A panasz előzményei

1. Ez a panasz, amelyet a „GM-Free Cymru” (a továbbiakban: panaszos) nevű, Wales géntechnológiával módosított növényektől való mentességéért kampányoló nyomásgyakorló csoport nyújtott be, az EFSA-nak a „glifozát” gyomirtó szer (a „Roundup” gyomirtó szer hatóanyaga) uniós jóváhagyásának megújításáról szóló nyilvános konzultációs eljárásának állítólagos összetettségére vonatkozik.

2. A szóban forgó meghosszabbítási eljárást az 1107/2009/EK [1] és az 1141/2010/EU ^[2] rendelet határozza meg: A jóváhagyás meghosszabbítása iránti kérelmeket először egy referens tagállam, majd az EFSA és a többi tagállam által végzett szakértői értékelés keretében értékelik. Összefoglalva, az engedély megújítását kérő hatóanyag-gyártónak kérelmet kell benyújtania a kijelölt referens tagállamhoz, amely ezt követően benyújtja az EFSA-nak a megújítási értékelő jelentés tervezetét. A jelentést az EFSA (különösen annak növényvédőszer-csoportja) a tagállamokkal együttműködve szakmai vizsgálatnak veti alá. Ezzel összefüggésben az EFSA nyilvános konzultációt szervezhet a jelentésről. Az EFSA ezt követően tudományos jelentést készít, amelyet megküld a Bizottságnak. Figyelembe véve az EFSA következtetéseit, a Bizottság határozatot hoz arról, hogy meghosszabbítja-e a hatóanyag jóváhagyását. A glifozát megújítási eljárása esetében Németország volt a referens tagállam. Miután a Német Szövetségi Kockázatértékelési Intézet (Bundesinstitut für Risikobewertung - BfR) benyújtotta a megújításértékelési jelentés tervezetét, az EFSA 2014. január 22-én kezdeményezte a szakértői értékelést. 2014. március 12-én az EFSA a honlapján nyilvános konzultációt indított a jelentéstervezetről. A nyilvános konzultációban való részvétel határideje 2014. május 11. volt (két hónap).

3. A panaszos - aki úgy véli, hogy mind a glifozát, mind a Roundup komoly veszélyt jelent a közegészségre és a környezetre - részt akart venni a nyilvános konzultációban. 2014. március 28-án levelet intézett az EFSA-hoz, amelyben aggodalmát fejezte ki a nyilvános konzultációs eljárás összetettségével kapcsolatban. A panaszos az EFSA honlapján található linkre hivatkozott, amely elmagyarázta a nyilvános konzultációban való részvétellel kapcsolatos eljárást ^[3]: A nyilvános konzultáció résztvevőinek az EFSA honlapján elérhető elektronikus formanyomtatványon kellett benyújtaniuk észrevételeiket. A részvételhez a résztvevőknek először online jelentkezési lapot kellett benyújtaniuk, hogy e-mailben hozzáférést kapjanak a megújítási értékelő jelentéshez és a sablonhoz. Emellett felelősségkizáró nyilatkozatot is alá kellett írniuk. A panaszos rámutatott továbbá, hogy az EFSA azzal, hogy a glifozátot „hatóanyagként” említi, arra utalt, hogy csak a glifozáthoz kapcsolódó kockázatokat fogja vizsgálni, a Rounduphoz vagy más olyan termékekhez kapcsolódó kockázatokat nem, amelyek nemcsak glifozátot, hanem más vegyi anyagokat is tartalmaznak. A panaszos azt kérdezte, hogy lehetséges-e észrevételeit egyszerűen e-mailben benyújtani.

4. Az EFSA növényvédőszer-csoportja 2014. április 16-án azt válaszolta, hogy a nyilvános konzultációs eljárást az 1141/2010/EU rendelet 15. cikkének (2) bekezdése határozza meg, és ragaszkodott ahhoz, hogy az észrevételeket az elektronikus formanyomtatványon keresztül kell megtenni a teljes átláthatóság biztosítása és az észrevételek belső összegyűjtésének megkönnyítése érdekében. Az EFSA hivatkozott továbbá a peszticidekkel kapcsolatos konzultációi során tett észrevételekről szóló útmutató dokumentumára ^[4].

5. 2014. május 7-én a panaszos írásban hivatalosan is panaszt tett az EFSA-nál a „bizánci” és a „kafkaesque” konzultációs folyamattal kapcsolatban. A panaszos azzal érvelt, hogy a konzultációs folyamat célja az volt, hogy eltántorítsa a polgárokat és a nem kormányzati szervezeteket a részvételtől. A panaszos azt állította, hogy a rendszer így az ágazat javára torzult. A panaszos azt is kijelentette, hogy elfogadhatatlan az a felelősségkizáró nyilatkozat ^[5], amelyet a résztvevőknek alá kellett írniuk ahhoz, hogy megkapják a megújítási értékelő jelentés másolatát, mivel ez feljogosítja az EFSA-t arra, hogy figyelmen kívül hagyjon bármit, amit irrelevánsnak ítél.

