Kaebuse taust

1. Kõnealune kaebus, mille esitas surverühm „GM-Free Cymru” (edaspidi „kaebuse esitaja”), kes võitleb Walesi geneetiliselt muundatud põllukultuuridest vabana hoidmise eest, käsitleb EFSA avaliku konsultatsiooni menetluse väidetavat keerukust seoses herbitsiidi „glüfosaat” (herbitsiidi „Roundup” toimeaine) ELi heakskiidu pikendamisega.

2. Kõnealune pikendamismenetlus on sätestatud määrustes (EÜ) nr 1107/2009 [1] ja (EÜ) ^{nr 1141/2010 [2]:} heakskiidu pikendamise taotlusi hindab kõigepealt referentliikmesriik ning seejärel EFSA ja teised liikmesriigid teevad vastastikuse eksperdihinnangu. Kokkuvõttes peab toimeaine tootja, kes soovib loa pikendamist, esitama taotluse määratud referentliikmesriigile, kes seejärel esitab EFSA-le pikendamise hindamisaruande kavandi. Aruande kohta annab vastastikuse eksperdihinnangu EFSA (eelkõige selle pestitsiidide üksus) koostöös liikmesriikidega. Sellega seoses võib EFSA korraldada aruande kohta avaliku konsultatsiooni. EFSA koostab seejärel teadusliku aruande, mis saadetakse komisjonile. Võttes arvesse EFSA järeldusi, teeb komisjon otsuse toimeaine heakskiidu pikendamise või pikendamata jätmise kohta. Glüfosaadi heakskiidu pikendamise menetluse puhul oli referentliikmesriik Saksamaa. Pärast seda, kui Saksamaa föderaalne riskihindamisinstituut (Bundesinstitut für Risikobewertung – BfR) esitas pikendamise hindamisaruande kavandi, algatas EFSA 22. jaanuaril 2014 vastastikuse eksperdihinnangu. 12. märtsil 2014 algatas EFSA oma veebisaidil aruande eelnõu kohta avaliku konsultatsiooni. Avalikus konsultatsioonis osalemise tähtaeg oli 11. mai 2014 (kaks kuud).

3. Kaebuse esitaja, kes leiab, et nii glüfosaat kui ka Roundup kujutavad endast tõsist ohtu rahvatervisele ja keskkonnale, soovis osaleda avalikus konsultatsioonis. 28. märtsil 2014 saatis ta EFSA-le kirja, milles väljendas muret avaliku konsultatsiooni menetluse keerukuse pärast. Kaebuse esitaja viitas EFSA veebisaidil olevale lingile, milles selgitati avalikus konsultatsioonis osalemise korda ^[3]: Avalikus konsultatsioonis osalejad pidid esitama märkused EFSA veebisaidil kättesaadava elektroonilise vormi kaudu. Osalemiseks pidid osalejad kõigepealt esitama veebipõhise taotlusvormi, et saada e-kiri, mis annab juurdepääsu pikendamise hindamisaruandele ja vormile. Samuti pidid nad allkirjastama vastutuse välistamise klausli. Lisaks juhtis kaebuse esitaja tähelepanu sellele, et viidates glüfosaadile kui toimeainele, andis EFSA mõista, et ta vaatleb üksnes glüfosaadiga seotud riske, mitte neid, mis on seotud Roundupi või muude toodetega, mis sisaldavad mitte ainult glüfosaati, vaid ka muid kemikaale. Kaebuse esitaja küsis, kas märkusi on võimalik esitada lihtsalt e-posti teel.

4. EFSA pestitsiidide üksus vastas 16. aprillil 2014, et avaliku konsultatsiooni menetlus on sätestatud määruse 1141/2010 artikli 15 lõikes 2, ning nõudis, et märkused tuleb esitada elektroonilise vormi kaudu, et tagada täielik läbipaistvus ja hõlbustada märkuste kogumise sisemist protsessi. EFSA viitas ka oma juhenddokumendile märkuste esitamise kohta pestitsiide käsitlevate konsultatsioonide käigus ^[4].

5. 7. mail 2014 saatis kaebuse esitaja EFSA-le kirja, milles ta kaebas ametlikult "byzantine"ja "kafkaesque"konsultatsiooniprotsessi üle. Kaebuse esitaja väitis, et konsultatsiooniprotsessi eesmärk oli heidutada kodanikke ja valitsusväliseid organisatsioone osalemast. Kaebuse esitaja väitis, et süsteem on seega kallutatud tootmisharu kasuks. Kaebuse esitaja väitis ka, et lahtiütlus, millele osalejad pidid alla kirjutama, [5] et saada pikendamise hindamisaruande koopia, oli vastuvõetamatu, kuna see andis EFSA-le õiguse jätta kõrvale kõik, mida ta pidas ebaoluliseks.

