Kantelun tausta

1. Tämä kantelu, jonka on tehnyt ”GM-Free Cymru”, jäljempänä ’valituksen tekijä’, paineryhmä, joka kampanjoi Walesin pitämiseksi vapaana muuntogeenisistä viljelykasveista, koskee EFSAn julkisen kuulemismenettelyn väitettyä monimutkaisuutta rikkakasvien torjunta-aineen ”glyfosaatti” (rikkakasvien torjunta-aineen ”Roundup” vaikuttava aine) hyväksynnän uusimisessa EU:ssa.

2. Kyseinen uusimismenettely vahvistetaan asetuksissa (EY) N:o 1107/2009 [1] ja (EU) ^{N:o 1141/2010 [2]:} Hyväksynnän uusimista koskevat hakemukset arvioi ensin esittelevä jäsenvaltio ja sen jälkeen EFSAn ja muiden jäsenvaltioiden suorittama vertaisarviointi. Yhteenvetona voidaan todeta, että tehoaineen tuottajan, joka haluaa saada luvan uusituksi, on toimitettava hakemus nimetylle esittelevälle jäsenvaltiolle, joka toimittaa sen jälkeen EFSAlle uusimista koskevan arviointikertomuksen luonnoksen. Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen (erityisesti sen torjunta-aineyksikkö) tarkastelee kertomusta vertaistarkasteluna yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Tässä yhteydessä EFSA voi järjestää kertomuksesta julkisen kuulemisen. Tämän jälkeen EFSA laatii tieteellisen kertomuksen, joka toimitetaan komissiolle. EFSAn päätelmät huomioon ottaen komissio tekee päätöksen tehoaineen hyväksynnän uusimisesta. Glyfosaatin uusimismenettelyssä esittelevä jäsenvaltio oli Saksa. Kun Saksan liittovaltion riskinarviointilaitos (Bundesinstitut für Risikobewertung - BfR) oli toimittanut uusimista koskevan arviointikertomuksen luonnoksen, EFSA pani 22 päivänä tammikuuta 2014 vireille vertaisarvioinnin. EFSA käynnisti 12. maaliskuuta 2014 verkkosivustollaan julkisen kuulemisen kertomusluonnoksesta. Julkiseen kuulemiseen osallistumisen määräaika oli 11. toukokuuta 2014 (kaksi kuukautta).

3. Kantelija - joka katsoo, että sekä glyfosaatti että Roundup aiheuttavat vakavia uhkia kansanterveydelle ja ympäristölle - halusi osallistua julkiseen kuulemiseen. Se lähetti 28.3.2014 EFSAlle kirjeen, jossa se ilmaisi huolensa julkisen kuulemismenettelyn monimutkaisuudesta. Kantelija viittasi EFSAn verkkosivustolla olevaan linkkiin, jossa selitetään julkiseen kuulemiseen osallistumista koskeva menettely ^[3]: Julkiseen kuulemiseen osallistuneiden oli toimitettava huomautuksensa EFSAn verkkosivustolla olevan sähköisen mallin avulla. Osallistuakseen osallistujien oli ensin toimitettava sähköinen pyyntölomake saadakseen sähköpostiviestin, jossa annettiin pääsy uusimista koskevaan arviointiraporttiin ja malliin. Heidän oli myös allekirjoitettava vastuuvapauslauseke. Valituksen tekijä huomautti lisäksi, että viitatessaan glyfosaattiin "tehoaineena" EFSA tarkoitti, että se tarkastelisi ainoastaan glyfosaattiin liittyviä riskejä eikä Roundupiin tai muihin tuotteisiin liittyviä riskejä, jotka sisältävät glyfosaatin lisäksi myös muita kemikaaleja. Kantelija kysyi, oliko mahdollista esittää huomautuksia yksinkertaisesti sähköpostitse.

4. Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen torjunta-aineyksikkö vastasi 16 päivänä huhtikuuta 2014, että julkisen kuulemisen menettelystä säädetään asetuksen (EU) N:o 1141/2010 15 artiklan 2 kohdassa, ja vaati, että huomautukset on esitettävä sähköisen mallin avulla, jotta voidaan varmistaa täysi avoimuus ja helpottaa huomautusten keräämistä koskevaa sisäistä prosessia. EFSA viittasi myös ohjeasiakirjaansa huomautusten esittämisestä torjunta-aineita koskevien kuulemisten yhteydessä ^[4].

5. Kantelija kirjoitti 7. toukokuuta 2014 EFSAlle ja valitti virallisesti "bysanttilaisesta "ja "kafkamaisesta" kuulemisprosessista. Kantelija väitti, että kuulemismenettelyn tarkoituksena oli estää kansalaisia ja kansalaisjärjestöjä osallistumasta. Valituksen tekijä väitti, että järjestelmä oli näin ollen puolueellinen tuotannonalan eduksi. Kantelija totesi myös, että vastuuvapauslauseketta, joka osallistujien oli allekirjoitettava ^[5] saadakseen jäljennöksen uusimista koskevasta arviointikertomuksesta, ei voitu hyväksyä, koska siinä annettiin EFSAlle oikeus jättää huomiotta kaikki se, mitä se piti merkityksettömänä.

