Dámy a pánové, přátelé a kolegové!

Rád bych poděkoval dánskému parlamentnímu veřejnému ochránci práv Hansi Gammeltoft-Hansenovi a komisaři Rady Evropy pro lidská práva Alvaru Gil-Roblesovi za to, že mi dali příležitost představit vám své názory na úlohu veřejného ochránce práv v budoucí Evropě a mandáty veřejných ochránců práv v budoucí Evropě.

Pro tuto prezentaci je obzvláště vhodné severské prostředí, deváté zasedání kulatého stolu evropských veřejných ochránců práv a komisaře Rady Evropy pro lidská práva. Jak všichni víte, Švédsko vytvořilo prvního parlamentního ombudsmana na světě v roce 1809 a Finsko následovalo v roce 1919. V roce 1955, s pomocí historického momentu definovaného rostoucími poválečnými obavami o demokracii, lidská práva a sociální roli státu, Dánsko vytvořilo to, co se nakonec stalo mezinárodně napodobeným modelem parlamentního ombudsmanství. V tomto smyslu je 50. výročí dánské veřejné ochránkyně práv nejen významným výročím pro Dánsko, ale také pro veřejné ochránce práv na celém světě, pro něž byl dánský model moderní instituce veřejného ochránce práv inspirací.

Úspěch dánského modelu je často připisován jeho atraktivní kombinaci snadno identifikovatelných základních prvků a velmi značné flexibilitě, která mu umožňuje přizpůsobit se právnímu, politickému a institucionálnímu kontextu, do něhož je začleněn. Tento úspěch je spojen se skutečností, že podmínky, které zpočátku upřednostňovaly jeho vznik, se rozšířily do celé řady zemí v Evropě. V současné době má více než 100 zemí, včetně všech členských států EU kromě jednoho, parlamentního veřejného ochránce práv nebo podobnou instituci a v mnoha zemích, včetně šesti členských států EU, existují regionální veřejní ochránci práv.

Nedávný přechod k demokracii ve střední a východní Evropě vedl k prudkému nárůstu počtu institucí parlamentních veřejných ochránců práv. Všechny nové členské státy EU z tohoto regionu takovou instituci mají a kandidátské země na členství v EU, včetně Turecka, buď hodlají zřídit veřejného ochránce práv, nebo tak již učinily.

K vytvoření kvalifikovaných předpovědí o budoucnosti veřejného ochránce práv v Evropě je zapotřebí stručné přezkoumání toho, co "evropské veřejné ochránce práv" - pokud má skutečně smysl používat tento termín - v současné době znamená a jak se v posledních letech vyvíjelo.

Podrobná analýza toho zde zjevně není možná. Jednoduchou metodou, kterou navrhuji přijmout, aby bylo možné získat alespoň orientační přehled, je položit si otázku, do jaké míry jsou základní rysy modelu prototypu ombudsmana obecně rozpoznatelné v institucích ombudsmana v dnešní Evropě.

Jsem si jist, že všichni znáte základní rysy veřejné ochránkyně práv, nicméně se je pokusím stručně shrnout pro účely této prezentace. Podle mého názoru jsou klíčovými rysy:

• osobní rozměr kanceláře vybudované kolem veřejně uznávaného funkcionáře;
• nezávislost své práce;
• volný a snadný přístup pro občany;
• hlavní zaměření na vyřizování stížností (tj. jeho reaktivní režim);
• využití proaktivních prostředků k dosažení cílů;
• funkce přezkumu, která zahrnuje právní pravidla a zásady; zásady řádné správy; a základní a lidská práva;
• obecný mandát k dohledu nad celým dosahem veřejné správy (avšak zřídka se rozšiřuje i na soudy); a
• nedostatek pravomoci vydávat závazná rozhodnutí; a zřetelné upřednostňování práce prostřednictvím přesvědčování, morální autority a v některých případech autority vlády nebo shromáždění, kterým je veřejný ochránce práv jmenován.

Mé návštěvy ve všech členských státech EU i v kandidátských zemích na členství v EU ve mně zanechaly silný dojem, že veřejní ochránci práv v Evropě mají tyto základní rysy do značné míry společné. Existují významné odchylky, ale ve většině případů je lze přičíst konkrétnímu kontextu, v němž veřejný ochránce práv působí, nebo pokusům o zdokonalení prototypového modelu.