6. 2014. május 8-án az EFSA azt válaszolta, hogy kész javítani eljárásain, de be kell tartania néhány alapvető szabályt annak érdekében, hogy valamennyi résztvevővel szemben tisztességes bánásmódot biztosítson. Az EFSA azonban megküldte a panaszosnak a glifozátra vonatkozó megújításértékelési jelentésre (15 PDF-ben), az útmutató dokumentumra és az észrevételek benyújtására szolgáló elektronikus formanyomtatványra mutató linkeket. Az EFSA kifejtette, hogy mivel minden észrevételt közzé fognak tenni a szakértői értékelési jelentés részeként, azokat sablon formájában kell összegyűjteni. Hangsúlyozta, hogy egy nem strukturált nyilvános konzultáció túl sok forrást emésztene fel. Az EFSA kijelentette, hogy várakozással tekint az elé, hogy a benyújtott sablonban megkapja a panaszos hozzájárulását.

7. 2014. május 8-án, három nappal a nyilvános konzultáció határideje előtt a panaszos e-mailben elküldte beadványát, azzal érvelve, hogy mind a glifozátot, mind a Roundupot a lehető leghamarabb be kell tiltani, mivel komoly veszélyt jelentenek a haszonállatokra, az emberi egészségre és a környezetre. 2014. május 22-én, miután nem kapott átvételi elismervényt beadványáról, a panaszos e-mailt küldött, hogy tájékoztassa az EFSA-t arról, hogy panaszt fog tenni az ombudsmannál. Ugyanezen a napon az EFSA azt válaszolta, hogy a panaszos észrevételei beérkezettek, és azokat a többi érdekelt fél észrevételeivel együtt megküldik a német hatóságoknak, hogy azokat a szakértői értékelési folyamat részeként további vizsgálatnak vessék alá.

A vizsgálat

8. 2014. május 22-én a panaszos benyújtotta ezt a panaszt az ombudsmanhoz, aki vizsgálatot indított a panaszos azon állításával kapcsolatban, hogy az EFSA-nak a glifozát jóváhagyásának meghosszabbítására irányuló nyilvános konzultációs eljárása nem felhasználóbarát, mivel 1) egy elektronikus sablon kötelező használatát (az állítás 1. része), valamint 2) egy felelősségkizáró nyilatkozat aláírását írja elő a megújítási értékelő jelentés másolatának megszerzéséhez (az állítás 2. része).

9. A vizsgálat magában foglalta a panaszos azon állítását is, hogy az EFSA-nak újra meg kell nyitnia a nyilvános konzultációs folyamatot, és lehetővé kell tennie a nyilvánosság tagjai számára, hogy időben és kényelmesen, az elektronikus rendszeren kívül nyújtsák be észrevételeiket.

10. A panaszos állításával és az ahhoz kapcsolódó állítással kapcsolatban az ombudsman arra kérte az EFSA-t, hogy közölje, hány hozzászólást kapott az elektronikus formanyomtatványon keresztül, és a panaszosétól eltérő hány hozzászólást különböző módon, valamint hogy el lehet-e fogadni a nyilvános konzultációhoz való olyan hozzászólásokat, amelyeket nem elektronikus formanyomtatványon rögzítettek. E tekintetben az ombudsman felkérte az EFSA-t, hogy vegye figyelembe a következő három megfontolást:

Először is, az 1141/2010 rendelet 15. cikkének (2) bekezdése nem ír elő a nyilvánossággal való konzultációra vonatkozó különös rendszert. A 15. cikk (2) bekezdése ugyanis csupán azt mondja ki, hogy „bármely érdekelt fél kérelmére a Hatóság rendelkezésre bocsátja a hosszabbítási kérelmet értékelő jelentést [...]”.

Másodszor, bár az EFSA közzétett egy útmutatót a nyilvános konzultációban való részvétel módjáról ^[6], az észrevételek elektronikus formanyomtatványa továbbra is rendkívül összetett: Az útmutató kifejti, hogy a sablon 5 szakaszból áll, amelyek a megújítási értékelő jelentés szakaszait fedik le. Mind az 5 rész külön fejléccel rendelkezik. Minden egyes fejlécben fel kell tüntetni az észrevételek kibocsátóját, az értékelő jelentés típusát, a hatóanyag nevét és a dátumot. Ezt követően minden szakasz külön alszakaszokat tartalmaz, amelyek négyoszlopos táblázatokat tartalmaznak az adott alszakaszhoz kapcsolódó megjegyzésekhez. Az első oszlop az egyes alszakaszok megjegyzéseinek numerikus számlálójaként szolgál. A további megjegyzésekhez további sorokat kell beilleszteni az első oszlopba a megfelelő számokkal.

Harmadszor, az uniós szinten indított nyilvános konzultációk többségében a résztvevők a kívánt formában és formátumban küldhetik el észrevételeiket.

11. A vizsgálat során az ombudsman megkapta az EFSA panaszra vonatkozó véleményét [7], majd ezt követően a panaszosnak az EFSA véleményére adott észrevételeit. A vizsgálat lefolytatása során az ombudsman figyelembe vette a felek által előterjesztett érveket és véleményeket.