6. EFSA vastas 8. mail 2014, et ta on valmis oma menetlusi parandama, kuid ta peab järgima teatavaid põhieeskirju, et tagada kõigi osalejate õiglane kohtlemine. EFSA saatis kaebuse esitajale siiski lingid glüfosaadi pikendamise hindamisaruandele (15 PDF-vormingus), juhenddokumendile ja elektroonilisele märkuste esitamise vormile. EFSA selgitas, et kuna kõik märkused avaldatakse vastastikuse eksperdihinnangu aruande osana, tuleb need koguda vormi kujul. Ta rõhutas, et struktureerimata avalik konsultatsioon võtaks liiga palju tema ressursse. EFSA teatas, et ootab huviga kaebuse esitaja panust esitatud vormil.

7. 8. mail 2014, kolm päeva enne avaliku konsultatsiooni tähtaega, saatis kaebuse esitaja oma esildise e-posti teel, väites, et nii glüfosaat kui ka Roundup tuleks keelustada võimalikult varakult, kuna need kujutavad endast tõsist ohtu põllumajandusloomadele, inimeste tervisele ja keskkonnale. Kuna kaebuse esitaja ei saanud 22. mail 2014 teadet kaebuse kättesaamise kohta, saatis ta EFSA-le e-kirja, milles teatas, et ta esitab kaebuse ombudsmanile. Samal päeval vastas EFSA, et kaebuse esitaja märkused on kätte saadud ja saadetakse koos teiste sidusrühmade märkustega Saksamaa ametiasutustele täiendavaks kaalumiseks vastastikuse hindamise raames.

Uurimine

8. 22. mail 2014 esitas kaebuse esitaja selle kaebuse ombudsmanile, kes algatas uurimise kaebuse esitaja väite kohta, et EFSA avalik konsultatsioonimenetlus glüfosaadi heakskiidu pikendamiseks ei ole kasutajasõbralik, sest see nõuab 1) elektroonilise vormi kohustuslikku kasutamist (väite 1. osa) ja 2) vastutuse välistamise klausli allkirjastamist, et saada pikendamise hindamisaruande koopia (väite 2. osa).

9. Uurimine hõlmas ka kaebuse esitaja väidet, et EFSA peaks taasavama avaliku konsultatsiooni ja võimaldama üldsusel esitada märkusi õigeaegselt ja mugavalt ning väljaspool elektroonilist süsteemi.

10. Seoses kaebuse esitaja väite ja sellega seotud väitega palus ombudsman EFSA-l öelda, kui palju vastuseid ta oli saanud elektroonilise vormi kaudu ja kui palju muid vastuseid kui kaebuse esitaja oma erinevate vahendite kaudu ning kas oleks võimalik vastu võtta avalikus konsultatsioonis esitatud vastuseid, mis ei ole sisestatud elektroonilisse vormi. Sellega seoses palus ombudsman EFSA-l võtta arvesse järgmist kolme kaalutlust:

Esiteks ei näe määruse nr 1141/2010 artikli 15 lõige 2 ette konkreetset üldsusega konsulteerimise süsteemi. Tegelikult on artikli 15 lõikes 2 üksnes sätestatud, et „[i]ga huvitatud isiku taotlusel teeb amet pikendamise hindamisaruande kättesaadavaks [...]”.

Teiseks, kuigi EFSA oli teinud kättesaadavaks juhenddokumendi selle kohta, kuidas avalikus konsultatsioonis osaleda,^[6] on märkuste elektrooniline vorm endiselt äärmiselt keeruline: juhenddokumendis selgitatakse, et vorm koosneb viiest osast, mis hõlmavad pikendamise hindamise aruande osi. Igal viiel jaotisel on eraldi päis. Igasse päisesse tuleks lisada märkuste koostaja, hindamisaruande liik, toimeaine nimetus ja kuupäev. Seejärel sisaldab iga jagu eraldi alajaotisi koos neljaveeruliste tabelitega selle alajaotisega seotud märkuste jaoks. Esimene veerg on iga alajaotise märkuste arvloendur. Järgmiste märkuste jaoks tuleks lisada täiendavaid ridu koos vastavate numbritega esimesse veergu.

Kolmandaks saavad osalejad enamikus ELi tasandil algatatud avalikes konsultatsioonides saata oma märkused soovitud vormis ja vormingus.

11. Uurimise käigus sai ombudsman EFSA arvamuse [7] kaebuse kohta ja seejärel kaebuse esitaja märkused vastuseks EFSA arvamusele. Uurimise läbiviimisel on ombudsman võtnud arvesse poolte esitatud argumente ja arvamusi.

