicherweise gezwungen wäre, öffentlich einen dem Rechtsrat zuwiderlaufenden Standpunkt zu verteidigen, und dass zweitens die Fähigkeit des Juristischen Dienstes zur Erteilung offener Ratschläge und zur Vertretung des Rates vor Gericht beeinträchtigt würde, wenn seine Gutachten im Voraus bekannt wären. Der Beschwerdeführer hielt dem entgegen, dass der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Turco die vom Rat vorgebrachten Argumente verworfen habe.

34. An diesem Punkt erschien es angebracht, auf dieses Urteil einzugehen.

35. Der Gerichtshof wies das erste der oben genannten Argumente folgendermaßen ab:

59 Erstens ist zu der vom Rat geäußerten Befürchtung, die Verbreitung einer Stellungnahme seines Juristischen Dienstes zu einem Gesetzesvorhaben könne Zweifel an der Rechtmäßigkeit des betreffenden Rechtsakts hervorrufen, festzustellen, dass gerade Transparenz in dieser Hinsicht dazu beiträgt, den Organen in den Augen der europäischen Bürger eine größere Legitimität zu verleihen und deren Vertrauen zu stärken, weil sie es ermöglicht, Unterschiede zwischen mehreren Standpunkten offen zu erörtern. Tatsächlich ist es eher das Fehlen von Information und Diskussion, das bei den Bürgern Zweifel hervorrufen kann, und zwar nicht nur an der Rechtmäßigkeit eines einzelnen Rechtsakts, sondern auch an der Rechtmäßigkeit des Entscheidungsprozesses insgesamt.

60 Ferner würde die Gefahr, dass bei den europäischen Bürgern Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines vom Gemeinschaftsgesetzgeber erlassenen Rechtsakts aufkommen, weil der Juristische Dienst des Rates eine ablehnende Stellungnahme zu diesem Rechtsakt abgegeben hat, meist nicht eintreten, wenn dessen Begründung so verbessert würde, dass deutlich würde, warum der ablehnenden Stellungnahme nicht gefolgt wurde.

61 Daher kann es für die Darlegung einer Beeinträchtigung des Schutzes der Rechtsberatung im Sinne des Artikels 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 nicht ausreichen, in allgemeiner und abstrakter Form auf die Gefahr zu verweisen, dass die Verbreitung von Rechtsgutachten zu Gesetzgebungsverfahren Zweifel an der Rechtmäßigkeit von Gesetzgebungsakten aufkommen lassen könne.

36. Das Argument des Rates, er könne sich genötigt sehen, eine Entscheidung zu verteidigen, die er entgegen dem Ratschlag seines Juristischen Dienstes getroffen hat, ist im Wesentlichen dasselbe Argument, das in der Rechtssache Turco vor dem Gerichtshof verwendet wurde, und kann daher im vorliegenden Fall nicht akzeptiert werden.

37. Hinsichtlich des zweiten oben genannten Arguments entschied der Gerichtshof folgendermaßen:

65 Zum Vorbringen der Kommission, es könne für den Juristischen Dienst eines Organs, der sich zunächst negativ zu einem in Vorbereitung befindlichen Gesetzgebungsakt geäußert habe, schwierig sein, später die Rechtmäßigkeit dieses Aktes zu verteidigen, wenn die Stellungnahme veröffentlicht worden sei, ist festzustellen, dass ein solch allgemeines Argument keine Ausnahme von der in der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Transparenz rechtfertigen kann.

66 Im Licht dieser Erwägungen ist keine wirkliche, angemessen absehbare und nicht nur hypothetische, Gefahr erkennbar, dass die Verbreitung der Stellungnahmen des Juristischen Dienstes des Rates, die im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren erstellt wurden, geeignet ist, den Schutz der Rechtsberatung im Sinne des Artikels 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 zu beeinträchtigen.

67 Soweit die Verbreitung das Interesse am Schutz der Unabhängigkeit des Juristischen Dienstes des Rates beeinträchtigen könnte, ist diese Gefahr jedenfalls gegen die überwiegenden öffentlichen Interessen abzuwägen, die der Verordnung Nr. 1049/2001 zugrunde liegen. Wie in den Randnummern 45 bis 47 des vorliegenden Urteils in Erinnerung gerufen, ist ein solches überwiegendes öffentliches Interesse darin zu sehen, dass die Verbreitung von Dokumenten, die die Stellungnahme des Juristischen Dienstes eines Organs zu Rechtsfragen enthalten, die bei der Diskussion über Gesetzesvorschläge aufgeworfen werden, geeignet ist, die Transparenz und die Offenheit des Gesetzgebungsverfahrens zu erhöhen und das demokratische Recht der europäischen Bürger, die Informationen zu überprüfen, auf deren Grundlage ein Rechtsakt ergangen ist, zu stärken, wie es insbesondere im zweiten und sechsten Erwägungsgrund dieser Verordnung vorgesehen ist.