Az az állítás, hogy a nyilvános konzultációs eljárás nem felhasználóbarát, és a kapcsolódó állítás

Az ombudsman elé terjesztett érvek

12. A panaszos azzal érvelt, hogy az EFSA eltántorította a nyilvánosságot a részvételtől, és hogy szándéka az volt, hogy a lehető legnagyobb mértékű részvétel helyett minimalizálja a nyilvánosság részvételét. A rendszert az EFSA saját adminisztratív kényelme, a peszticid- és biotechnológiai iparágak érdekeinek előmozdítása, valamint az uniós polgárok közegészségügyi aggályainak figyelmen kívül hagyása érdekében alakították ki. A panaszos véleménye szerint a nyilvános konzultációban való részvétel elektronikus folyamata megegyezett azzal, amelyet az érdekelt felek, például a növényvédőszer-ágazat és a tagállamok tudományos tanácsadóinak bevonásával végzett szakértői értékelés során alkalmaztak.

13. Véleményében az EFSA jelezte, hogy a panasz kézhezvételét követően úgy határozott, hogy felülvizsgálja és egyszerűsíti a vitatott követelményeket. Az EFSA proaktívan megváltoztatta honlapjának vonatkozó oldalát, i. törölte azt a követelményt, hogy az észrevételek benyújtása előtt el kell fogadni a feltételeket, ii. egyszerűsítette a szöveget és az észrevételek benyújtásának módját magyarázó folyamatot, valamint iii. törölte a külön útmutató dokumentumot, és közvetlenül a sablonba illesztette a sablon kitöltésének módjára vonatkozó pontosításokat. Az EFSA kijelentette továbbá, hogy 2014. július 16-án nyilvános konzultációt indított az „Átalakítás nyílt EFSA-vá” című bizottsági szolgálati munkadokumentumról, amelyben „ütemtervet” határozott meg arra vonatkozóan, hogy miként lehetne tovább növelni az EFSA nyitottságának és átláthatóságának szintjét.

14. Az EFSA ismertette a nyilvános konzultációs eljárás jogi keretét. Azzal érvelt, hogy a nyitottság és az átláthatóság elvét az EFSA jogi keretébe beépítették annak biztosítása érdekében, hogy kockázatértékeléseit független, objektív, nyílt és átlátható módon végezze, és kizárólag technikai és tudományos megfontolásokat vegyen figyelembe.

15. A jelen ügyet illetően az EFSA megállapította, hogy a glifozát hatóanyag jóváhagyásának meghosszabbítására irányuló eljárást az 1141/2010 rendelet határozta meg. A rendelet 15. cikke azonban nem ír elő kifejezett nyilvános konzultációs szakaszt. Egyszerűen arra kötelezi az EFSA-t, hogy gyűjtse össze és továbbítsa a tagállami hatóságok észrevételeit, és kérésre bocsássa rendelkezésre a megújítási értékelő jelentést. Az EFSA azzal is érvelt, hogy a meghallgatáshoz való jogon kívül az EFSA és a helyes hivatali magatartás uniós kódexe nem ír elő a nyilvánossággal való konzultációra vonatkozó kötelezettséget, amikor egy tudományos testület tudományos vagy műszaki dokumentumot készít. A nyitottság és az átláthatóság elvének fontossága miatt azonban az EFSA úgy döntött, hogy túllép a jogi kötelezettségén, és lehetőséget ad az érdekelt feleknek arra, hogy észrevételeket tegyenek a megújítási értékelő jelentésekkel kapcsolatban. Az EFSA peszticidek szakértői értékelési folyamatáért felelős egysége iránymutatásokat dolgozott ki, hogy segítse az érdekelt feleket észrevételeik benyújtásában.

16. Az EFSA elismerte, hogy amikor a panaszos be kívánta nyújtani észrevételeit, olyan rendszerrel rendelkezett, amely előírta i. az elektronikus formanyomtatvány kötelező használatát, valamint ii. a felelősségkizáró nyilatkozat aláírását. Amint azt az EFSA a panaszosnak küldött e-mailjeiben kifejtette, ezeket a követelményeket a konzultációs folyamat megkönnyítése és az EFSA korlátozott emberi erőforrásai felhasználásának optimalizálása érdekében vezették be.

17. Az EFSA kijelentette, hogy az ombudsman korábbi ügyekben (1151/2008/ANA és 2558/2009/DK) már határozott arról, hogy a részvételi demokrácia tényleges érvényesülésének pontos módja adott körülmények között a szóban forgó uniós fellépés sajátos jellegétől függ, és ez különösen igaz a technikailag összetett területeken. Ebben az esetben az EFSA úgy döntött, hogy felkéri a konzultációban részt vevő válaszadókat, hogy észrevételeiket szabványosított módon fogalmazzák meg egy olyan sablon használatával, amelyet az EFSA iránymutatásaival összhangban kell kitölteni.

18. A felelősségkizáró nyilatkozat előzetes aláírását illetően az EFSA kijelentette, hogy az nem ró indokolatlan eljárási terhet a résztvevőkre, mivel a további lépésekhez egyszerűen jelölniük kell egy jelölőnégyzetet. A felelősségkizáró nyilatkozat szövege egyértelművé teszi a leendő hozzájárulók számára, hogy az EFSA csak a vonatkozó észrevételeket veszi figyelembe. Az EFSA szerint, ha nehéz lenne megérteni, hogy egy rövid felelősségkizáró nyilatkozat megjelölése hogyan tenné lehetetlenné az érdekelt személyek számára a nyilvános konzultációban való részvételt. A panaszos azon érvét, hogy sokakat megfélemlítettek és elbátortalanítottak, semmilyen ellenőrizhető bizonyíték nem támasztotta alá.