Väide, et avaliku konsultatsiooni menetlus ei ole kasutajasõbralik, ja sellega seotud väide

Ombudsmanile esitatud argumendid

12. Kaebuse esitaja väitis, et EFSA heidutas üldsust osalemast ja et selle eesmärk oli minimeerida üldsuse osalemist, selle asemel et seda maksimeerida. Süsteem töötati välja EFSA enda haldusmugavuse huvides, et edendada pestitsiidide ja biotehnoloogiatööstuse huve ning eirata ELi kodanike rahvatervisega seotud muresid. Kaebuse esitaja arvates oli avalikus konsultatsioonis osalemise elektrooniline protsess sama, mida kasutati vastastikuste eksperdihinnangute puhul, millesse olid kaasatud sellised sidusrühmad nagu pestitsiiditööstus ja liikmesriikide teadusnõustajad.

13. EFSA märkis oma arvamuses, et pärast kaebuse saamist otsustas ta vaidlusalused nõuded läbi vaadata ja neid lihtsustada. EFSA muutis ennetavalt oma veebisaidi asjaomast lehekülge, i) jättes välja nõude nõustuda mis tahes tingimustega enne märkuste esitamist, ii) lihtsustades teksti ja selgitades märkuste esitamise korda ning iii) jättes välja eraldi juhenddokumendi ja lisades otse vormi selgitused selle kohta, kuidas vormi täita. Lisaks märkis EFSA, et 16. juulil 2014 algatas ta avaliku konsultatsiooni komisjoni talituste töödokumendi „Transformation to an Open EFSA“ („Üleminek avatud EFSA-le“) üle, milles esitati tegevuskava selle kohta, kuidas EFSA avatust ja läbipaistvust veelgi suurendada.

14. EFSA kirjeldas avaliku konsultatsiooni menetluse õigusraamistikku. Ta väitis, et EFSA õigusraamistikus on rakendatud avatuse ja läbipaistvuse põhimõtteid tagamaks, et EFSA viib oma riskihindamised läbi sõltumatult, objektiivselt, avatult ja läbipaistvalt ning võtab arvesse üksnes tehnilisi ja teaduslikke kaalutlusi.

15. Käesolevas asjas märkis EFSA, et toimeaine glüfosaadi heakskiidu pikendamise menetlus on sätestatud määruses 1141/2010. Määruse artiklis 15 ei ole siiski ette nähtud sõnaselget avaliku konsulteerimise etappi. Sellega lihtsalt kohustatakse EFSAt koguma ja edastama liikmesriikide ametiasutuste märkusi ning tegema pikendamise hindamisaruande taotluse korral kättesaadavaks. EFSA väitis ka, et lisaks õigusele olla ära kuulatud ei ole EFSAs ega ELi hea haldustava eeskirjas täpsustatud kohustust konsulteerida üldsusega, kui teadusasutus koostab teaduslikku või tehnilist dokumenti. Kuid avatuse ja läbipaistvuse põhimõtete tähtsuse tõttu otsustas EFSA minna oma juriidilisest kohustusest kaugemale ja anda huvitatud isikutele võimalus esitada pikendamise hindamisaruannete kohta märkusi. Pestitsiidide vastastikuse hindamise protsessi eest vastutav EFSA üksus töötas välja suunised, et abistada huvitatud isikuid märkuste esitamisel.

16. EFSA tunnistas, et ajal, mil kaebuse esitaja soovis esitada oma märkused, oli tal süsteem, mis nõudis i) elektroonilise vormi kohustuslikku kasutamist ja ii) vastutuse välistamise klausli allkirjastamist. Nagu EFSA kaebuse esitajale saadetud e-kirjades selgitas, kehtestati need nõuded selleks, et hõlbustada konsultatsiooniprotsessi ja optimeerida EFSA piiratud inimressursside kasutamist.

17. EFSA märkis, et ombudsman on juba varasemates juhtumites (1151/2008/ANA ja 2558/2009/DK) otsustanud, et osalusdemokraatia rakendamise täpne viis igas olukorras sõltub asjaomase liidu meetme eripärast ning et see kehtib eriti tehniliselt keerukates valdkondades. Käesoleval juhul otsustas EFSA paluda konsultatsioonis osalejatel esitada oma märkused standardsel viisil, kasutades vormi, mis tuleks täita kooskõlas EFSA suunistega.

18. Vastutuse välistamise klausli eelneva allkirjastamise kohta märkis EFSA, et see ei pane osalejatele põhjendamatut menetluskoormust, kuna nad peavad edasiseks tegevuseks lihtsalt märgistama kastikese. Vastutuse välistamise klausli tekstis selgitatakse võimalikele vastajatele, et EFSA võtab arvesse ainult asjakohaseid märkusi. EFSA ütles, et kui tal peaks olema raske mõista, kuidas lühikese lahtiütluse tähistamine muudaks huvitatud isikute jaoks avalikus konsultatsioonis osalemise võimatuks. Ka kaebuse esitaja väidet, et paljusid inimesi hirmutati ja heidutati, ei toetanud ükski kontrollitav tõend.