Byl jsem také ohromen vysokou mírou důležitosti, která je této instituci v mnoha zemích přisuzována. S ohledem na nové instituce veřejného ochránce práv, které byly v Evropě zřízeny v posledních 10-15 letech, si myslím, že je bezpečné říci, že úřad parlamentního veřejného ochránce práv je i nadále uznáván jako ústřední a účinný zdroj ochrany jednotlivců při jejich jednání s administrativou.

To jasně dokládá skutečnost, že téměř všichni veřejní ochránci práv v nových demokraciích střední a východní Evropy byli pověřeni prosazováním lidských práv. Citlivost otázek týkajících se lidských práv v těchto zemích nelze přeceňovat. Jejich veřejní ochránci práv proto mají nejen důležitý konkrétní úkol zajistit dodržování lidských práv v jednotlivých případech, ale mají také obecnou odpovědnost přispívat k obnově důvěry ve vládu a k rozvíjení a posilování občanské společnosti.

Široký závěr těchto stručných úvodních poznámek tedy spočívá v tom, že je zcela smysluplné hovořit o „evropském veřejném ochránci práv“. Byl jsem proto potěšen rozhodnutím zahrnout odkaz na veřejné ochránce práv do návrhu ústavní smlouvy pro Evropskou unii. Část 1 Ústavy zmiňuje evropského veřejného ochránce práv jak v článku I-10 hlavy o občanství a základních právech, tak v článku I-49 hlavy o demokratickém životě Unie. Veřejná ochránkyně práv je tedy uznávána jako zásadní vazba mezi závazky Unie v oblasti lidských a základních práv a jejími demokratickými závazky a ambicemi.

Abych se zabýval otázkou budoucího vývoje evropského veřejného ochránce práv, rozhodl jsem se ve svém dnešním projevu zaměřit na dvě témata: proaktivní povaha veřejného ochránce práv a způsob, jakým mohou veřejní ochránci práv dosáhnout výsledků prostřednictvím partnerství s jinými orgány a institucemi.

Proaktivní činnost veřejných ochránců práv se projevuje jak v přezkumné funkci veřejných ochránců práv, tak ve způsobu, jakým veřejní ochránci práv působí.

Pokud jde o podstatu přezkumu veřejných ochránců práv, rád bych zejména zdůraznil časté uplatňování otevřených zásad řádné správy. Tyto zásady obecně umožňují veřejnému ochránci práv posuzovat otázky flexibilněji a s větším zaměřením na budoucnost, než jsou například schopny posoudit soudy. Jak uvedl můj předchůdce, první evropský veřejný ochránce práv Jacob Söderman ve své výroční zprávě za rok 1997, "...otevřená povaha termínu [nesprávný úřední postup] je jednou z věcí, která odlišuje úlohu veřejného ochránce práv od úlohy soudce." Ve skutečnosti může uplatňování takových otevřených zásad řádné správy dokonce ovlivnit vývoj a uplatňování rozpoznatelných právních pravidel a zásad.

Jsem si vědom toho, že dánská zkušenost je ukázkovým příkladem toho, jak může veřejný ochránce práv proaktivně přispívat k rozvoji právních pravidel. Byl jsem dokonce informován, že některá právní pravidla obsažená v dánském zákoně o veřejné správě z roku 1985 jsou v podstatě kodifikovaná pravidla, která byla formulována v rozhodnutích a doporučeních vydaných dánským veřejným ochráncem práv.

V tomto ohledu bych rád připomněl otázku položenou bývalým dánským veřejným ochráncem práv, zesnulým profesorem Larsem Nordskovem Nielsenem, u příležitosti 40. výročí dánského veřejného ochránce práv, která zůstává stejně aktuální o deset let později. Profesor Nielsen se dotázal, „zda by měl zákon o veřejné správě... tvořit jediný základ pro posouzení veřejného ochránce práv, zda byla záležitost řešena správně“.

Stejná otázka by dnes mohla být položena obecněji pro Evropu, kde jsme v posledních letech zaznamenali velmi výraznou tendenci vytvářet písemné nástroje - závazné i nezávazné - obsahující pravidla řádné správy. Vyvrcholením bylo pravděpodobně zavedení práva na řádnou správu v Listině základních práv Evropské unie (článek 41).

Takové úsilí o vyjasnění a posílení zásad řádné správy v písemných nástrojích může být prospěšné pouze pro občany. Veřejní ochránci práv si však kladou otázku, zda se dostáváme do fáze, kdy se spokojíme s pouhým dohledem nad správným prováděním již formulovaných právních pravidel řádné správy, nebo zda budeme i nadále uplatňovat široký a flexibilní koncept řádné správy, který může přispět k neustálému zlepšování administrativního chování.