68 Aus den vorgenannten Erwägungen ergibt sich, dass die Verordnung Nr. 1049/2001 grundsätzlich eine Verpflichtung zur Verbreitung der Stellungnahmen des Juristischen Dienstes des Rates zu Gesetzgebungsverfahren aufstellt.

38. Wendete man diese Kriterien auf die Begründung des Rates für seine Entscheidung an, den Zugang zu dem Dokument zu verweigern, musste die vorläufige Schlussfolgerung daher lauten, dass der Rat nicht nachgewiesen hat, dass der Zugang verweigert werden musste, um sein Interesse an freier, objektiver und umfassender Rechtsberatung zu schützen. Er hat es ferner versäumt, einem der Ziele angemessen Rechnung zu tragen, das in Erwägungsgrund 2 der Verordnung 1049/2001 beschrieben wird, und zwar „eine größere … Verantwortung der Verwaltung gegenüber dem Bürger in einem demokratischen System”, die bei Gesetzgebungsverfahren besonders wichtig ist.

Die besondere Sensibilität der Stellungnahme und ihre über die betreffende gesetzgeberische Maßnahme hinausreichende Bedeutung

39. Dabei ist allerdings zu beachten, dass der Gerichthof seine Ausführungen folgendermaßen fortsetzte:

69 Gleichwohl schließt diese Feststellung nicht aus, dass die Verbreitung eines spezifischen Rechtsgutachtens, das im Zusammenhang mit einem Gesetzgebungsverfahren erstellt wurde, aber besonders sensibel oder von besonders großer Tragweite ist, die über den Rahmen des betreffenden Gesetzgebungsverfahrens hinausgeht, zum Schutz der Rechtsberatung verweigert werden kann. In einem solchen Fall müsste das betreffende Organ die Verweigerung substantiiert begründen.

70 In diesem Zusammenhang ist überdies darauf hinzuweisen, dass nach Artikel 4 Absatz 7 der Verordnung Nr. 1049/2001 eine Ausnahme nur für den Zeitraum gelten kann, in dem der Schutz aufgrund des Inhalts des Dokuments gerechtfertigt ist.

40. Somit musste beurteilt werden, ob der Rat aufgrund des Inhalts des Dokuments nachgewiesen hat, dass es weiterhin geschützt werden musste.

41. Der Rat trug vor, dass der Teil des Dokuments, zu dem er keinen Zugang gewährt hatte, besonders sensibel sei, weil er die Befugnisse des Unionsgesetzgebers im Hinblick auf die Einführung eines zentralen Zulassungsverfahrens betreffe und über das bereits abgeschlossene Verfahren hinaus besondere Relevanz behalte, da diese Frage bei mehreren weiteren Gesetzgebungsverfahren analysiert werden müsse.

42. Der Bürgerbeauftragte war nicht überzeugt, dass die Erklärungen des Rates nachwiesen, dass es sich um ein „besonders sensibles“ Dokument in dem Sinne handelte, in dem dieser Begriff von den EU-Gerichten ausgelegt wird. Das Gericht hat in einem kürzlich ergangenen Urteil die Auffassung vertreten, dass ein Dokument nur dann „besonders sensibel” ist, wenn im Fall einer Offenlegung „ein grundlegendes Interesse der Union oder der Mitgliedstaaten verletzt wäre“.[8] Zwar gibt es häufig unterschiedliche Auffassungen zu der Rechtsgrundlage, auf die sich ein Vorschlag stützen sollte, doch nach Ansicht des Bürgerbeauftragten ist ein Gutachten allein deshalb noch nicht „besonders sensibel“.

43. Zweitens wies der Rat in Bezug auf die Frage, ob das Dokument „von besonders großer Tragweite ist, die über den Rahmen des betreffenden Gesetzgebungsverfahrens hinausgeht”,darauf hin, dass in dem Dokument die Frage der Befugnisse behandelt werde, die in mehreren Gesetzgebungsverfahren eine Rolle spiele. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass das betreffende Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen sei und das Dokument offengelegt werden sollte.