6. EFSA vastasi 8.5.2014, että se oli valmis parantamaan menettelyjään mutta että sen oli noudatettava joitakin perussääntöjä varmistaakseen kaikkien osallistujien oikeudenmukaisen kohtelun. EFSA lähetti kuitenkin kantelijalle linkit glyfosaatin uusimista koskevaan arviointiraporttiin (15 PDF-tiedostossa), ohjeasiakirjaan ja sähköiseen malliin huomautusten toimittamista varten. EFSA selitti, että koska kaikki huomautukset julkaistaisiin osana vertaisarviointiraporttia, ne oli kerättävä mallin muodossa. Se korosti, että strukturoimaton julkinen kuuleminen veisi liikaa sen resursseja. EFSA ilmoitti odottavansa mielenkiinnolla kantelijan kannanottoa toimitettuun malliin.

7. Kantelija lähetti 8. toukokuuta 2014 eli kolme päivää ennen julkisen kuulemisen määräaikaa huomautuksensa sähköpostitse ja väitti, että sekä glyfosaatti että Roundup olisi kiellettävä mahdollisimman pian, koska ne aiheuttavat vakavia vaaroja tuotantoeläimille, ihmisten terveydelle ja ympäristölle. Koska kantelija ei ollut saanut ilmoitusta huomautustensa vastaanottamisesta, hän lähetti 22. toukokuuta 2014 sähköpostiviestin, jossa hän ilmoitti EFSAlle aikovansa tehdä kantelun oikeusasiamiehelle. Samana päivänä EFSA vastasi, että kantelijan huomautukset oli saatu ja että ne lähetettäisiin yhdessä muiden sidosryhmien huomautusten kanssa Saksan viranomaisille jatkokäsittelyä varten osana vertaisarviointiprosessia.

Tiedustelu

8. Kantelija toimitti tämän kantelun 22. toukokuuta 2014 oikeusasiamiehelle, joka aloitti tutkimuksen kantelijan väitteestä, jonka mukaan EFSAn julkinen kuulemismenettely glyfosaatin hyväksynnän uusimiseksi ei ole käyttäjäystävällinen, koska se edellyttää 1) sähköisen mallin pakollista käyttöä (väitteen osa 1) ja 2) vastuuvapauslausekkeen allekirjoittamista, jotta saadaan jäljennös uusimista koskevasta arviointikertomuksesta (väitteen osa 2).

9. Tutkimukseen sisältyi myös kantelijan väite, jonka mukaan EFSAn olisi aloitettava julkinen kuuleminen uudelleen ja annettava yleisölle mahdollisuus esittää huomautuksia oikea-aikaisesti ja kätevästi sähköisen järjestelmän ulkopuolella.

10. Kantelijan väitteeseen ja siihen liittyvään väitteeseen liittyen oikeusasiamies pyysi EFSAa ilmoittamaan, kuinka monta kannanottoa se oli saanut sähköisen mallin kautta ja kuinka monta muuta kannanottoa kuin kantelijan kannanottoa eri keinoin ja olisiko mahdollista hyväksyä julkiseen kuulemiseen annettuja kannanottoja, joita ei ole tallennettu sähköiseen malliin. Tältä osin oikeusasiamies pyysi EFSAa ottamaan huomioon seuraavat kolme näkökohtaa:

Yhtäältä asetuksen N:o 1141/2010 15 artiklan 2 kohdassa ei säädetä erityisestä yleisön kuulemisjärjestelmästä. Itse asiassa 15 artiklan 2 kohdassa todetaan ainoastaan, että ”jos jokin asianomainen osapuoli sitä pyytää, elintarviketurvallisuusviranomaisen on asetettava uusimista koskeva arviointikertomus saataville – –”.

Toiseksi, vaikka EFSA oli asettanut saataville ohjeasiakirjan julkiseen kuulemiseen osallistumisesta ^[6], huomautusten sähköinen malli on edelleen erittäin monimutkainen: Ohjeasiakirjassa selitetään, että malli koostuu viidestä osasta, jotka kattavat uusimista koskevan arviointiraportin osat. Kullakin viidellä osalla on oma otsikkonsa. Kuhunkin otsikkoon olisi lisättävä huomautusten laatija, arviointiraportin tyyppi, tehoaineen nimi ja päivämäärä. Kukin jakso sisältää sitten erilliset alajaksot, joissa on 4-sarakkeiset taulukot kyseistä alajaksoa koskevia huomautuksia varten. Ensimmäinen sarake toimii kunkin alajakson huomautusten numeerisena laskurina. Myöhemmissä huomautuksissa on lisättävä rivejä, joiden ensimmäiseen sarakkeeseen on lisätty vastaavat numerot.

Kolmanneksi useimmissa EU:n tasolla käynnistetyissä julkisissa kuulemisissa osallistujat voivat lähettää kommenttinsa haluamassaan muodossa.

11. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai EFSAn lausunnon [7] kantelusta ja sen jälkeen kantelijan huomautukset vastauksena EFSAn lausuntoon. Tutkinnassa oikeusasiamies on ottanut huomioon osapuolten esittämät perustelut ja mielipiteet.

Väite, jonka mukaan julkinen kuulemismenettely ei ole käyttäjäystävällinen, ja siihen liittyvä väite

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

12. Kantelija väitti, että EFSA lannistaa yleisöä osallistumasta ja että sen aikomuksena on minimoida yleisön osallistuminen sen sijaan, että se maksimoisi sen. Järjestelmä suunniteltiin EFSAn oman hallinnon helpottamiseksi, torjunta-aine- ja bioteknologiateollisuuden etujen edistämiseksi ja EU:n kansalaisten kansanterveyteen liittyvien huolenaiheiden huomiotta jättämiseksi. Kantelijan mukaan julkiseen kuulemiseen osallistuttiin samalla sähköisellä menettelyllä kuin vertaisarvioinnissa, johon osallistui torjunta-aineteollisuuden ja jäsenvaltioiden tieteellisten neuvonantajien kaltaisia sidosryhmiä.