Zesnulý profesor Nielsen důrazně obhajoval význam ochrany zásady řádné správy jako pružného základu pro přezkum a já se touto radou rozhodně řídím ve své každodenní praxi evropského veřejného ochránce práv. Mám dojem, že tento přístup uplatňují i vnitrostátní veřejní ochránci práv v celé Evropě, kteří se podle všeho většinou vyhýbají legalistickému modelu přezkumu. Kromě toho jsem byl povzbuzen nedávnými rozhodnutími Soudu prvního stupně Evropského soudního dvora v Lucemburku, v nichž Soudní dvůr - který sám používá pojem "řádná" nebo "dobrá" správa - zřejmě uznal význam zachování pružné zásady "řádné správy", jak ji uplatňují veřejní ochránci práv.

Osobně to vítám, zejména vzhledem k tomu, že veřejní ochránci práv fungují jako vazba mezi nejvyššími a nejzákladnějšími zásadami - jako je lidská důstojnost a rovnost před zákonem - a možná prozaickými, ale přesto zásadně důležitými normami každodenního administrativního chování vůči občanům (odpověď na dopisy, zdvořilost, vstřícnost ke službám atd.). Tato kombinace skutečně odlišuje veřejného ochránce práv od mnoha specializovaných orgánů, které jsme v posledních letech zřídili (dozorci ochrany údajů a úřady pro boj proti podvodům, abychom uvedli jen dva příklady).

Proto nejen očekávám, ale také doufám, že důležitou úlohou veřejné ochránkyně práv v budoucí Evropě bude přispívat k rozvoji správních kultur založených na pružných zásadách řádné správy a schopných zvýšit schopnost veřejné správy dodržovat osvědčené postupy a poskytovat uživatelům vysoce kvalitní služby.

Pokud jde o pracovní metody veřejných ochránců práv, je dobře známo, že většina veřejných ochránců práv má kromě své hlavní odpovědnosti za vyřizování stížností formální proaktivní vyšetřovací pravomoci. Patří mezi ně pravomoc provádět inspekce a pravomoc zahajovat tzv. šetření z vlastního podnětu. Kromě toho má většina veřejných ochránců práv pravomoc doporučovat změny zákonů a správních postupů. Kromě formálních proaktivních pravomocí mají veřejní ochránci práv přirozeně také důležitou úlohu poskytovat veřejným činitelům pokyny ohledně toho, jak oni sami a orgány veřejné správy, v nichž působí, mohou neustále zlepšovat své vztahy s jednotlivci. To je to, co se někdy označuje jako "vzdělávací" role ombudsmana.

Z návštěv kolegů na vnitrostátní úrovni v celé Evropě mám dojem, že tyto proaktivní pravomoci jsou velmi široce využívány v novějších institucích veřejného ochránce práv a ve stále větší míře je využívají i starší instituce. Jsem si vědom toho, že změna prováděcích zákonů pro úřad dánského veřejného ochránce práv z roku 1996 zavedla výslovnou pravomoc provádět šetření z vlastního podnětu, což je praxe, která již začala v roce 1988.

Obzvláště důležité jsou v tomto ohledu otázky legitimity, které poněkud nevyhnutelně vyvolává používání proaktivních pracovních metod, jež veřejní ochránci práv stále více používají. První aspekt se týká toho, jak veřejní činitelé vnímají, jak veřejný ochránce práv využívá svých proaktivních pravomocí. Na rozdíl od vyřizování stížností - kdy veřejný ochránce práv jednoduše reaguje na to, jak jednotlivec využívá svých práv - používání proaktivních pracovních metod nevyhnutelně zahrnuje riziko, že by se úředníci mohli ptát, zda jsou kroky veřejného ochránce práv skutečně nezbytné a odůvodněné. Podle mého názoru stále pozitivnější reakce orgánů veřejné správy na takové proaktivní činnosti veřejných ochránců práv naznačuje nejen to, že skutečné iniciativy jsou dobře vnímány, ale také to, že široká proaktivní úloha veřejných ochránců práv je obecně považována za přirozenou a legitimní.

Druhý aspekt se týká obecných doporučení, tj. doporučení, která se zabývají systémovými problémy, a nikoli konkrétními správními rozhodnutími týkajícími se jednotlivců. V klasickém přístupu je dodržování obecných doporučení veřejného ochránce práv, která se blíží 100 %, považováno za zásadní. Tento názor je založen na obavách, že pokud správa začne odmítat doporučení veřejného ochránce práv, může orgánu vzniknout nenapravitelná újma.