19. Az EFSA hangsúlyozta, hogy figyelembe kell venni az EFSA növényvédőszer-csoportja által nyilvános konzultációra gyakran benyújtott dokumentumok és adatok puszta méretét is. A többi uniós intézmény által nyilvános konzultációra bocsátott átlagos dokumentumokkal ellentétben minden egyes megújításértékelési jelentés több száz vagy akár több ezer oldalból áll, amelyek erősen technikai jellegűek. Formanyomtatvány használata szükséges ahhoz, hogy a dokumentum vonatkozó részéhez helyesen lehessen megjegyzéseket fűzni. Az EFSA azáltal, hogy előírja a leendő hozzászólók számára, hogy a konzultáció tárgyát képező dokumentum egy adott részéhez minden egyes észrevételt fűzzenek, arra ösztönzi az érdekelt feleket, hogy ténylegesen olvassák el a dokumentumot, és csak releváns észrevételeket küldjenek. Emellett uniós szinten széles körben elterjedt egy olyan elektronikus rendszer használata, amely segíti az intézményeket a konzultációval kapcsolatban a nyilvánosságtól kapott észrevételek strukturálásában. Megkönnyíti továbbá az EFSA munkáját a megjegyzések feldolgozásában. Ez végső soron hozzájárul a konzultációs folyamat általános átláthatóságához. Az EFSA arra való kötelezése, hogy strukturálatlan hozzájárulásokat fogadjon el, csak növelné mérlegelési jogkörét.

20. Azzal a kérdéssel kapcsolatban, hogy az EFSA elfogadhatja-e a nyilvános konzultációhoz való olyan hozzájárulásokat, amelyeket nem elektronikus formanyomtatványon rögzítettek, az EFSA kijelentette, hogy ez valóban lehetséges, és hogy ebben az esetben a panaszos (és egy másik résztvevő) ezt ténylegesen megtehette. Az EFSA rámutatott, hogy összesen 28 hozzászólást kapott, amelyek közül kettő (köztük a panaszosok) az EFSA által előírt formátumoktól eltérő formátumban érkezett. A konzultációra bocsátott dokumentumok terjedelme, terjedelme és összetettsége miatt azonban rendkívül kivitelezhetetlen lenne ezt szisztematikusan engedélyezni. Ezenkívül az EFSA annak ellenére átadta a panaszosnak a konzultációs dokumentumokat, hogy nem írta alá a felelősségkizáró nyilatkozatot.

21. Ami a panaszos azon érvét illeti, hogy a rendszert a peszticid- és biotechnológiai ipar érdekeinek előmozdítására tervezték, az EFSA kijelentette, hogy a kötelező sablon használata nem utal semmilyen elfogultságra. Az EFSA számára az a fontos, hogy küldetésében vagy feladataiban nem talál helyet a képzetlen és tudománytalan aggályok.

22. Az ombudsman által megfogalmazott három aggályra válaszul az EFSA a következő észrevételeket tette:

i) Az EFSA megállapította, hogy az 1141/2010 rendelet 15. cikkének (2) bekezdése valóban nem ír elő külön rendszert az érdekelt felekkel folytatott konzultációra. Az EFSA valójában jóval túlmutat a rendeletben meghatározott részvételi követelményeken;

ii) Az EFSA elismerte, hogy az észrevételek megtételéről szóló útmutató dokumentum viszonylag összetettnek tekinthető. Ezt a felfogást azonban annak a tárgynak és dokumentumnak az összetettségével összefüggésben kell szemlélni, amelyhez az EFSA hozzájárulást kér, amint azt az EFSA véleményéhez csatolt mellékletek is mutatják. Mindezek alapján annak előírása, hogy a potenciális érdekelt felek egy előre formázott táblázat kitöltésével nyújtsák be észrevételeiket, nem tekinthető összetett feladatnak, és nem is szabad, hogy az legyen. Az EFSA egyszerűen arra kéri a hozzászólókat, hogy tüntessék fel a személyazonosságot, a jelentésre való hivatkozást, az anyag nevét és a benyújtás időpontját. Bár a sablont egyszerűsíteni lehetne, az EFSA úgy véli, hogy az összetettség szintje nem olyan mértékű, hogy visszatartsa a leendő hozzájárulókat. Mindazonáltal e panaszt követően az EFSA proaktívan megtette a fent leírt három lépést, amelyeket már végrehajtottak.

iii) Az EFSA elismerte, hogy bár egyes általános vagy politikai témákról folytatott uniós szintű nyilvános konzultációkon (mint például az európai ombudsman saját konzultációja az Európai Bizottság szakértői csoportjainak összetételéről) a résztvevők a kívánt formában járulhatnak hozzá a konzultációhoz, kellően figyelembe kell venni az egyes intézmények és szervek küldetését és feladatait, valamint a benyújtandó anyagok és az alapul szolgáló dokumentumok jellegét.

23. A fentiek alapján az EFSA arra a következtetésre jutott, hogy nem követett el hivatali visszásságot, és megfelelő szintű rugalmasságot tanúsított azáltal, hogy a panaszos rendelkezésére bocsátotta a dokumentumokat és elfogadta észrevételeit.

24. A panaszos állítására válaszul az EFSA kijelentette, hogy a konzultációnak már vége, és nem lehet újra megnyitni, mivel ellenkező esetben a konzultációs szakasz indokolatlanul késleltetné az egész folyamatot, és sértené a kérelmező és az EFSA eljárásban részt vevő intézményi partnereinek jogos érdekeit.