19. EFSA rõhutas, et arvesse tuleks võtta ka EFSA pestitsiidide üksuse poolt sageli avalikuks konsultatsiooniks esitatud dokumentide ja andmete suurust. Vastupidiselt teiste ELi institutsioonide poolt avalikuks konsultatsiooniks esitatud keskmistele dokumentidele koosneb iga pikendamise hindamisaruanne sadadest või isegi tuhandetest lehekülgedest, mis on väga tehnilist laadi. Malli kasutamine on vajalik märkuste õigeks lisamiseks dokumendi asjakohasesse ossa. Nõudes potentsiaalsetelt vastajatelt, et nad esitaksid kõik märkused käsitletava dokumendi konkreetse osa kohta, julgustab EFSA huvitatud isikuid dokumenti tegelikult lugema ja saatma ainult asjakohaseid märkusi. Lisaks on liidu tasandil laialt levinud elektroonilise süsteemi kasutamine, et aidata institutsioonidel struktureerida üldsuselt konsultatsioonide kohta saadud märkusi. Samuti hõlbustab see EFSA tööd märkuste töötlemisel. Lõppkokkuvõttes aitab see kaasa konsultatsiooniprotsessi üldisele läbipaistvusele. EFSA kohustamine vastu võtma struktureerimata panuseid üksnes suurendaks tema kaalutlusõigust.

20. Küsimuse kohta, kas EFSA võib vastu võtta avalikus konsultatsioonis esitatud vastuseid, mida ei ole sisestatud elektroonilisse vormi, märkis EFSA, et see on tõepoolest võimalik ja et käesoleval juhul oli kaebuse esitajal (ja teisel osalejal) tegelikult lubatud seda teha. EFSA märkis, et ta sai kokku 28 vastust, millest kaks (sealhulgas kaebuse esitaja) saadi EFSA nõutud vormist erinevas vormis. Konsulteerimiseks esitatud dokumentide laiuse, ulatuse ja keerukuse tõttu oleks aga äärmiselt ebapraktiline lubada seda süstemaatiliselt. Lisaks esitas EFSA kaebuse esitajale konsultatsioonidokumendid hoolimata asjaolust, et ta ei olnud vastutuse välistamise klauslile alla kirjutanud.

21. Seoses kaebuse esitaja väitega, et süsteem on kavandatud pestitsiidi- ja biotehnoloogiatööstuse huvide edendamiseks, märkis EFSA, et kohustusliku vormi kasutamine ei viita mingile kallutatusele. EFSA jaoks on oluline, et tema missioonis või ülesannetes ei oleks kohta kvalifitseerimata ja mitteteaduslikel kaalutlustel.

22. Vastuseks ombudsmani väljendatud kolmele mureküsimusele esitas EFSA järgmised märkused:

i) EFSA märkis, et määruse 1141/2010 artikli 15 lõikes 2 ei ole tõepoolest ühtegi sätet, mis näeks ette erisüsteemi huvitatud isikutega konsulteerimiseks. Tegelikult läheb EFSA määruses sätestatud osalusnõuetest palju kaugemale;

ii) EFSA tunnistas, et märkuste esitamise juhenddokumenti võib pidada suhteliselt keeruliseks. See arusaam tuleb aga asetada nende teemade ja dokumentide keerukuse konteksti, mille kohta EFSA arvamust soovib, nagu näitavad EFSA arvamusele lisatud lisad. Seda arvesse võttes ei saa ega tohiks pidada keeruliseks ülesandeks nõuda, et võimalikud huvitatud isikud esitaksid oma märkused eelvormindatud tabeli täitmise teel. EFSA palub vastajatel lihtsalt märkida andmed, viide aruandele, aine nimetus ja esitamise kuupäev. Kuigi vormi võiks lihtsustada, leiab EFSA, et keerukus ei ole nii suur, et see heidutaks võimalikke panustajaid. Pärast seda kaebust võttis EFSA siiski ennetavalt kolm eespool kirjeldatud meedet, mis on juba rakendatud.

iii) EFSA tunnistas, et kuigi mõnel ELi tasandi avalikul konsultatsioonil üldistel või poliitilistel teemadel (näiteks Euroopa Ombudsmani enda konsultatsioonil Euroopa Komisjoni eksperdirühmade koosseisu kohta) võivad osalejad anda oma panuse soovitud vormis, tuleks siiski nõuetekohaselt arvesse võtta iga institutsiooni ja asutuse missiooni ja ülesandeid ning tulemuste ja nende aluseks olevate dokumentide laadi.

23. Eespool öeldu põhjal järeldas EFSA, et ta ei ole toime pannud haldusomavoli ning et ta näitas üles piisavat paindlikkust, esitades kaebuse esitajale dokumendid ja nõustudes tema märkustega.

24. Vastuseks kaebuse esitaja väitele märkis EFSA, et konsultatsioon on nüüdseks lõppenud ja seda ei saa uuesti alustada, sest vastasel juhul viivitaks konsultatsioonietapp põhjendamatult kogu protsessi ning kahjustaks taotleja ja menetlusse kaasatud EFSA institutsiooniliste partnerite õigustatud huve.