13. Lausunnossaan EFSA totesi, että kantelun saatuaan se oli päättänyt tarkastella uudelleen ja yksinkertaistaa riidanalaisia vaatimuksia. EFSA muutti ennakoivasti verkkosivustonsa asianomaista sivua i) poistamalla vaatimuksen hyväksyä mahdolliset ehdot ennen huomautusten esittämistä, ii) yksinkertaistamalla tekstiä ja prosessia, jossa selitetään, miten huomautukset toimitetaan, ja iii) poistamalla erillisen ohjeasiakirjan ja lisäämällä suoraan malliin selvennyksiä siitä, miten malli täytetään. EFSA totesi lisäksi, että se käynnisti 16 päivänä heinäkuuta 2014 julkisen kuulemisen komission yksiköiden valmisteluasiakirjasta ”Transformation to an Open EFSA”, jossa se esitti etenemissuunnitelman siitä, miten EFSAn avoimuutta ja läpinäkyvyyttä voitaisiin edelleen lisätä.

14. EFSA kuvaili julkisen kuulemismenettelyn oikeudellista kehystä. Se väitti, että avoimuuden ja läpinäkyvyyden periaatteet oli pantu täytäntöön EFSAn oikeudellisessa kehyksessä sen varmistamiseksi, että EFSA suorittaa riskinarviointinsa riippumattomalla, objektiivisella, avoimella ja läpinäkyvällä tavalla ja että se ottaa huomioon ainoastaan tekniset ja tieteelliset näkökohdat.

15. Käsiteltävän asian osalta EFSA totesi, että tehoaineen glyfosaatti hyväksynnän uusimismenettely vahvistettiin asetuksessa 1141/2010. Asetuksen 15 artiklassa ei kuitenkaan säädetä nimenomaisesta julkisen kuulemisen vaiheesta. Siinä ainoastaan velvoitetaan EFSA keräämään ja toimittamaan jäsenvaltioiden viranomaisten huomautukset ja asettamaan pyynnöstä saataville uusimista koskeva arviointikertomus. EFSA väitti myös, että oikeutta tulla kuulluksi lukuun ottamatta EFSA:ssa ja EU:n hyvän hallintotavan säännöstössä ei täsmennetä velvollisuutta kuulla yleisöä, kun tieteellinen elin laatii tieteellistä tai teknistä asiakirjaa. Avoimuuden ja läpinäkyvyyden periaatteiden tärkeyden vuoksi EFSA päätti kuitenkin mennä lakisääteistä velvoitettaan pidemmälle ja antaa asianomaisille osapuolille mahdollisuuden esittää huomautuksia uusimista koskevista arviointikertomuksista. Torjunta-aineiden vertaisarviointiprosessista vastaava EFSAn yksikkö laati ohjeet, joilla autetaan asianomaisia osapuolia huomautusten esittämisessä.

16. EFSA myönsi, että silloin kun kantelija halusi esittää huomautuksensa, sillä oli käytössä järjestelmä, joka edellytti i) sähköisen mallin pakollista käyttöä ja ii) vastuuvapauslausekkeen allekirjoittamista. Kuten EFSA selitti kantelijalle lähettämissään sähköpostiviesteissä, nämä vaatimukset otettiin käyttöön kuulemisprosessin helpottamiseksi ja EFSAn rajallisten henkilöresurssien käytön optimoimiseksi.

17. EFSA totesi, että oikeusasiamies oli jo päättänyt aiemmissa asioissa (1151/2008/ANA ja 2558/2009/DK), että osallistuvan demokratian täsmällinen tehokkuus kaikissa olosuhteissa riippuu kyseessä olevan unionin toiminnan erityisluonteesta ja että näin on erityisesti teknisesti monimutkaisilla aloilla. Tässä tapauksessa EFSAn mukaan se oli päättänyt pyytää kuulemisen osallistujia esittämään huomautuksensa vakiomuotoisesti käyttäen mallia, joka olisi täytettävä EFSAn ohjeiden mukaisesti.

18. Vastuuvapauslausekkeen aikaisemmasta allekirjoittamisesta EFSA totesi, ettei se aiheuttanut osallistujille kohtuutonta menettelyllistä rasitetta, koska niiden oli vain merkittävä laatikko edetäkseen pidemmälle. Vastuuvapauslausekkeen tekstissä tehdään mahdollisille vastaajille selväksi, että EFSA ottaa huomioon vain asiaankuuluvat huomautukset. EFSA totesi, että jos sen on vaikea ymmärtää, miten lyhyen vastuuvapauslausekkeen merkitseminen tekisi asianomaisille henkilöille mahdottomaksi osallistua julkiseen kuulemiseen. Myöskään kantelijan väitettä, jonka mukaan monia ihmisiä peloteltiin ja lannistettiin, ei tuettu millään todennettavissa olevalla näytöllä.