44. In einem anderen Kontext stimmte der Gerichtshof zu, dass sich nicht ausschließen lasse, dass durch die Verbreitung von Schriftsätzen, die im Rahmen eines Gerichtsverfahrens eingereicht worden sind, das Verfahren in einer anderen, eng damit zusammenhängenden Rechtssache beeinträchtigt werden könnte. Eine solche Gefahr hänge jedoch „von mehreren Faktoren” ab. Daher könne „nur aufgrund einer konkreten Prüfung der angeforderten Dokumente, die den [üblichen] Kriterien entspricht“, festgestellt werden, ob die Verbreitung eines Dokuments verweigert werden darf.[9]

45. Der Bürgerbeauftragte erkannte an, dass ein Gutachten, das die Wahl der Rechtsgrundlage für ein Zulassungsverfahren betrifft, bei einem ein ähnlichen Verfahren für eine andere Art von Produkten von Bedeutung sein kann und dass es in diesem Sinne als ein Gutachten „von Bedeutung, die über den Rahmen des betreffenden Gesetzgebungsverfahrens hinausgeht“, angesehen werden kann. Der Rat verwies auf zwei abgeschlossene Aussprachen über zwei Kommissionsvorschläge[10] und ein damals laufendes Verfahren, das inzwischen abgeschlossen worden war.[11] Er verwies ferner auf ein Verfahren vor dem Gerichtshof, das mit Urteil vom 6. Dezember 2005 zum Abschluss kam.[12] Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass in dieser Untersuchung nur die Fälle berücksichtigt werden konnten, in denen das Gesetzgebungsverfahren zum Zeitpunkt der Ablehnung des Zweitantrags noch nicht abgeschlossen war. Vor diesem Hintergrund war der Bürgerbeauftragte nicht überzeugt, dass die Erklärungen des Rates eine „besonders große“ Tragweite des Dokuments nachwiesen.

46. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten reichten die vom Rat vorgelegten Argumente daher nicht aus, um – aufgrund des Inhalts des Dokuments, wie in Artikel 4 Absatz 7 der Verordnung 1049/2001 gefordert - die Auffassung des Rates zu rechtfertigen, dass das Dokument nicht in vollem Umfang offengelegt werden kann. Dies könnte einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen.

Vorläufige Schlussfolgerung im Hinblick auf den ersten Beschwerdepunkt und die damit zusammenhängende Forderung

47. Der Bürgerbeauftragte kam aus den vorstehenden Gründen zu dem vorläufigen Ergebnis, dass der Rat die Ablehnung des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten entsprechend den einschlägigen Bestimmungen und der einschlägigen Rechtsprechung nicht begründet hat, was einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen könnte. Er unterbreitete daher gemäß Artikel 3 Absatz 5 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten einen entsprechenden Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung.

Die Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorgelegt wurden

48. In seiner Antwort auf den Vorschlag widersprach der Rat der Auffassung des Bürgerbeauftragten, dass die Entscheidung, das Dokument nicht zu veröffentlichen, nicht im Einklang mit der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union war. Er wies darauf hin, dass der Gerichtshof akzeptiert hatte, dass allgemeine Erwägungen herangezogen werden können, um Zugang zu einem Dokument zu verweigern, da für Anträge auf Verbreitung von Dokumenten gleicher Art vergleichbare allgemeine Annahmen gelten können, und dass dies auch in Bezug auf Gesetzgebungsakten der Fall sei. Nichtsdestotrotz habe der Rat in Bezug auf das Dokument und unter Heranziehung von konkreten und spezifischen Gründen dargelegt, dass die allgemeine Annahme, dass Rechtsgutachten des juristischen Dienstes vor Offenlegung geschützt werden müssen, in diesem Fall zutreffe, da das Dokument von besonders großer Tragweite und besonderer Sensibilität sei. Er unterstrich weiter, dass es seiner Ansicht nach weder aus Verordnung 1049/2001 noch aus dem Urteil des Gerichtshofs in der Sache Access Info Europe, die der Bürgerbeauftragte zitiert hatte, ergebe, dass die Ausnahme zum Schutz von Rechtsgutachten nur greife wenn "ein grundlegendes Interesse der Union oder der Mitgliedstaaten verletzt wäre". In Bezug auf den Begriff der "besonders großen Tragweite" hielt der Rat seine Auffassung aufrecht - begründet darauf, dass die Ausnahme für die Rechtsberatung das Interesse eines Organs schützen soll, Rechtsgutachten anzufordern und freie, objektive und vollständige Stellungnahmen zu erhalten - dass es genügen sollte, wenn ein Organ feststellt, dass es vernünftigerweise vorhersehbar sei, dass ähnliche wie die in dem Rechtsgutachten beantwortete Fragen in der Zukunft aufkommen würden, wie dies in der vorliegenden Sache der Fall gewesen sei, um es dem Organ zu erlauben, Zugang zu einem Dokument zu verweigern.