25. Észrevételeiben a panaszos vitatta, hogy panaszának kézhezvételét követően az EFSA „proaktívan megváltoztatta” honlapjának vonatkozó oldalát. A panaszos megjegyezte, hogy a probléma gyökere az EFSA azon érve, hogy mivel a konzultációs kérdések rendkívül összetettek, az észrevételeket elektronikus formanyomtatványon kell megtenni annak érdekében, hogy csak „releváns” észrevételeket nyújtsanak be, mivel az EFSA határozza meg, hogy mely észrevételek relevánsak. A panaszos véleménye szerint a glifozát esetleges újbóli jóváhagyása fontos egészségügyi kérdés az európai polgárok számára. Az aggályaik megalapozottságát az is alátámasztotta, hogy 2015. április 2-án a Német Szövetségi Kockázatértékelési Intézet (BfR) bejelentette, hogy az IARC megállapításai [8] és egyéb aggályok [9] fényében nem javasolja a glifozát újbóli jóváhagyását. Ez azt mutatta, hogy az EFSA-nak kezdettől fogva ösztönöznie kellett volna egy sokkal rugalmasabb és szélesebb körű észrevételezési rendszert, hogy lehetővé tegye az egészségügyi/toxicitási aggályok átfogó vizsgálatát.

26. 2015 augusztusában küldött további észrevételeiben a panaszos rámutatott, hogy a Bizottság az EFSA tanácsára eljárva 2015. augusztus 10-én elutasította egy német nem kormányzati szervezet glifozát-dokumentációhoz való hozzáférés iránti kérelmét azzal az indokkal, hogy az eljárás e szakaszában a közzététel súlyosan veszélyeztetné az EFSA folyamatban lévő döntéshozatali eljárását [10]. A panaszos azzal érvelt, hogy ez megerősítette azon álláspontját, hogy az EFSA folyamatosan hivatali visszásságot követ el, amikor figyelmen kívül hagyja saját iránymutatásait és az érdekelt felek bevonására vonatkozó kötelezettségvállalásait.

Az ombudsman értékelése

A vizsgálat terjedelmére vonatkozó előzetes megjegyzés

27. Az ombudsman megjegyzi, hogy 2015. április 10-i és augusztus 18-i további észrevételeiben a panaszos konkrét észrevételeket tett a glifozát és a Roundup biztonságosságával kapcsolatban, azzal érvelve, hogy az EFSA-nak nem kellene javasolnia a jóváhagyás meghosszabbítását. A jelen kifogás azonban nem a glifozát megújításáról szóló értékelő jelentés EFSA általi szakértői értékelésének tartalmára vonatkozik, hanem kizárólag az EFSA vonatkozó nyilvános konzultációs eljárásának eljárási szempontjaira. Az ombudsman mindazonáltal tisztában van azzal, hogy a panasz hátterében a glifozát és a Roundup biztonságosságával kapcsolatos fokozott lakossági aggályok állnak. Konkrétabban, 2015. július 30-án maga az EFSA jelentette be [11], hogy - a folyamatban lévő szakértői értékelés részeként - értékelni fogja az IARC jelentésének megállapításait, amely arra a következtetésre jutott, hogy a glifozát "valószínűleg rákkeltő az emberre"[12] (az EFSA következtetései 2015 novemberében esedékesek). 2015. szeptember 15-én az Európai Parlament Környezetvédelmi, Közegészségügyi és Élelmiszer-biztonsági Bizottsága a glifozát jóváhagyási időtartamának meghosszabbítása ellen szavazott.

28. A jelen kifogást ebben az összefüggésben kell értékelni. A nyilvánosságnak a glifozát biztonságosságával kapcsolatos aggályaira tekintettel különösen fontossá válik az a kötelezettség, hogy a jóváhagyás meghosszabbításáról szóló határozat meghozatala előtt megfelelő nyilvános konzultációt kell folytatni.

29. Az ombudsman azt is megjegyzi, hogy további észrevételeiben a panaszos rámutatott arra, hogy a Bizottság megtagadta a glifozátról szóló jelentéshez való nyilvános hozzáférést egy német nem kormányzati szervezettől. Ezzel a kérdéssel a jelen vizsgálat nem foglalkozik. Az ügyet azonban az 1049/2001/EK rendelet 6–8. cikkében meghatározott eljárások (nevezetesen a nyilvános hozzáférés iránti első és megerősítő kérelem) kimerítését követően panasszal lehet benyújtani az ombudsmanhoz.

30. Ezen a ponton a nyilvános konzultáció lezárult, és az EFSA szakértői értékelése az EFSA következtetéseinek 2015. november 12-i közzétételével [13] lezárult. Ilyen körülmények között az ombudsman elfogadja az EFSA azon érvét, hogy a nyilvános konzultációs eljárást nem szabad újra megnyitni. Ami azt a kérdést illeti, hogy az EFSA ragaszkodik-e ahhoz, hogy a konzultáció résztvevői az elektronikus formanyomtatványt használják, ez a jelen ügyben már nem jelent problémát. Az EFSA annak ellenére elfogadta a panaszos beadványát, hogy azt e-mailben, nem pedig sablonként küldték el. A panaszos egyedi ügye mostanra megoldódott. Az EFSA 1141/2010/EU rendelet szerinti nyilvános konzultációiban való részvétellel kapcsolatos általánosabb kérdésre azonban továbbra is választ kell adni.