25. Kaebuse esitaja vaidlustas oma märkustes, et pärast kaebuse saamist oli EFSA „ennetavalt muutnud” oma veebisaidi asjaomast lehekülge. Kaebuse esitaja märkis, et EFSA väide, et kuna konsultatsiooniküsimused on väga keerulised, tuleks märkused esitada elektroonilise vormi kaudu, nii et esitatakse ainult „asjakohased“ märkused, on probleemi juur, kuna EFSA määrab kindlaks, millised märkused on asjakohased. Kaebuse esitaja arvates on glüfosaadi võimalik uuesti heakskiitmine Euroopa kodanike jaoks suur terviseprobleem. Nende kahtlusi kinnitas ka asjaolu, et Saksamaa Föderaalne Riskihindamise Instituut (BfR) teatas 2. aprillil 2015, et ta ei soovita glüfosaati uuesti heaks kiita, võttes arvesse IARCi järeldusi [8] ja muid probleeme [9]. See näitas, et EFSA oleks pidanud algusest peale soodustama palju paindlikumat ja laialdasemat märkuste süsteemi, et võimaldada tervise-/toksilisusprobleemide põhjalikku uurimist.

26. 2015. aasta augustis saadetud täiendavates märkustes juhtis kaebuse esitaja tähelepanu sellele, et komisjon oli EFSA nõuandel 10. augustil 2015 keeldunud Saksamaa valitsusvälise organisatsiooni esitatud glüfosaaditoimikule juurdepääsu taotluse rahuldamisest põhjusel, et menetluse praeguses etapis kahjustaks avalikustamine tõsiselt EFSA käimasolevat otsustusprotsessi [10]. Kaebuse esitaja väitis, et see tugevdas tema seisukohta EFSA jätkuva haldusomavoli kohta, eirates tema enda suuniseid ja kohustusi seoses sidusrühmade kaasamisega.

Ombudsmani hinnang

Sissejuhatav märkus uurimise ulatuse kohta

27. Ombudsman märgib, et oma 10. aprilli ja 18. augusti 2015. aasta täiendavates tähelepanekutes esitas kaebuse esitaja konkreetsed märkused glüfosaadi ja Roundupi ohutuse kohta, väites, et EFSA ei tohiks soovitada heakskiidu pikendamist. Käesolev etteheide ei puuduta siiski EFSA poolt glüfosaadi pikendamise hindamisaruandele antud vastastikuse eksperdihinnangu sisu, vaid üksnes EFSA asjaomase avaliku konsultatsiooni menetluse menetluslikke aspekte. Ombudsman on siiski teadlik, et kaebuse aluseks on üldsuse suurenenud mure glüfosaadi ja Roundupi ohutuse pärast. Täpsemalt teatas EFSA ise 30. juulil 2015,[11] et kavatseb käimasoleva vastastikuse eksperdihinnangu raames hinnata IARCi aruande järeldusi, milles järeldati, et glüfosaat on tõenäoliselt inimestele kantserogeenne [12] (EFSA järeldused peaksid valmima 2015. aasta novembris). Samuti hääletas Euroopa Parlamendi keskkonna-, rahvatervise ja toiduohutuse komisjon 15. septembril 2015 glüfosaadi heakskiidu kehtivusaja pikendamise vastu.

28. Seda arvestades tuleb käesolevat etteheidet hinnata. Võttes eelkõige arvesse üldsuse muret glüfosaadi ohutuse pärast, muutub eriti oluliseks kohustus korraldada enne heakskiidu pikendamise otsuse tegemist nõuetekohane avalik arutelu.

29. Ombudsman märgib ka, et oma täiendavates tähelepanekutes juhtis kaebuse esitaja tähelepanu sellele, et komisjon keeldus andmast ühele Saksamaa valitsusvälisele organisatsioonile avalikku juurdepääsu glüfosaati käsitlevale aruandele. Seda küsimust käesolevas uurimises ei käsitleta. Küsimuse võib siiski esitada ombudsmanile kaebusena pärast seda, kui on ammendatud määruse 1049/2001 artiklites 6–8 sätestatud menetlused (nimelt esialgne ja kordustaotlus üldsuse juurdepääsuks).

30. Praeguseks on avalik konsultatsioon lõppenud ja EFSA vastastikune hindamine lõpetati EFSA järelduste avaldamisega 12. novembril 2015 [13]. Neil asjaoludel nõustub ombudsman EFSA väitega, et avaliku konsultatsiooni menetlust ei tohiks uuesti alustada. Seoses EFSA nõudmisega, et konsultatsioonis osalejad peaksid kasutama elektroonilist vormi, ei ole see käesoleval juhul enam küsimus. EFSA nõustus kaebuse esitaja väitega, kuigi see saadeti e-posti teel, mitte vormil. Kaebuse esitaja individuaalne juhtum on nüüdseks lahendatud. Siiski tuleb veel vastata üldisemale küsimusele EFSA avalikes konsultatsioonides osalemise korra kohta vastavalt määrusele 1141/2010.