19. EFSA korosti, että olisi myös otettava huomioon EFSAn torjunta-aineyksikön usein julkista kuulemista varten toimittamien asiakirjojen ja tietojen koko. Toisin kuin muiden EU:n toimielinten julkista kuulemista varten laatimissa keskimääräisissä asiakirjoissa, kussakin uusimista koskevassa arviointikertomuksessa on satoja tai jopa tuhansia sivuja, jotka ovat luonteeltaan erittäin teknisiä. Mallia on käytettävä, jotta kommentit voidaan lisätä asianmukaisesti asiakirjan asianomaiseen osaan. EFSA kehottaa asianomaisia osapuolia lukemaan asiakirjan ja lähettämään vain asiaankuuluvia huomautuksia, koska se edellyttää, että mahdolliset vastaajat esittävät kunkin kommentin kuulemisen kohteena olevan asiakirjan tietystä osasta. Lisäksi unionin tasolla käytetään laajalti sähköistä järjestelmää, joka auttaa toimielimiä jäsentämään yleisöltä kuulemisista saatuja kommentteja. Se myös helpottaa EFSAn työtä huomautusten käsittelyssä. Viime kädessä tämä edistää kuulemisprosessin yleistä avoimuutta. EFSAn velvoittaminen hyväksymään jäsentelemättömät kannanotot vain lisäisi sen harkintavaltaa.

20. Siitä kysymyksestä, voiko EFSA hyväksyä julkiseen kuulemiseen kannanottoja, joita ei ole syötetty sähköiseen malliin, EFSA totesi, että tämä oli todellakin mahdollista ja että tässä tapauksessa kantelijalla (ja toisella osallistujalla) oli tosiasiallisesti ollut mahdollisuus tehdä niin. EFSA huomautti, että se oli saanut yhteensä 28 kannanottoa, joista kaksi (kantelijan kannanotot mukaan luettuina) oli saatu muussa kuin EFSAn vaatimassa muodossa. Kuulemista varten esitettyjen asiakirjojen laajuuden, laajuuden ja monimutkaisuuden vuoksi olisi kuitenkin erittäin epäkäytännöllistä sallia tämä järjestelmällisesti. Lisäksi EFSA toimitti kantelijalle kuulemisasiakirjat, vaikka se ei ollut allekirjoittanut vastuuvapauslauseketta.

21. Mitä tulee valituksen tekijän väitteeseen, jonka mukaan järjestelmä on suunniteltu edistämään torjunta-aine- ja bioteknologiateollisuuden etuja, EFSA totesi, että pakollisen mallin käyttö ei viittaa minkäänlaiseen puolueellisuuteen. EFSAn kannalta on tärkeää, että sen tehtävässä tai tehtävissä ei ole sijaa kvalifioimattomille ja epätieteellisille huolenaiheille.

22. Vastauksena oikeusasiamiehen esittämiin kolmeen huolenaiheeseen EFSA esitti seuraavat huomautukset:

i) EFSA totesi, että asetuksen 1141/2010 15 artiklan 2 kohdassa ei todellakaan säädetä erityisestä järjestelmästä asianomaisten osapuolten kuulemiseksi. EFSA menee itse asiassa paljon asetuksessa säädettyjä osallistumisvaatimuksia pidemmälle.

ii) EFSA myönsi, että huomautusten esittämistä koskevaa ohjeasiakirjaa voidaan pitää suhteellisen monimutkaisena. Tätä käsitystä tarkasteltaessa on kuitenkin otettava huomioon niiden aiheiden ja asiakirjojen monimutkaisuus, joihin EFSA pyytää tietoja, kuten EFSAn lausunnon liitteenä olevat liitteet osoittavat. Tätä taustaa vasten sitä, että mahdollisia asianomaisia osapuolia vaaditaan esittämään huomautuksensa täyttämällä esimuotoiltu taulukko, ei voida eikä pitäisi pitää monimutkaisena tehtävänä. EFSA ainoastaan pyytää osallistujia ilmoittamaan tunnistetiedot, viittauksen kertomukseen, aineen nimen ja toimittamispäivän. Vaikka mallia voitaisiin yksinkertaistaa, EFSA katsoo, että monimutkaisuuden taso ei ole sellainen, että se vähentäisi mahdollisten osallistujien kiinnostusta. Tämän kantelun johdosta EFSA toteutti kuitenkin ennakoivasti edellä kuvatut kolme toimenpidettä, jotka on jo toteutettu.

iii) EFSA totesi, että vaikka joissakin EU:n tason julkisissa kuulemisissa yleisistä tai poliittisista aiheista (kuten Euroopan oikeusasiamiehen oma kuuleminen Euroopan komission asiantuntijaryhmien kokoonpanosta) osallistujat voivat antaa panoksensa haluamassaan muodossa, kunkin toimielimen ja elimen tehtävä ja tehtävät sekä suoritteiden ja tausta-asiakirjojen luonne olisi kuitenkin otettava asianmukaisesti huomioon.

23. Edellä esitetyn perusteella EFSA totesi, ettei se syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan ja että se osoitti riittävää joustavuutta toimittamalla kantelijalle asiakirjat ja hyväksymällä sen huomautukset.

24. Vastauksena kantelijan väitteeseen EFSA totesi, että kuuleminen oli jo päättynyt eikä sitä voitu aloittaa uudelleen, koska muutoin kuulemisvaihe viivästyttäisi tarpeettomasti koko menettelyä ja vahingoittaisi hakijan ja menettelyyn osallistuvien EFSAn institutionaalisten kumppaneiden oikeutettuja etuja.