Értékelés

31. Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 1. cikke úgy rendelkezik, hogy a Szerződés új szakaszt jelent az Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatában,„amelyben a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten hozzák meg”. A Lisszaboni Szerződés bevezette az EUSZ-be a „Demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezések” címet (9–12. cikk). Az EUSZ 10. cikkének (3) bekezdése kimondja, hogy minden polgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen az Unió demokratikus életében, és megismétli, hogy „a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten kell meghozni”. Az EUSZ 11. cikkének (1) és (2) bekezdése előírja, hogy az uniós intézmények a megfelelő eszközökkel lehetőséget biztosítanak a polgárok és az érdekképviseleti szervezetek számára, hogy az Unió bármely tevékenységéről véleményt nyilvánítsanak és azokat nyilvánosan megosszák, valamint hogy az intézmények nyílt, átlátható és rendszeres párbeszédet tartsanak fenn az érdekképviseleti szervezetekkel és a civil társadalommal. Az EUSZ 11. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Bizottság széles körű konzultációt folytat az érintett felekkel.

32. Ami konkrétan az EFSA-t illeti, a 178/2002/EK rendelet [14] (a továbbiakban: az EFSA alapító rendelete) 42. cikke úgy rendelkezik, hogy „[a] Hatóság hatékony kapcsolatokat alakít ki a fogyasztók képviselőivel, a termelők képviselőivel, a feldolgozókkal és bármely más érdekelt féllel”. Az „Átláthatósági elvek” című szakasz részét képező 9. cikk („Nyilvános konzultáció”) úgy rendelkezik, hogy „itt nyílt és átlátható nyilvános konzultációt kell folytatni közvetlenül vagy képviseleti szerveken keresztül az élelmiszerjog előkészítése, értékelése és felülvizsgálata során, kivéve, ha az ügy sürgőssége ezt nem teszi lehetővé”. Mivel a 178/2002/EK rendelet 22. cikkének (2) bekezdése szerint az EFSA feladata, hogy „tudományos tanácsadást, valamint tudományos és technikai támogatást nyújtson a közösségi jogszabályokhoz és politikákhoz minden olyan területen, amely közvetlen vagy közvetett hatást gyakorol az élelmiszer- és takarmánybiztonságra”, egyértelmű, hogy a 9. cikkben a nyílt és átlátható nyilvános konzultációra való hivatkozást úgy kell értelmezni, hogy az az EFSA tevékenységeire is vonatkozik, különösen a kockázatelemzés tekintetében [15].

33. Az 1141/2010/EU rendelet – amely meghatározza a glifozáthoz hasonló hatóanyagok jóváhagyásának meghosszabbítására alkalmazandó eljárást – nem rendelkezik kifejezetten a meghosszabbítási eljárás részeként történő nyilvános konzultációról. A 15. cikk (2) bekezdése, amelyre az EFSA hivatkozott, csupán azt írja elő, hogy „bármely érdekelt fél kérelmére a Hatóság rendelkezésre bocsátja a hosszabbítási kérelmet értékelő jelentést [...]”. Ezért az EFSA saját (és nagyon dicséretes) kezdeményezése volt, hogy az 1141/2010/EU rendelet megújítási eljárása keretében nyilvános konzultációs eljárást szervezzen ^[16].

34. Az ombudsman megjegyzi, hogy az EFSA e panaszt követően a következő három intézkedést vezette be: 1) Először is, az EFSA törölte azt a követelményt, hogy az észrevételek benyújtása előtt minden feltételt el kell fogadni (a "felelősségkizáró nyilatkozat"); 2) másodszor, az EFSA egyszerűsítette az észrevételek benyújtásának módját ismertető szöveget és eljárást; és 3) az EFSA törölte az útmutatót, és pontosításokat illesztett be arra vonatkozóan, hogy az elektronikus formanyomtatványt hogyan kell közvetlenül a formanyomtatványba kitölteni. Az ombudsman üdvözli ezt a három lépést, amelyek a nyilvános konzultációs eljárást kevésbé nehézkessé teszik. Az ombudsman üdvözli továbbá az EFSA honlapjának új funkcióját, amely lehetővé teszi a közelgő nyilvános konzultációkról szóló e-mailes értesítések fogadását.^[17] Ez arra utal, hogy az EFSA valóban érdeklődik a nyilvános konzultációk iránt.

35. Közelebbről, ami az állítás 2. részét illeti (lásd a fenti 8. pontot), az ombudsman üdvözli a felelősségkizáró nyilatkozat törlését, mivel ez a felelősségkizáró nyilatkozat csak néhány nyilvánvaló pontot ismételt meg, nevezetesen azt, hogy az EFSA figyelmen kívül hagyja a kockázatértékeléshez nem kapcsolódó vagy a határidő után beérkezett észrevételeket. Az ombudsman ezért úgy véli, hogy a felelősségkizáró nyilatkozat csupán kiegészítő és szükségtelen formalitásként szolgált, ezért annak törlése teljes mértékben indokolt. A felelősségkizáró nyilatkozat törlésével az EFSA így lezárta az állítás 2. részét.