Současný vývoj naznačuje, že se objevuje reformní přístup více zaměřený na rizika, pokud jde o obecná doporučení. Důvodem je, že úloha veřejného ochránce práv jako katalyzátoru průběžných reforem snižuje význam téměř 100 % míry dodržování předpisů. Ve skutečnosti existují tací, kteří tvrdí, že veřejný ochránce práv, jehož doporučení jsou vždy přijímána, bude pravděpodobně vnímán jako veřejný ochránce práv, který se příliš stará o to, aby jeho doporučení byla v mezích toho, co administrativa přijme.

Mám dojem, že mnoho vnitrostátních veřejných ochránců práv, zejména těch, kteří byli zřízeni nedávno, směřuje k přístupu zaměřenému na rizika. Je tedy možné, že jedním zajímavým vývojem v oblasti evropského veřejného ochránce práv je vznik modelů veřejného ochránce práv, které se vyznačují větší ochotou vytvářet větší riziko v počtech rozhodnutí týkajících se obecných doporučení určených k řešení problémů týkajících se systémového nesprávného úředního postupu.

Měl bych zdůraznit, že tyto připomínky se týkají pouze obecných doporučení - pokud jde o doporučení v případech týkajících se individuálních stížností a tvrzení, zůstává názor, že taková doporučení by měla být obvykle vždy dodržována.

Prohlásit, že veřejní ochránci práv nepracují sami, že jsou závislí na svých institucionálních partnerech a že dobré a konstruktivní vztahy s těmito partnery by měly být udržovány a rozvíjeny, je možná samozřejmostí.

Navzdory tomu je rozsah a povaha těchto partnerství jednou z oblastí, v nichž existují mezi institucemi veřejného ochránce práv v Evropě obzvláště významné rozdíly. Rád bych se proto krátce pokusil určit klíčové otázky a nabídnout jeden nebo dva skromné cíle do budoucna.

Soudy přirozeně představují základní mechanismus nápravy pro zajištění dodržování zásad právního státu. Pokud existují veřejní ochránci práv, mohou si občané zvolit mimosoudní opravný prostředek veřejného ochránce práv jako alternativu k soudu. Soudy a veřejní ochránci práv jsou nebo mohou být propojeny několika přímými a nepřímými způsoby.

Důležitou nepřímou vazbou mezi soudy a veřejnými ochránci práv je vzájemné využívání rozhodnutí. To znamená, že veřejní ochránci práv uplatňují judikaturu soudů a soudy se mohou obrátit na zprávy veřejného ochránce práv, aby získali inspiraci pro svůj výklad práva. Je velmi obtížné předpovědět, zda se tato nepřímá výměna bude v budoucnosti v Evropě vyvíjet. Nejvíce můžeme říci, že vývoj v tomto směru se jeví jako pravděpodobná možnost vzhledem k tomu, že zásady řádné správy jsou stále více formalizovány do písemných nástrojů.

Takový vývoj může být ve skutečnosti podpořen také pozitivními zkušenostmi s přímou vazbou, kterou lze nalézt v některých, i když jen v několika málo evropských zemích. Například ve Španělsku, Portugalsku a Polsku má veřejný ochránce práv pravomoc předložit otázky týkající se platnosti právních předpisů ústavnímu soudu. Od svých kolegů v těchto zemích chápu, že tato pravomoc je nesmírně užitečná a že přispívá k efektivitě jejich celkové práce. Tato moc přirozeně vyžaduje velkou péči a zručnost, aby se zabránilo zdání stran v politických kontroverzích.

Mám dojem, že evropská veřejná ochránkyně práv dosáhla fáze zralosti, pokud chcete, a proto je vhodné se znovu zabývat otázkou přístupu veřejných ochránců práv k soudům. Pokud budou do takového systému přímého přístupu začleněny příslušné záruky – například umožnění soudům zamítnout žádost veřejného ochránce práv o výklad – mohl by být přístup k soudům ve většině evropských jurisdikcí přijatelný a užitečný.

Pokud jde o vztahy veřejných ochránců práv s vládami a parlamenty, budu se zabývat pouze otázkou právních předpisů. V souladu s mými předchozími poznámkami týkajícími se tendence k většímu zaměření na proaktivní pracovní metody, jako jsou šetření z vlastního podnětu, lze uvažovat o možnosti intenzivnějšího dialogu mezi veřejnými ochránci práv a jejich příslušnými vládami a/nebo parlamenty, pokud jsou připravovány a projednávány právní předpisy týkající se obecných obav veřejného ochránce práv. Jsem si vědom toho, že například švédský veřejný ochránce práv je systematicky konzultován ohledně příslušných právních předpisů a že estonský veřejný ochránce práv má právo vystupovat na zasedáních parlamentu a vlády při projednávání návrhů právních předpisů.