25. Huomautuksissaan kantelija kiisti sen, että EFSA olisi kantelunsa saatuaan”muuttanut ennakoivasti” verkkosivustonsa asiaankuuluvaa sivua. Kantelija totesi, että EFSAn väite siitä, että koska kuulemisasiat ovat erittäin monimutkaisia, huomautukset olisi esitettävä sähköisen mallin avulla siten, että vain "merkitykselliset" huomautukset toimitetaan, on ongelman ydin, koska EFSA määrittää, mitkä huomautukset ovat merkityksellisiä. Kantelijan mielestä glyfosaatin mahdollinen uudelleenhyväksyminen on merkittävä terveysongelma Euroopan kansalaisille. Saksan liittovaltion riskinarviointi-instituutti (BfR) ilmoitti 2 päivänä huhtikuuta 2015, ettei se IARC:n havaintojen [8] ja muiden huolenaiheiden [9] perusteella suosittele glyfosaatin uudelleenhyväksymistä. Tämä osoitti, että EFSAn olisi alusta alkaen pitänyt kannustaa paljon joustavampaan ja laaja-alaisempaan huomautusjärjestelmään, jotta terveyteen/myrkyllisyyteen liittyvät huolenaiheet olisi voitu tutkia kattavasti.

26. Elokuussa 2015 lähetetyissä lisähuomautuksissa kantelija huomautti, että komissio oli EFSAn lausunnon perusteella 10 päivänä elokuuta 2015 hylännyt saksalaisen kansalaisjärjestön pyynnön saada tutustua glyfosaattia koskevaan asiakirja-aineistoon sillä perusteella, että tietojen ilmaiseminen menettelyn tässä vaiheessa vahingoittaisi vakavasti EFSAn meneillään olevaa päätöksentekomenettelyä [10]. Kantelija väitti, että tämä vahvisti sen näkemystä EFSAn jatkuvista hallinnollisista epäkohdista sen jättäessä huomiotta omat ohjeensa ja sitoumuksensa sidosryhmien osallistumiseen.

Oikeusasiamiehen arviointi

Alustava huomautus tutkimuksen laajuudesta

27. Oikeusasiamies toteaa, että kantelija esitti 10. huhtikuuta ja 18. elokuuta 2015 esittämissään lisähuomautuksissa erityisiä huomautuksia glyfosaatin ja Roundupin turvallisuudesta ja väitti, että EFSAn ei pitäisi suositella hyväksynnän uusimista. Tämä väite ei kuitenkaan koske glyfosaatin uusimista koskevasta arviointikertomuksesta tehdyn EFSAn vertaisarvioinnin sisältöä vaan ainoastaan EFSAn asiaankuuluvan julkisen kuulemismenettelyn menettelyllisiä näkökohtia. Oikeusasiamies on kuitenkin tietoinen siitä, että kantelun taustalla on lisääntynyt yleinen huoli glyfosaatin ja Roundupin turvallisuudesta. EFSA ilmoitti itse 30 päivänä heinäkuuta 2015 [11] aikovansa osana meneillään olevaa vertaisarviointiaan arvioida IARC:n raportin [12] päätelmiä, joiden mukaan glyfosaatti on todennäköisesti ihmisille syöpää aiheuttava aine (EFSAn päätelmien on määrä valmistua marraskuussa 2015). Myös Euroopan parlamentin ympäristön, kansanterveyden ja elintarvikkeiden turvallisuuden valiokunta äänesti 15. syyskuuta 2015 glyfosaatin hyväksynnän voimassaoloajan pidentämistä vastaan.

28. Tätä taustaa vasten tätä väitettä on arvioitava. Erityisesti kun otetaan huomioon yleisön huolet glyfosaatin turvallisuudesta, velvollisuus järjestää asianmukainen julkinen kuuleminen ennen hyväksynnän uusimista koskevan päätöksen tekemistä on erityisen merkityksellinen.

29. Oikeusasiamies toteaa myös, että kantelija huomautti lisähuomautuksissaan, että komissio oli evännyt saksalaiselta kansalaisjärjestöltä oikeuden tutustua glyfosaattia koskevaan kertomukseen. Tätä kysymystä ei käsitellä tässä tutkimuksessa. Asia voitaisiin kuitenkin saattaa oikeusasiamiehen käsiteltäväksi kantelussa sen jälkeen, kun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 6–8 artiklassa säädetyt menettelyt (eli alkuperäinen ja uudistettu pyyntö saada tutustua asiakirjoihin) on käyty loppuun.

30. Julkinen kuuleminen on nyt päättynyt, ja EFSAn vertaisarviointi saatiin päätökseen, kun EFSAn päätelmät julkaistiin 12 päivänä marraskuuta 2015 [13]. Näissä olosuhteissa oikeusasiamies hyväksyy EFSAn väitteen, jonka mukaan julkista kuulemismenettelyä ei pitäisi aloittaa uudelleen. Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole enää kyse EFSAn vaatimuksesta, jonka mukaan kuulemiseen osallistuvien olisi käytettävä sähköistä mallia. EFSA on hyväksynyt kantelijan huomautuksen, vaikka se lähetettiin sähköpostitse eikä mallin avulla. Kantelijan tapaus on nyt ratkaistu. Yleisempään kysymykseen asetuksen (EU) N:o 1141/2010 mukaisiin EFSAn julkisiin kuulemisiin osallistumista koskevista menettelyistä on kuitenkin vielä vastattava.