36. Ami az állítás első részét és a kapcsolódó állítást illeti, nevezetesen azt, hogy az elektronikus sablon kötelező használata megfelelő-e a nyilvános konzultációhoz, az ombudsman megjegyzi, hogy az EFSA honlapja két különböző linket tartalmaz az elektronikus sablonra, nevezetesen a http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation és a http://www.efsa.europa.eu/en/pesticides/pesticidesconsultations dokumentumban található linket. Az ombudsman feltételezi, hogy e két link közül most a másodikat kell használni, mivel a sablon nyomon követi a változásokat, és megjegyzéseket tartalmaz, amelyek elmagyarázzák, hogyan kell kitölteni. Úgy tűnik, hogy ez megfelel az EFSA által bejelentett intézkedésnek, amely szerint az útmutatót törölték, és az elektronikus formanyomtatvány kitöltésének módjára vonatkozó pontosításokat közvetlenül a formanyomtatványba illesztették be (az EFSA által bejelentett harmadik intézkedés). Ezért helyénvaló lenne, ha az EFSA eltávolítaná a másik linket a honlapjáról, mivel az már nem naprakész, és nem szolgál nyilvánvaló célt.

37. Ami azt a kérdést illeti, hogy helyénvaló-e az elektronikus formanyomtatvány kötelező használata, egyértelmű, hogy az EUSZ 11. cikkének első két bekezdése annak biztosítására irányul, hogy az Unió politikáit a polgárok, az érdekképviseleti szervezetek és a civil társadalom véleményét is magában foglaló pluralista inputok alakítsák. Az Unió demokratikus életében való részvétel azonban nem korlátlan, hanem azt „megfelelő eszközökkel” kell megvalósítani. Az e területen fennálló kötelezettségeik teljesítése érdekében az uniós intézményeknek ezért meg kell határozniuk azokat a „megfelelő eszközöket”, amelyek révén a polgárok és az érdekképviseleti szervezetek lehetőséget kapnak véleményük ismertetésére és nyilvános cseréjére. Az ombudsman tisztában van azzal, hogy a részvételi demokrácia tényleges megvalósításának pontos módja a szóban forgó uniós fellépés sajátos jellegétől és a bevezetett eljárásoktól függ. E tekintetben az uniós intézmények mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek, különösen a technikailag összetett területeken. Ugyanakkor mindig biztosítaniuk kell, hogy objektíven igazolni tudják, hogyan gyakorolják ezt a mérlegelési mozgásteret [18].

38. A jelen ügyben az ombudsman megjegyzi, hogy a sablon összetett és hosszú dokumentum. Még az EFSA által a sablon kitöltésére vonatkozóan bevezetett pontosítások ellenére sem egyszerű eljárásról van szó.

39. Úgy tűnik azonban, hogy az EFSA-nak alapos oka van a sablon használatára. Először is az ombudsman megjegyzi, hogy e tekintetben az EFSA szakértői értékelésének releváns összefüggéseit is figyelembe kell venni: A megújításértékelési jelentések, amelyekről a nyilvánossággal konzultálnak, önmagukban rendkívül összetett és tudományos természetű technikai dokumentumok. A jelen ügyben az EFSA véleményének mellékleteiből kitűnik, hogy a glifozátra vonatkozó megújító értékelő jelentés és mellékletei összesen 3945 oldalt tesznek ki.

40. Másodszor, az ilyen típusú dokumentumokkal kapcsolatos nyilvános konzultáció megszervezésekor az EFSA-nak egyensúlyt kell teremtenie egyrészt azon dokumentumok összetettsége között, amelyekről a nyilvánossággal konzultálni kíván, másrészt pedig a nyilvánosság lehető legtöbb tagjának a nyilvános konzultációban való tényleges részvétele között. Határozottan hasznos, ha az EFSA - annak érdekében, hogy utólag könnyen feldolgozhassa őket - olyan megjegyzéseket kap, amelyek szerkezetüknél fogva magának a jelentésnek a részeit követik. A sablon használata tehát egyértelműen hatékony eszköz a nyilvános konzultáció megszervezéséhez, valamint a nyilvánosság észrevételeinek összegyűjtéséhez és feldolgozásához.

41. Nyilvánvalóan aggályos lenne, ha a sablon használata minden esetben kötelező lenne, mivel a sablon kötelező használata bizonyos körülmények között akadályozhatja a polgárok, az érdekképviseleti szervezetek és a civil társadalom részvételét.

42. A jelen ügyben azonban az EFSA dicséretes rugalmasságról tett tanúbizonyságot. Ebben az esetben a 28 beérkezett és figyelembe vett észrevétel közül két észrevételt (köztük a panaszos észrevételeit) nem az elektronikus formanyomtatványon keresztül nyújtottak be. Az ombudsman ezért úgy véli, hogy az EFSA nem követett el hivatali visszásságot az állítás első részét illetően.

43. Az ombudsman bízik abban, hogy az EFSA hasonló rugalmasságot fog alkalmazni a sablon jövőbeli nyilvános konzultációkhoz való használata tekintetében. Valóban mindig is az lesz a helyzet, hogy a nyilvános konzultáció leendő közreműködőinek kis kisebbsége túlzottan nehézkesnek és ezért visszatartó erejűnek fogja találni a sablon kötelező használatát. Ez olyan helyzethez vezethet, amelyben a nyilvános konzultációban részt venni kívánó egyes személyek tartózkodásra kényszerülhetnek.