Hindamine

31. Euroopa Liidu lepingu artiklis 1 on sätestatud, et leping tähistab uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises,„kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik”. Lissaboni lepinguga lisati Euroopa Liidu lepingusse jaotis „Sätted demokraatlike põhimõtete kohta”(artiklid 9–12). ELi lepingu artikli 10 lõikes 3 on sätestatud, et igal kodanikul on õigus osaleda liidu demokraatias, ning korratakse, et „otsused tehakse nii avalikult ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik”. ELi lepingu artikli 11 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud, et ELi institutsioonid annavad kodanikele ja esindusühendustele sobival viisil võimaluse teha teatavaks ja vahetada avalikult oma seisukohti liidu tegevuse kõigis valdkondades ning et institutsioonid peavad esindusühenduste ja kodanikuühiskonnaga avatud, läbipaistvat ja korrapärast dialoogi. ELi lepingu artikli 11 lõikes 3 on sätestatud, et komisjon korraldab asjaomaste isikutega laiapõhjalisi konsultatsioone.

32. Konkreetselt EFSA kohta on määruse 178/2002 [14] (tuntud kui "EFSA asutamismäärus") artiklis 42 sätestatud, et "amet arendab tõhusaid kontakte tarbijate esindajate, tootjate esindajate, töötlejate ja muude huvitatud isikutega". Artiklis 9 („Avalik konsultatsioon”), mis on osa peatükist „Läbipaistvuse põhimõtted”, on sätestatud, et „toidualaste õigusnormide ettevalmistamise, hindamise ja läbivaatamise käigus toimub avalik konsultatsioon otse või esindusorganite kaudu, välja arvatud juhul, kui küsimuse kiireloomulisus seda ei võimalda”. Kuna EFSA ülesanne on vastavalt määruse 178/2002 artikli 22 lõikele 2 „pakkuda teaduslikku nõu ning teaduslikku ja tehnilist tuge ühenduse õigusaktidele ja poliitikale kõikides valdkondades, millel on otsene või kaudne mõju toidu- ja söödaohutusele”, on selge, et artiklis 9 sisalduvat viidet avatud ja läbipaistvale avalikule arutelule tuleks mõista nii, et see on asjakohane ka EFSA tegevuse seisukohast, eelkõige seoses riskianalüüsiga [15].

33. Määruses 1141/2010, milles on sätestatud toimeainete, näiteks glüfosaadi heakskiidu pikendamise suhtes kohaldatav menetlus, ei ole pikendamismenetluse osana sõnaselgelt ette nähtud avalikku konsultatsiooni. Artikli 15 lõikes 2, millele EFSA viitas, on üksnes sätestatud, et „[i]ga huvitatud isiku taotlusel teeb amet pikendamise hindamisaruande kättesaadavaks [...]”. Seega oli EFSA enda (ja väga kiiduväärt) algatus korraldada määruse 1141/2010 pikendamismenetluse raames avalik arutelu ^[16].

34. Ombudsman märgib, et pärast seda kaebust kehtestas EFSA järgmised kolm meedet: 1) esiteks jättis EFSA välja nõude nõustuda mis tahes tingimustega enne märkuste esitamist (disclaimer); 2) teiseks lihtsustas EFSA teksti ja protsessi, selgitades, kuidas märkusi esitada; ning 3) EFSA eemaldas juhenddokumendi ja lisas selgitused selle kohta, kuidas täita elektrooniline vorm otse vormi. Ombudsman tervitab neid kolme sammu, mis muudavad avaliku konsultatsiooni menetluse vähem tülikaks. Lisaks tervitab ombudsman EFSA veebilehele lisatud funktsiooni, mis võimaldab saada e-posti teel teateid eelseisvate avalike konsultatsioonide kohta.^[17] See viitab sellele, et EFSA tunneb avalike konsultatsioonide vastu tõelist huvi.

35. Eelkõige väljendab ombudsman seoses väite teise osaga (vt eespool punkt 8) heameelt selle üle, et vastutuse välistamise klausel jäeti välja, kuna selles korrati vaid mõningaid ilmseid punkte, nimelt seda, et EFSA ei võta arvesse märkusi, mis ei ole seotud riskihindamisega või mis saadi pärast tähtaega. Seetõttu leiab ombudsman, et vastutuse välistamine oli lihtsalt täiendav ja tarbetu formaalsus ning et selle eemaldamine on seetõttu täielikult põhjendatud. Eemaldades vastutuse välistamise klausli, lahendas EFSA seega väite teise osa.