Arviointi

31. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 1 artiklassa määrätään, että sopimus merkitsee uutta vaihetta kehityksessä sellaisen yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton luomiseksi," jossa päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia". Lissabonin sopimuksella Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen lisättiin osasto "Demokraattisia periaatteita koskevat määräykset"(9–12 artikla). SEU-sopimuksen 10 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jokaisella kansalaisella on oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa, ja muistutetaan, että "päätökset on tehtävä mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia". SEU-sopimuksen 11 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätään, että EU:n toimielimet antavat kansalaisille ja etujärjestöille mahdollisuuden esittää ja vaihtaa julkisesti näkemyksiään kaikilla unionin toiminta-aloilla asianmukaisin keinoin ja että toimielimet käyvät avointa ja säännöllistä vuoropuhelua etujärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan kanssa. SEU-sopimuksen 11 artiklan 3 kohdassa määrätään, että komissio kuulee laajasti asianomaisia osapuolia.

32. Erityisesti elintarviketurvallisuusviranomaisen osalta asetuksen (EY) N:o 178/2002 [14], jäljempänä ’EFSAn perustamisasetus’, 42 artiklassa säädetään, että ”viranomaisen on luotava tehokkaat yhteydet kuluttajien edustajiin, tuottajien edustajiin, jalostajiin ja muihin asianomaisiin osapuoliin”. Asetuksen 9 artiklassa (”Julkinen kuuleminen”), joka on osa jaksoa ”Avoimuusperiaatteet”, säädetään, että ”elintarvikelainsäädäntöä valmisteltaessa, arvioitaessa ja tarkistettaessa on järjestettävä avoin julkinen kuuleminen joko suoraan tai edustavien elinten välityksellä, paitsi jos se ei ole mahdollista asian kiireellisyyden vuoksi”. Koska EFSAn tehtävänä on asetuksen (EY) N:o 178/2002 22 artiklan 2 kohdan mukaan "antaa tieteellistä neuvontaa sekä tieteellistä ja teknistä tukea yhteisön lainsäädännölle ja politiikoille kaikilla aloilla, joilla on suora tai välillinen vaikutus elintarvikkeiden ja rehujen turvallisuuteen", on selvää, että 9 artiklassa oleva viittaus avoimeen julkiseen kuulemiseen olisi ymmärrettävä myös EFSAn toiminnan kannalta merkitykselliseksi erityisesti riskianalyysin osalta [15].

33. Asetuksessa (EU) N:o 1141/2010, jossa säädetään glyfosaatin kaltaisten tehoaineiden hyväksynnän uusimiseen sovellettavasta menettelystä, ei säädetä nimenomaisesti julkisesta kuulemisesta osana uusimismenettelyä. Asetuksen 15 artiklan 2 kohdassa, johon Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen viittasi, säädetään ainoastaan, että ”jos asianomainen osapuoli sitä pyytää, elintarviketurvallisuusviranomainen asettaa uusimista koskevan arviointikertomuksen saataville – –”. Näin ollen EFSAn oma (ja erittäin kiitettävä) aloite oli julkisen kuulemismenettelyn järjestäminen asetuksen 1141/2010 mukaisen uusimismenettelyn yhteydessä ^[16].

34. Oikeusasiamies toteaa, että EFSA otti kantelun johdosta käyttöön seuraavat kolme toimenpidettä: 1) Ensinnäkin EFSA poisti vaatimuksen hyväksyä kaikki ehdot ennen huomautusten esittämistä ("vastuuvapauslauseke"). 2) toiseksi EFSA yksinkertaisti tekstiä ja menettelyä selittämällä, miten huomautukset on esitettävä; ja 3) EFSA poisti ohjeasiakirjan ja lisäsi selvennyksiä siihen, miten sähköinen malli täytetään suoraan malliin. Oikeusasiamies suhtautuu myönteisesti näihin kolmeen vaiheeseen, jotka tekevät julkisesta kuulemismenettelystä yksinkertaisemman. Lisäksi oikeusasiamies on tyytyväinen siihen, että EFSAn verkkosivustolle on lisätty toiminto, jonka avulla voidaan saada sähköposti-ilmoituksia tulevista julkisista kuulemisista ^[17]. Tämä viittaa siihen, että EFSA on aidosti kiinnostunut julkisista kuulemisistaan.

35. Erityisesti väitteen toisen osan (ks. edellä 8 kohta) osalta oikeusasiamies suhtautuu myönteisesti vastuuvapauslausekkeen poistamiseen, koska siinä toistettiin vain joitakin ilmeisiä seikkoja, nimittäin se, että EFSA jättäisi huomiotta huomautukset, jotka eivät liity riskinarviointiin tai jotka on vastaanotettu määräajan jälkeen. Oikeusasiamies katsoo näin ollen, että vastuuvapauslauseke toimi yksinkertaisesti ylimääräisenä ja tarpeettomana muodollisuutena ja että sen poistaminen on näin ollen täysin perusteltua. Poistamalla vastuuvapauslausekkeen EFSA on siten ratkaissut väitteen toisen osan.