44. Az ombudsman ezért különösen üdvözli az EFSA azon kijelentéseit, hogy rendszerében további rövid távú változtatásokat tervez, például általános megjegyzési részt és külön e-mail címet kínál. Az ombudsman ezért megérti, hogy az EFSA hajlandó pragmatikusabb megközelítést alkalmazni, és figyelembe venni a nyilvánosság észrevételeit, még akkor is, ha azokat nem az e célra rendelkezésre bocsátott elektronikus formanyomtatvány felhasználásával nyújtották be.

Következtetések

E panasz kivizsgálása alapján az ombudsman a következő következtetéssel zárja le a panaszt:

Az EFSA nem követett el hivatali visszásságot az állítás 1. része és az állítás tekintetében.

Az állítás 2. részét az EFSA lezárta.

A panaszost és az EFSA-t tájékoztatják erről a döntésről.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 2015. november 18.

 

[1] Az Európai Parlament és a Tanács 1107/2009/EK rendelete (21.)

a növényvédő szerek forgalomba hozataláról és hatályon kívül helyezéséről

A Tanács 79/117/EGK és 91/414/EGK irányelve (HL 2009. L 309., 1. o.).

[2] A 2013. április 25-i 380/2013/EU bizottsági végrehajtási rendelettel módosított, a hatóanyagok második csoportjának a 91/414/EGK tanácsi irányelv I. mellékletébe történő felvétele megújítási eljárásának meghatározásáról és ezen anyagok jegyzékének létrehozásáról szóló, 2010. december 7-i 1141/2010/EU bizottsági rendelet (HL 2010. L 322., 10. o.).

1141/2010/EU rendelet a kiegészítő teljes dossziénak a

A Hatóság, a többi tagállam és a Bizottság (HL 2013. L 116., 4. o.).

[3] http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation: A link, amely egy útmutató dokumentumot és egy sablont tartalmaz, már nem említi a glifozátot, amellyel kapcsolatban a nyilvános konzultáció lezárult.

[4] http://www.efsa.europa.eu/en/pesticides/pesticidesconsultations.htm

[5] A felelősségkizáró nyilatkozat így szólt: „A kérelem elküldésével tudomásul veszem, hogy az EFSA-nak jogában áll figyelmen kívül hagyni minden olyan észrevételt, amely nem kapcsolódik a kockázatértékeléshez, vagy amelyet a kiválasztott tanácsadó anyagra meghatározott határidő után kapott meg. Elfogadom azt is, hogy a megjegyzéseket elektronikus úton kell benyújtani az általános utasításban megadott e-mail címre a sablon használatával" és "egyetértek a fenti feltételekkel".

[6] http://www.efsa.europa.eu/en/praperconsultations/docs/prapergdconsultation.pdf

[7] A vélemény és mellékletei összesen 7300 oldalból állnak.

[8] Az Egészségügyi Világszervezet (WHO) Nemzetközi Rákkutatási Ügynöksége (IARC).

[9] A BfR nyilatkozata a következőket tartalmazza: „A BfR nyomatékosan ajánlja, hogy a glifozát értékelésében részt vevő valamennyi fél, a WHO testületei, az IARC és a JMPR (a FAO és a WHO növényvédőszer-maradékokkal foglalkozó közös ülése), valamint az illetékes uniós hatóságok, az EFSA és az ECHA vitassák meg a jelenlegi vitás kérdéseket az eltérések megoldása céljából, mielőtt az EU-Bizottság határozatot hozna a glifozát további jóváhagyásáról”(http://www.bfr.bund.de/cm/349/bfr-contribution-to-the-eu- approval-process-of-glyphosate-is-finalised.pdf).

[10] https://www.testbiotech.org/en/node/1326

[11] http://www.efsa.europa.eu/en/press/news/150730

[12] http://www.iarc.fr/en/media-centre/iarcnews/pdf/MonographVolume112.pdf

[13] http://www.efsa.europa.eu/en/press/news/151112

[14] Az Európai Parlament és a Tanács 2002. január 28-i 178/2002/EK rendelete

az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az európai élelmiszerek létrehozásáról

Biztonsági Hatóság és az élelmiszer-biztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról, HL 2002. L 31., 1. o.

[15] E tekintetben a 178/2002/EK rendelet 6. cikke („Kockázatelemzés”) a következőképpen rendelkezik: Az emberi egészség és élet magas szintű védelmére vonatkozó általános célkitűzés elérése érdekében az élelmiszerjognak kockázatelemzésen kell alapulnia. A kockázatértékelést a rendelkezésre álló tudományos bizonyítékokra kell alapozni, és független, objektív és átlátható módon kell elvégezni. 3. A kockázatkezelés során figyelembe kell venni a kockázatértékelés eredményeit, és különösen az [EFSA] véleményét”(utólagos kiemelés).

[16] http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation. A folyamatban lévő nyilvános konzultációkat a http://www.efsa.europa.eu/en/pesticides/pesticidesconsultations linken lehet megemlíteni.

[17] http://www.efsa.europa.eu/en/news/alerts?type=konzultációk

[18] Lásd az ombudsman 1151/2008/ANA sz. panaszról szóló, 2013. július 9-i határozatának 71. pontját (http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/50818/html.bookmark).