49. Der Rat fügte hinzu, dass er die Sache dennoch nochmals überprüft habe und, insbesondere in Anbetracht der seitdem vergangenen Zeit, zu dem Schluss gekommen sei, dass die Ausnahme für die Rechtsberatung nicht länger zutreffe und auch keine andere in Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 vorgesehene Ausnahme greife. Er habe daher beschlossen, dem Beschwerdeführer eine öffentlich zugängliche Version des Dokuments zu übermitteln.

50. Der Beschwerdeführer gab an, das Dokument erhalten zu haben, und dass er mit diesem Ergebnis zufrieden sei.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung

51. Obwohl der Bürgerbeauftragte mit der Auffassung des Rates nicht gänzlich einverstanden ist, stellt er fest, dass der Rat dem Beschwerdeführer vollen Zugang zu dem Dokument gegeben hat und dass der Beschwerdeführer mitgeteilt hat, dass er mit diesem Ergebnis zufrieden sei. Ungeachtet der Meinungsverschiedenheiten in Bezug auf die rechtlichen Aspekte dieser Angelegenheit kommt der Bürgerbeauftragte daher zu dem Schluss, dass der Rat Schritte unternommen hat, um diesen Teil der Beschwerde zur Zufriedenheit des Beschwerdeführers beizulegen.

B. Vorwurf der Missachtung der in Verordnung 1049/2001 enthaltenen Verfahrensvorschriften und damit zusammenhängende Forderung

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgetragen wurden

52. Der Beschwerdeführer erhob den Vorwurf, dass der Rat mehrere der in Verordnung 1049/2001 enthaltenen Verfahrensvorschriften missachtet habe. In diesem Zusammenhang trug er folgende Argumente vor:

(a) In seinem Schreiben vom 31. März 2009 zur Verlängerung der Frist für die Prüfung des Zweitantrags habe der Rat die neue Frist nicht angegeben.

(b) In seinem Schreiben vom 31. März 2009 habe der Rat unter Nichtbeachtung von Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 keine Begründung für die Verlängerung der Frist gegeben.

(c) Der Rat habe den Antragsteller nicht über mögliche Rechtsbehelfe unterrichtet, was zwar nicht eigentlich im Widerspruch zur Verordnung 1049/2001 stehe (der zufolge diese Angaben im Ablehnungsbescheid enthalten sein müssen), aber gegen rechtsstaatliche Prinzipien und den Grundsatz der Transparenz verstoße.

(d) Bis zum Ablauf der verlängerten Frist habe der Rat dem Beschwerdeführer keine Antwort erteilt, was ihn nach Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001 berechtigte, Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten einzulegen.

53. In seiner Stellungnahme wies der Rat die ersten drei Argumente zurück. Zum ersten Argument stellte er fest, dass er bei der Verlängerung der Frist auf Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 hingewiesen habe. Diese Bestimmung besage eindeutig, dass sich die Frist um fünfzehn Arbeitstage verlängert. Da das vorläufige Schreiben einen Hinweis auf diese Bestimmung enthielt, habe also kein Zweifel am Ablauftermin der verlängerten Frist bestehen können.

54. Zum zweiten Argument führte der Rat aus, er habe erklärt, dass die mit der Bearbeitung des Antrags befassten Einrichtungen den Vorgang noch nicht abgeschlossen hätten. Nach der Geschäftsordnung des Rates würde zwar der Rat über Zweitanträge entscheiden, doch werde die Entscheidung von der Arbeitsgruppe und vom AStV[13] vorbereitet. Da alle diese Gremien einen Antrag prüfen und dann darüber entscheiden müssten, sei es nicht ungewöhnlich, dass die Bearbeitung von Anträgen mehr Zeit in Anspruch nimmt als in Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung 1049/2001 vorgesehen. Dennoch würden den Antragstellern stets Überschreitungen der normalen Bearbeitungsfrist und nach Möglichkeit ein voraussichtlicher Termin für die endgültige Entscheidung mitgeteilt.