Opět platí, že v některých zemích může být taková praxe vnímána jako příliš úzké zapojení do politického procesu a potenciální kontroverze, které jsou s ním často spojeny. Na druhou stranu mám dojem, že veřejní ochránci práv jsou stále více vnímáni jako vysoce relevantní zdroje informací při provádění právních předpisů. Například zprávy veřejných ochránců práv v kandidátských zemích na členství v EU Evropská komise při několika příležitostech využila k získání informací o stavu provádění právních předpisů týkajících se práv.

Může se tedy stát, že souhrnné znalosti a zkušenosti veřejných ochránců práv, pokud jde o provádění právních předpisů, budou stále více zohledňovány na úrovni vypracovávání právních předpisů.

Koneční partneři, které bych rád zmínil, jsou skutečně lépe označováni jako kolegové. Jsou rodinou veřejných ochránců práv na evropské, vnitrostátní, regionální a místní úrovni, jejichž spolupráci dokládají události tohoto týdne v Kodani. Jak většina z vás ví, veřejní ochránci práv v Evropě se pravidelně scházejí na seminářích pořádaných evropským veřejným ochráncem práv a na kulatých stolech pořádaných Radou Evropy, aby diskutovali o otázkách společného zájmu.

Evropská síť veřejných ochránců práv, kterou vytvořil můj předchůdce Jacob Söderman, se dnes skládá z téměř 90 kanceláří ve 29 zemích a denně spolupracuje při vyřizování případů a neustále sdílí zkušenosti a osvědčené postupy prostřednictvím seminářů a setkání, pololetního zpravodaje, elektronického diskusního fóra a elektronického denního zpravodajství. Intenzita této spolupráce se bude v budoucnu nadále zvyšovat, a to jak na zeměpisné úrovni, jak EU roste, tak i na věcné úrovni, neboť provádění práva EU na vnitrostátní úrovni se stává stále důležitější oblastí zájmu vnitrostátních veřejných ochránců práv. Budoucí spolupráce mezi veřejnými ochránci práv na evropské, vnitrostátní, regionální a místní úrovni by mohla mít ve stále větší míře podobu společných šetření, vytvoření společných kanálů pro poskytování informací a poradenství a rozvoje nových způsobů sdílení informací a osvědčených postupů.

Na závěr těchto úvah o veřejném ochránci práv v budoucí Evropě je důležité si znovu připomenout dva velké úspěchy, které se týkají nás všech: zaprvé jednoznačné uznání veřejného ochránce práv v Ústavě pro Evropu a zadruhé začlenění Listiny základních práv obsahující právo na řádnou správu do Ústavy. Chtěl bych vzdát hold neúnavnému úsilí mého předchůdce Jacoba Södermana, který pomohl dosáhnout těchto dvou významných úspěchů.

Skutečnost, že se evropští tvůrci politik rozhodli tak výrazně posílit úřad veřejného ochránce práv, není založena pouze na společné vizi budoucnosti. Je to také reakce na velmi vysokou důvěryhodnost, kterou veřejní ochránci práv v Evropě v posledních několika desetiletích přikládali koncepci veřejného ochránce práv prostřednictvím účinného prosazování právního státu a řádné správy.

Podle mého názoru skutečnost, že nyní můžeme odkazovat na veřejné ochránce práv jako na součást evropské právní a politické tradice, také znamená, že je třeba usilovat o zajištění toho, aby práva občanů byla stejně dobře chráněna bez ohledu na to, na kterého veřejného ochránce práv se obrátí. Jistěže, veřejní ochránci práv budou i nadále uplatňovat různé pracovní metody a obezřetně přizpůsobovat své jednotlivé kanceláře příslušnému politicko-institucionálnímu prostředí a kultuře. Úroveň práv občanů by však měla být všude stejná. Zajistit, aby to bylo jasné, není pouze úkolem samotných veřejných ochránců práv, ale vyžaduje neustálý dialog se zákonodárci, kteří budou nakonec vyzváni, aby veřejným ochráncům práv poskytli nezbytné právní pravomoci a zdroje k dosažení tohoto cíle.

Pokud jde o mne, těším se na zintenzivnění spolupráce se svými kolegy z řad veřejných ochránců práv v celé Evropě, abychom mohli společně přispět k tomu, aby se práva stala živou realitou pro všechny občany.

Děkuji za pozornost!