36. Väite esimese osa ja sellega seotud väite kohta, nimelt selle kohta, kas elektroonilise vormi kohustuslik kasutamine on avaliku konsultatsiooni jaoks asjakohane, märgib ombudsman, et EFSA veebisaidil on kaks erinevat linki elektroonilisele vormile: http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation ja http://www.efsa.europa.eu/en/pesticides/pesticidesconsultations. Ombudsman eeldab, et nüüd tuleb kasutada neist kahest lingist teist, kuna vorm sisaldab jälgimismuudatusi koos märkustega, milles selgitatakse, kuidas seda täita. See näib vastavat EFSA teatatud meetmele, mille kohaselt juhenddokument eemaldati ja selgitused elektroonilise vormi täitmise kohta on nüüd lisatud otse vormi (EFSA teatatud kolmas meede). Seega oleks asjakohane, et EFSA eemaldaks teise lingi oma veebisaidilt, kuna see ei ole enam ajakohane ja sellel ei ole ilmset eesmärki.

37. Mis puudutab küsimust, kas elektroonilise vormi kohustuslik kasutamine on asjakohane, siis on selge, et ELi lepingu artikli 11 kahe esimese lõigu eesmärk on tagada, et liidu poliitikat kujundatakse mitmekesise panuse abil, mis hõlmab kodanike, esindusühenduste ja kodanikuühiskonna seisukohti. Osalemine liidu demokraatias ei ole siiski piiramatu, vaid peab toimuma „asjakohaste vahendite abil”. Selleks et täita oma ülesandeid selles valdkonnas, peavad ELi institutsioonid määrama kindlaks „asjakohased vahendid”, mille abil antakse kodanikele ja esindusühendustele võimalus teha teatavaks ja vahetada avalikult oma seisukohti. Ombudsman mõistab, et osalusdemokraatia rakendamise täpne viis sõltub asjaomase liidu meetme eripärast ja kehtestatud menetlustest. Sellega seoses on ELi institutsioonidel kaalutlusruum, eriti tehniliselt keerukates valdkondades. Siiski peaksid nad alati tagama, et nad suudavad objektiivselt põhjendada, kuidas nad seda kaalutlusõigust kasutavad [18].

38. Käesoleval juhul märgib ombudsman, et vorm on keeruline ja pikk dokument. Isegi kui lisada selgitused selle kohta, kuidas täita vormi, mille EFSA on nüüd lisanud, ei ole see ikka veel lihtne menetlus.

39. Näib siiski, et EFSA-l on vormi kasutamiseks mõjuvad põhjused. Esiteks märgib ombudsman, et sellega seoses tuleb arvesse võtta ka EFSA vastastikuse eksperdihinnangu asjakohast konteksti: uuendamise hindamisaruanded, mille üle üldsusega konsulteeritakse, on iseenesest väga keerulised ja teaduslikud tehnilised dokumendid. Käesoleval juhul nähtub EFSA arvamuse lisadest, et glüfosaadi pikendamise hindamisaruanne ja selle lisad sisaldavad kokku 3945 lehekülge.

40. Teiseks peab EFSA seda liiki dokumendi üle avaliku konsultatsiooni korraldamisel kaaluma ühelt poolt nende dokumentide keerukust, mille üle ta soovib üldsusega konsulteerida, ja teiselt poolt võimalikult paljude üldsuse liikmete tegelikku võimalust avalikus konsultatsioonis tõhusalt osaleda. EFSA jaoks on kindlasti kasulik - et neid hiljem hõlpsalt töödelda - saada märkusi, mis on struktureeritud nii, et need järgivad aruande enda osi. Vormi kasutamine on seega selgelt tõhus vahend avaliku konsultatsiooni korraldamiseks ning üldsuselt märkuste kogumiseks ja töötlemiseks.

41. Ilmselgelt tekitaks muret see, kui vormi kasutamine oleks igal juhul kohustuslik, sest vormi kohustuslik kasutamine võib teatavatel tingimustel takistada kodanike, esindusühenduste ja kodanikuühiskonna osalemist.

42. Käesoleval juhul on EFSA siiski üles näidanud kiiduväärt paindlikkust. Käesoleval juhul ei esitatud saadud ja arvesse võetud 28 vastusest kahte (sealhulgas kaebuse esitaja vastust) elektroonilise vormi kaudu. Ombudsman on seega seisukohal, et EFSA ei ole väite esimese osa suhtes haldusomavoli toime pannud.

43. Ombudsman loodab, et EFSA kohandab sarnast paindlikkust seoses vormi kasutamisega tulevaste avalike konsultatsioonide jaoks. Alati on tõepoolest nii, et väike osa võimalikest avalikus konsultatsioonis osalejatest leiab, et vormi kohustuslik kasutamine on liiga tülikas ja seega heidutav. See võib viia olukorrani, kus teatavad isikud, kes soovivad avalikus konsultatsioonis osaleda, võivad olla sunnitud hääletamisest hoiduma.