55. Zum dritten Argument führte der Rat aus, dass er die Verordnung 1049/2001 eingehalten habe, als er den Beschwerdeführer erst zum Zeitpunkt der Ablehnung des Zweitantrags über die ihm zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe unterrichtete. Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung schreibe vor, dass das Organ diese Information mitteilen muss, wenn es den Zugang „vollständig oder teilweise“ verweigert. Darüber hinaus sei die Fristverlängerung eine reine Verfahrensmaßnahme und an sich nicht anfechtbar. Es könne daher irreführend sein, in einem vorläufigen Antwortschreiben zur Fristverlängerung auf Rechtsbehelfe hinzuweisen und damit den falschen Eindruck zu erwecken, dass es sich um eine anfechtbare Maßnahme handele.

Die vorläufige Beurteilung des Bürgerbeauftragten, die zu einem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung führte

Information über den Zeitpunkt, an dem die Frist endet

56. Es trifft zu, dass in Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 eindeutig geregelt ist, dass die Frist für die Bearbeitung eines Antrags in Ausnahmefällen um fünfzehn Arbeitstage verlängert werden kann.

57. Allerdings kann nicht vorausgesetzt werden, dass alle Bürger über solche detaillierten Kenntnisse der Verordnung 1049/2001 verfügen. Überdies verlängerte der Rat die Frist in diesem speziellen Fall am 31. März 2009. Die zusätzliche Frist von fünfzehn Arbeitstagen lief somit um Ostern herum ab. Unter solchen Umständen ist es für Bürger besonders schwierig herauszufinden, welche Tage Arbeitstage sind, wobei zusätzlich zu berücksichtigen ist, dass die gesetzlichen Feiertage von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden sind und dass die Organe der Europäischen Union ihre Feiertage unabhängig festlegen. Andererseits ist das Datum, an dem die Fristverlängerung abläuft, für einen Antragsteller von besonderer Bedeutung, da es sich um den Zeitpunkt handelt, ab dem er die fehlende Antwort des Organs als abschlägigen Bescheid betrachten und die in Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001 festgelegten Rechtsbehelfe nutzen kann.

58. Gute Verwaltungstätigkeit erfordert von einem Organ, es allen Antragstellern, darunter auch Menschen mit unzulänglichen Kenntnissen über geltende Rechtsvorschriften, zu ermöglichen, einen abschlägigen Bescheid anzufechten und somit ihr Recht auf Zugang zu Dokumenten wirksam auszuüben. Der Bürgerbeauftragte war deshalb der Auffassung, dass das tatsächliche Datum, an dem eine Fristverlängerung abläuft, angegeben werden sollte, obwohl dies in der Verordnung 1049/2001 nicht ausdrücklich vorgesehen ist. Das diesbezügliche Versäumnis des Rates im vorliegenden Fall könnte als Missstand in der Verwaltungstätigkeit angesehen werden. Der Bürgerbeauftragte unterbreitete daher einen entsprechenden Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung.

Begründung der Fristverlängerung

59. Nach Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 kann die Frist nur in „Ausnahmefällen“ verlängert werden. Der Antragsteller muss vorab informiert werden und eine „ausführliche Begründung” erhalten. Im vorliegenden Fall wurde dem Beschwerdeführer im Schreiben des Rates vom 31. März 2009 lediglich mitgeteilt, dass die Prüfung des Zweitantrags des Beschwerdeführers noch nicht abgeschlossen sei. Diese Verzögerung wurde jedoch nicht begründet.

60. Der Rat hat somit die maßgebliche gesetzliche Bestimmung nicht eingehalten. Dies könnte einen Missstand in der Verwaltungspraxis darstellen.