36. Väitteen ensimmäisestä osasta ja siihen liittyvästä väitteestä eli siitä, onko sähköisen mallin pakollinen käyttö asianmukaista julkista kuulemista varten, oikeusasiamies toteaa, että EFSAn verkkosivustolla on kaksi eri linkkiä sähköiseen malliin: http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation ja http://www.efsa.europa.eu/en/pesticides/pesticidesconsultations. Oikeusasiamies olettaa, että nyt käytetään jälkimmäistä näistä kahdesta linkistä, koska malli sisältää raidemuutoksia ja kommentteja, joissa selitetään, miten se täytetään. Tämä näyttää vastaavan EFSAn ilmoittamaa toimenpidettä, jonka mukaan ohjeasiakirja poistettiin ja selvennykset sähköisen mallin täyttämisestä on nyt lisätty suoraan malliin (EFSAn ilmoittamat kolmannet toimenpiteet). EFSA:n olisi näin ollen aiheellista poistaa toinen linkki verkkosivustoltaan, koska se ei ole enää ajan tasalla eikä sillä ole ilmeistä tarkoitusta.

37. Siltä osin kuin on kyse siitä, onko sähköisen mallin pakollinen käyttö asianmukaista, on selvää, että SEU 11 artiklan kahdella ensimmäisellä kohdalla pyritään varmistamaan, että unionin politiikkoja muokataan moniarvoisella panoksella, johon sisältyvät kansalaisten, etujärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan näkemykset. Osallistuminen demokratian toteuttamiseen unionissa ei kuitenkaan ole rajoittamatonta, vaan sen on tapahduttava "asianmukaisin keinoin". Voidakseen täyttää velvollisuutensa tällä alalla EU:n toimielinten on sen vuoksi määriteltävä "asianmukaiset keinot", joiden avulla kansalaisille ja etujärjestöille annetaan mahdollisuus esittää ja vaihtaa julkisesti näkemyksiään. Oikeusasiamies ymmärtää, että osallistuvan demokratian täsmällinen tehokkuus riippuu kyseessä olevan unionin toiminnan erityisluonteesta ja käytössä olevista vakiintuneista menettelyistä. Tältä osin EU:n toimielimillä on harkintavaltaa erityisesti teknisesti monimutkaisilla aloilla. Niiden olisi kuitenkin aina varmistettava, että ne voivat objektiivisesti perustella, miten ne käyttävät tätä harkintavaltaansa [18].

38. Tässä tapauksessa oikeusasiamies toteaa, että malli on monimutkainen ja pitkä asiakirja. Vaikka EFSA on nyt lisännyt selvennyksiä mallin täyttämiseen, se ei ole vieläkään yksinkertainen menettely.

39. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että EFSAlla on hyvät syyt käyttää mallia. Ensinnäkin oikeusasiamies toteaa, että tässä yhteydessä on otettava huomioon myös EFSAn vertaisarvioinnin asiayhteys: Uusimista koskevat arviointikertomukset, joista yleisöä kuullaan, ovat itsessään erittäin monimutkaisia ja luonteeltaan tieteellisiä teknisiä asiakirjoja. Käsiteltävässä asiassa EFSAn lausunnon liitteistä ilmenee, että glyfosaatin uusimista koskeva arviointikertomus ja sen liitteet sisältävät yhteensä 3945 sivua.

40. Toiseksi, kun EFSA järjestää julkisen kuulemisen tämäntyyppisistä asiakirjoista, sen on vertailtava keskenään yhtäältä niiden asiakirjojen monimutkaisuutta, joista se haluaa kuulla yleisöä, ja toisaalta mahdollisimman monen yleisön todellista mahdollisuutta osallistua tehokkaasti julkiseen kuulemiseen. EFSAn on ehdottomasti hyödyllistä saada kommentteja, jotka on jäsennelty siten, että ne noudattavat itse kertomuksen jaksoja, jotta ne voidaan käsitellä helposti jälkikäteen. Mallin käyttö on näin ollen selvästi tehokas väline julkisen kuulemisen järjestämiseksi sekä yleisön kommenttien keräämiseksi ja käsittelemiseksi.

41. Olisi tietenkin huolestuttavaa, olisiko mallin käyttö pakollista kaikissa tapauksissa, koska mallin pakollinen käyttö voisi tietyissä olosuhteissa muodostua esteeksi kansalaisten, etujärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan osallistumiselle.

42. Käsiteltävässä asiassa EFSA on kuitenkin osoittanut kiitettävää joustavuutta. Tässä tapauksessa saaduista ja huomioon otetuista 28 kannanotosta kahta kannanottoa (kantelijan kannanotto mukaan luettuna) ei toimitettu sähköisen mallin kautta. Oikeusasiamies katsoo näin ollen, ettei EFSA ole syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan väitteen ensimmäisen osan osalta.

43. Oikeusasiamies luottaa siihen, että EFSA mukauttaa samanlaista joustavuutta mallin käyttöön tulevissa julkisissa kuulemisissa. On todellakin aina niin, että pieni vähemmistö julkisen kuulemisen mahdollisista vastaajista pitää mallin pakollista käyttöä liian hankalana ja siten lannistavana. Tämä voi johtaa tilanteeseen, jossa tietyt henkilöt, jotka haluavat osallistua julkiseen kuulemiseen, saattavat joutua pidättymään äänestämästä.