44. Seetõttu väljendab ombudsman erilist heameelt EFSA avalduste üle, et ta kavatseb teha oma süsteemis täiendavaid lühiajalisi muudatusi, näiteks pakkuda üldist märkuste jaotist ja spetsiaalset e-posti aadressi. Ombudsman mõistab seega, et EFSA on valmis kasutama pragmaatilisemat lähenemisviisi ja võtma arvesse üldsuse märkusi, isegi kui neid ei ole esitatud selleks otstarbeks kättesaadavaks tehtud elektroonilist vormi kasutades.

Järeldused

Kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman uurimise järgmise järeldusega:

EFSA ei ole väite esimese osa ja väite osas haldusomavoli toime pannud.

Selle väite 2. osa on lahendanud EFSA.

Kaebuse esitajat ja EFSAt teavitatakse sellest otsusest.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 18. november 2015

 

[1] Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 1107/2009, 21

milles käsitletakse taimekaitsevahendite turuleviimist ja millega tunnistatakse kehtetuks

Nõukogu direktiivid 79/117/EMÜ ja 91/414/EMÜ (ELT 2009, L 309, lk 1).

[2] Komisjoni 7. detsembri 2010. aasta määrus (EL) nr 1141/2010, millega sätestatakse menetlus teise toimeainete rühma nõukogu direktiivi 91/414/EMÜ I lisasse kuulumise pikendamiseks ja kehtestatakse kõnealuste ainete loetelu (ELT 2010, L 322, lk 10), muudetud komisjoni 25. aprilli 2013. aasta rakendusmäärusega (EL) nr 380/2013, millega muudetakse määrust

(EL) nr 1141/2010 seoses täiendava täieliku toimiku esitamisega

Amet, teised liikmesriigid ja komisjon (ELT 2013, L 116, lk 4).

[3] http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation: Link, mis sisaldab juhenddokumenti ja vormi, ei maini enam glüfosaati, mille avalik konsultatsioon on nüüd lõpetatud.

[4] http://www.efsa.europa.eu/en/pesticides/pesticidesconsultations.htm

[5] Taotluse saatmisega kinnitan, et EFSA-l on õigus jätta arvesse võtmata kõik märkused, mis ei ole seotud riskihindamisega või mis on saadud pärast valitud nõuandvale ainele määratud tähtaega. Samuti nõustun, et märkused tuleb esitada elektrooniliselt üldises juhises esitatud e-posti aadressile, kasutades malli" ja "Nõustun eespool nimetatud tingimustega".

[6] http://www.efsa.europa.eu/en/praperconsultations/docs/prapergdconsultation.pdf

[7] Arvamus ja selle lisad koosnevad kokku 7300 leheküljest.

[8] Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) Rahvusvaheline Vähiuurimiskeskus (IARC).

[9] BfRi avalduses on öeldud järgmist: „BfR soovitab tungivalt, et kõik glüfosaadi hindamisega seotud isikud, WHO komisjonid, IARC ja JMPR (FAO/WHO ühine kohtumine pestitsiidide jääkide teemal) ning pädevad ELi asutused EFSA ja ECHA arutaksid praeguseid vaieldavaid küsimusi, et lahendada lahknevused, enne kui ELi komisjon teeb otsuse glüfosaadi edasise heakskiitmise kohta“ (http://www.bfr.bund.de/cm/349/bfr-contribution-to-the-eu-approval-process-of-glyphosate-is-finalised.pdf).

[10] https://www.testbiotech.org/en/node/1326

[11] http://www.efsa.europa.eu/en/press/news/150730

[12] http://www.iarc.fr/en/media-centre/iarcnews/pdf/MonographVolume112.pdf

[13] http://www.efsa.europa.eu/en/press/news/151112

[14] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2002. aasta määrus (EÜ) nr 178/2002

millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded ning luuakse Euroopa toit

Toiduohutusamet ja toidu ohutusega seotud menetluste kehtestamine (EÜT 2002, L 31, lk 1; ELT eriväljaanne 15/06, lk 463).

[15] Sellega seoses on määruse 178/2002 artiklis 6 ("Riskianalüüs") sätestatud: "1. Inimeste tervise ja elu kõrgetasemelise kaitse üldeesmärgi saavutamiseks põhinevad toidualased õigusnormid riskianalüüsil 2. Riskihindamine põhineb kättesaadavatel teaduslikel tõenditel ning see viiakse läbi sõltumatul, objektiivsel ja läbipaistval viisil. 3. Riskijuhtimisel võetakse arvesse riskihindamise tulemusi ja eelkõige [EFSA] arvamusi”(rõhuasetus lisatud).

[16] http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation. Käimasolevaid avalikke konsultatsioone mainitakse aadressil http://www.efsa.europa.eu/en/pesticides/pesticidesconsultations

[17] http://www.efsa.europa.eu/en/news/alerts?type=consultations

[18] Vt ombudsmani 9. juuli 2013. aasta otsus kaebuse 1151/2008/ANA kohta, punkt 71 (http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/50818/html.bookmark).