61. In seiner Stellungnahme erklärte der Rat, dass eine Fristverlängerung nicht ungewöhnlich sei, da mehrere Einrichtungen eine Stellungnahme zu Zweitanträgen vorlegen müssten. Es hat somit den Anschein, dass es im Zusammenhang mit der Einhaltung der in Verordnung 1049/2001 festgesetzten Fristen durch den Rat ein systembedingtes Problem geben könnte. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass diese Frage, die vom Beschwerdeführer nicht angesprochen wurde, getrennt von der vorliegenden Untersuchung behandelt werden sollte. Am 26. Juni 2011 eröffnete der Bürgerbeauftragte daher eine Untersuchung aus eigener Initiative in dieser Sache.[14]

Information über Rechtsbehelfe, die dem Antragsteller offenstehen

62. Es trifft zu, dass nach Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung 1049/2001 das Organ den Antragsteller nur im Fall eines „abschlägigen Bescheids” über mögliche Rechtsbehelfe unterrichten muss. Der Rat hat also eindeutig im Rahmen der Verordnung 1049/2001 gehandelt und damit seine rechtlichen Verpflichtungen eingehalten.

63. Dennoch ist zu beachten, dass diese Unterrichtung der Antragsteller erst dann erfolgt, wenn ein Organ einen ausdrücklichen Beschluss zur Ablehnung eines Antrags auf Zugang fasst. Wie der Beschwerdeführer zu Recht betonte, würde eine frühere Unterrichtung der Antragsteller sicherstellen, dass sie die verfügbaren Rechtsbehelfe nutzen können, sobald die Frist für die Antwort abgelaufen ist, ohne dass das Organ einen solchen Beschluss gefasst und mitgeteilt hat. Wie oben erwähnt, sind die Bürger nicht immer umfassend mit allen einschlägigen Bestimmungen vertraut. Zwar muss die Unterrichtung gemäß Verordnung 1049/2001 nicht vor einem „abschlägigen Bescheid“ erfolgen, doch manchmal erfordert es die gute Verwaltungspraxis, im Dienste des Bürgers mehr zu tun als nur die Vorschriften zu befolgen. In diesem Zusammenhang würde das bedeuten, dass Antragsteller zu einem früheren Zeitpunkt im Verfahren über mögliche Rechtsbehelfe unterrichtet werden. In Anbetracht dessen konnte der Bürgerbeauftragte dem Argument des Rates nicht folgen, dass es die Antragsteller irreführen würde, wenn die Unterrichtung über Rechtsbehelfe bereits zum Zeitpunkt der Erteilung einer vorläufigen Antwort erfolgen würde. Die Gefahr, dass Antragsteller auf diese Weise irregeführt werden, lässt sich nach Ansicht des Bürgerbeauftragten leicht durch die Wahl geeigneter Formulierungen und den deutlichen Hinweis abwenden, dass die einschlägigen Rechtsbehelfe erst nach Ablauf der Fristverlängerung eingelegt werden können. Eine weitere Möglichkeit bestünde darin, bereits in dem Schreiben, mit dem der Eingang des Antrags auf Dokumentenzugang bestätigt wird, ausführliche Auskünfte über das anzuwendende Verfahren und auch über mögliche Rechtsbehelfe zu erteilen. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten wäre solch ein proaktiver Ansatz besonders bürgerfreundlich. Die Tatsache, dass der Rat im vorliegenden Fall vor Ablauf der Frist für die Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers keinerlei Auskünfte über mögliche Rechtsbehelfe erteilt hat, könnte deshalb als Missstand in der Verwaltungstätigkeit angesehen werden. Der Bürgerbeauftragte unterbreitet deshalb einen entsprechenden Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung.

Vorläufige Schlussfolgerung im Hinblick auf den zweiten Vorwurf und die damit zusammenhängende Forderung

64. Der Bürgerbeauftragte kam vorstehend zu dem vorläufigen Ergebnis, dass Missstände in der Verwaltungspraxis vorlagen. Die Fragen, die im ersten und dritten Argument des Beschwerdeführers aufgeworfen wurden, reflektieren sich im nachstehenden Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung. Die Frage der Begründung der Fristverlängerung wurde, wie bereits erwähnt, vom Bürgerbeauftragten gesondert aufgegriffen und nicht im Rahmen dieser Untersuchung behandelt.

Die Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorgelegt wurden

65. In Bezug auf die Information an Bürger über den Zeitpunkt, an dem die Frist endet, blieb der Rat bei der Auffassung, dass die Bürger in der Lage sind, diesen Zeitpunkt eigenständig zu errechnen. Er gab dennoch an, dass er bereit sei, im Interesse einer guten Verwaltung das Datum, an dem die Frist für seine Antwort endet sowohl für Erst- als auch für Zweitanträge konkret zu benennen.