44. Oikeusasiamies on siksi erityisen tyytyväinen EFSAn lausuntoihin, joiden mukaan se suunnittelee lyhyen aikavälin lisämuutoksia järjestelmäänsä, kuten yleisen kommenttiosion ja erityisen sähköpostiosoitteen tarjoamista. Oikeusasiamies ymmärtää näin ollen, että EFSA on halukas omaksumaan käytännöllisemmän lähestymistavan ja ottamaan huomioon yleisön huomautukset, vaikka niitä ei olisi toimitettu tätä tarkoitusta varten saataville asetettua sähköistä mallia käyttäen.

Päätelmät

Oikeusasiamies tekee kantelua koskevan tutkimuksensa perusteella seuraavan päätelmän:

EFSA ei ole syyllistynyt hallinnolliseen epäkohtaan väitteen ja väitteen osan 1 osalta.

Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen (EFSA) on ratkaissut väitteen osan 2.

Valituksen tekijälle ja EFSA:lle ilmoitetaan tästä päätöksestä.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 18.11.2015

 

[1] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1107/2009, annettu 21.

Lokakuu 2009 kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta ja kumoamisesta

Neuvoston direktiivit 79/117/ETY ja 91/414/ETY (EUVL 2009, L 309, s. 1).

[2] Tehoaineiden toisen ryhmän neuvoston direktiivin 91/414/ETY liitteeseen I sisällyttämisen uusimista koskevan menettelyn vahvistamisesta ja kyseisiä aineita koskevan luettelon laatimisesta 7.12.2010 annettu komission asetus (EU) N:o 1141/2010 (EUVL 2010, L 322, s. 10), sellaisena kuin se on muutettuna asetuksen muuttamisesta 25.4.2013 annetulla komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 380/2013

(EU) N:o 1141/2010 täydellisen täydentävän asiakirja-aineiston toimittamisesta

Elintarviketurvallisuusviranomainen, muut jäsenvaltiot ja komissio (EUVL 2013, L 116, s. 4).

[3] http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation: Linkissä, joka sisältää ohjeasiakirjan ja mallin, ei enää mainita glyfosaattia, jonka julkinen kuuleminen on nyt päättynyt.

[4] http://www.efsa.europa.eu/fi/pesticides/pesticidesconsultations.htm

[5] Vastuuvapauslausekkeessa todettiin seuraavaa: ”Lähettämällä pyynnön myönnän, että EFSAlla on oikeus jättää huomiotta huomautukset, jotka eivät liity riskinarviointiin tai jotka on saatu valitulle neuvonta-aineelle asetetun määräajan jälkeen. Hyväksyn myös, että kommentit on lähetettävä sähköisesti yleisessä ohjeessa annettuun sähköpostiosoitteeseen käyttämällä mallia" ja "Hyväksyn edellä mainitut ehdot".

[6] http://www.efsa.europa.eu/en/praperconsultations/docs/prapergdconsultation.pdf

[7] Lausunnossa ja sen liitteissä on yhteensä 7 300 sivua.

[8] Maailman terveysjärjestön (WHO) kansainvälinen syöväntutkimuskeskus (IARC).

[9] BfR:n lausunnossa todetaan seuraavaa: "BfR suosittelee painokkaasti, että kaikkien glyfosaatin arviointiin osallistuvien tahojen, WHO:n paneelien, IARC:n ja JMPR:n (FAO:n ja WHO:n yhteinen torjunta-ainejäämiä käsittelevä kokous) sekä toimivaltaisten EU:n viranomaisten EFSAn ja ECHAn olisi keskusteltava ajankohtaisista kiistanalaisista kysymyksistä, jotta erot voidaan ratkaista, ennen kuin EU:n komissio tekee päätöksen glyfosaatin myöhemmästä hyväksymisestä" (http://www.bfr.bund.de/cm/349/bfr-contribution-to-the-eu- approval-process-of-glyphosate-is-finalised.pdf).

[10] https://www.testbiotech.org/en/node/1326

[11] http://www.efsa.europa.eu/en/press/news/150730

[12] http://www.iarc.fr/en/media-centre/iarcnews/pdf/MonographVolume112.pdf

[13] http://www.efsa.europa.eu/en/press/news/151112

[14] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 178/2002, annettu 28 päivänä tammikuuta 2002

elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista sekä Euroopan elintarvikelainsäädännön perustamisesta

Elintarviketurvallisuusviranomainen ja elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä annettu asetus (EYVL 2002, L 31, s. 1).

[15] Tältä osin asetuksen (EY) N:o 178/2002 6 artiklassa ("Riskianalyysi") säädetään seuraavaa: "1. Ihmisten terveyden ja elämän suojelun korkeaa tasoa koskevan yleisen tavoitteen saavuttamiseksi elintarvikelainsäädännön on perustuttava riskianalyysiin 2. Riskinarvioinnin on perustuttava saatavilla olevaan tieteelliseen näyttöön, ja se on tehtävä riippumattomasti, objektiivisesti ja avoimesti. 3. Riskienhallinnassa on otettava huomioon riskinarvioinnin tulokset ja erityisesti [EFSAn] lausunnot"(korostus lisätty).

[16] http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation. Meneillään olevat julkiset kuulemiset mainitaan osoitteessa http://www.efsa.europa.eu/en/pesticides/pesticidesconsultations

[17] http://www.efsa.europa.eu/en/news/alerts?type=kuulemiset

[18] Ks. oikeusasiamiehen 9. heinäkuuta 2013 tekemä päätös kantelusta 1151/2008/ANA, 71 kohta (http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/50818/html.bookmark).