66. Der Rat blieb bei seiner Auffassung zur Information über die den Bürgern vor dem Ablauf der einschlägigen Frist verfügbaren Rechtsbehelfe. Ohnehin habe er dem Beschwerdeführer vor Ablauf der Frist geantwortet und täte dies im Allgemeinen auch. Der Rat nahm demzufolge den Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung in Bezug auf diesen Aspekt nicht an.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung

67. Der Bürgerbeauftragte begrüßt die Ankündigung des Rats, dass er in Zukunft Antragstellern das Datum, am dem die Frist für die Antwort des Rats auf ihren Erst- oder Zweitantrag auf Zugang zu einem Dokument nach Verordnung 1049/2001 endet, mitteilen wird. Er stellt damit fest, dass der Rat in dieser Hinsicht seinen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung angenommen hat. Gleichzeitig stellt er fest, dass der Rat seinen Vorschlag, Antragsteller über die ihnen am Ende der Frist zur Verfügung stehenden Rechtsmittel bereits vor Ende dieser Frist zu informieren, nicht angenommen hat. Da der Rat seinen Vorschlag für eine gütliche Einigung jedoch teilweise angenommen hat und da der Beschwerdeführer mitgeteilt hat, dass er mit dem Ergebnis der Untersuchung zufrieden ist, ist der Bürgerbeauftragte dennoch der Auffassung, dass keine ausreichenden Gründe für weitere Untersuchungen vorliegen.

C. Schlussfolgerungen

Aufgrund seiner Untersuchung der vorliegenden Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte diese mit den folgenden Schlussfolgerungen ab:

Der Rat hat Schritte unternommen, um die von dem ersten Beschwerdepunkt und der ersten Forderung aufgeworfenen Fragen zur Zufriedenheit des Beschwerdeführers beizulegen.

In Bezug auf den zweiten Beschwerdepunkt und die zugehörige Forderung nimmt der Bürgerbeauftragte erfreut zur Kenntnis, dass der Rat seinen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung teilweise angenommen hat, indem er angekündigt hat, Antragstellern in Zukunft das Datum, an dem die Frist für seine Entscheidung über ihren Antrag auf Dokumentenzugang endet, mitzuteilen. In Bezug auf die anderen vom zweiten Beschwerdepunkt und der dazugehörigen Forderung aufgeworfenen Punkte gibt es keinen Anlass zu weiteren Untersuchungen.

Der Beschwerdeführer und der Rat werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt werden.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Straßburg, den 19. Dezember 2011

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[1] Die daraus resultierende Verordnung 1829/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. September 2003 über genetisch veränderte Lebensmittel und Futtermittel (ABl. 2003 L 268, S. 1) trat am 7. November 2003 in Kraft und musste von den Mitgliedstaaten bis 18. April 2004 umgesetzt werden.

[2] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, ABl. 2001 L 145, S. 43).

[3] Verbundene Rechtssachen C-39/05 und C-52/05 P, Schweden und Turco/Rat, Slg. 2008, I-4723.

[4] Der geschützte Inhalt des geprüften Dokuments wurde in dem Bericht nicht offengelegt.

[5] Dies betraf Verordnung (EG) Nr. 2065/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. November 2003 über Raucharomen zur tatsächlichen oder beabsichtigten Verwendung in oder auf Lebensmitteln (ABl. 2003 L 309, S. 1).

[6] Verbundene Rechtssachen C-514/07 P, C-528/07 P und C-532/07 P Schweden und andere / API und Kommission, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht.

[7] Hervorhebung im Original.

[8] RechtssacheT-233/09 Access Info Europe / Rat, Urteil vom 22. März 2011, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnummer 78.

[9] Schweden und andere / API und Kommission, a.a.O. (Fußnote 7), ab Randnummer 130.

[10] Ein Vorschlag führte zu der Verordnung (EG) Nr. 2065/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. November 2003 über Raucharomen zur tatsächlichen oder beabsichtigten Verwendung in oder auf Lebensmitteln (ABl. 2003 L 309 S. 1), ein anderer zu der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2001/82/EG zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Tierarzneimittel (ABl. 2004 L 136, S. 58).

[11] Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln und zur Aufhebung der Richtlinien 79/117/EWG und 91/414/EWG des Rates.

[12] Rechtssache C-66/05 Vereinigtes Königreich / Parlament und Rat, Slg. 2005, I-10553.

[13] AStV ist die Abkürzung für den Ausschuss der Ständigen Vertreter, der aus den Leitern bzw. stellvertretenden Leitern der Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten besteht.

[14] OI 3/2011/KM.