ANTECEDENTES DE LA RECLAMACIÓN

1. El demandante, antiguo empleado de una empresa española, está jubilado y presenta la reclamación en nombre de varios colegas suyos que también trabajaron en la misma empresa. Dicha empresa entró en quiebra en 1995. En el marco del procedimiento por insolvencia, los propietarios de la empresa y los sindicatos representantes llegaron a un acuerdo por el que algunos de los antiguos empleados que habían alcanzado a la edad de jubilación en el momento de la declaración de insolvencia, incluido el demandante, perdieron un porcentaje significativo de sus derechos de pensión. La estimación de dicha pérdida se valoró entre el 100 % y el 82,76 % del importe al que tenían derecho sobre la base de los planes de pensión complementarios de la empresa, distintos al régimen legal nacional de la seguridad social.

2. Los trabajadores jubilados afectados interpusieron un recurso ante el Ministerio de Economía de España, que lo desestimó. A continuación, dicha decisión se recurrió ante el tribunal administrativo competente. Los trabajadores jubilados afectados alegaron que su situación era consecuencia directa de la no promulgación por parte de las autoridades españolas de las medidas legislativas oportunas para adaptar el artículo 8 de la Directiva 80/987/CEE[1] («la Directiva») a la legislación española. Dicha disposición afirma que:

«Los Estados miembros se asegurarán de que se adopten las medidas necesarias para proteger los intereses de los trabajadores asalariados y de las personas que ya han dejado la empresa o el centro de actividad del empresario, en la fecha en que se produce la insolvencia de éste, en lo que se refiere a sus derechos adquiridos, o a sus derechos en curso de adquisición, a prestaciones de vejez, incluidas las prestaciones a favor de los supervivientes, en virtud de regímenes complementarios de previsión profesionales o interprofesionales que existan independientemente de los regímenes legales nacionales de seguridad social».

3. Los trabajadores jubilados pidieron al Tribunal que condenara a la Administración española a compensarlos por la pérdida sufrida basándose en la jurisprudencia[2] que establece los requisitos que deben cumplirse para que un Estado miembro sea considerado responsable por los daños causados a los particulares por una violación del Derecho comunitario. El Tribunal administrativo desestimó su petición. Seguidamente, los trabajadores jubilados interpusieron un recurso ante el tribunal nacional de apelación (la Audiencia Nacional), en relación con la posible responsabilidad financiera de la Administración española por no haber adaptado el artículo 8 de la Directiva.

4. El 27 de octubre de 2006, el órgano jurisdiccional español desestimó la causa alegando que la Directiva no imponía una obligación clara de resultados a los Estados miembros, sino que expresaba una mera recomendación. Este fallo era definitivo, ya que, debido a la naturaleza de la causa, no cabía recurso ante el Tribunal Supremo español. El órgano jurisdiccional español no planteó una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia («el Tribunal») en virtud del entonces artículo 234 TCE (actual artículo 267 TFUE).

5. El 25 de enero de 2007, el Tribunal interpretó por primera vez el artículo 8 de la Directiva en respuesta a la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Inglaterra y Gales (Robins[3]).

6. El 18 de junio de 2007, el demandante presentó una reclamación conforme con el artículo 226 TCE (actual artículo 258 del TFUE ante la Comisión, en la que pedía a la institución que tomara medidas contra las autoridades españolas i) por no haber adaptado a la legislación española el artículo 8 de la Directiva a su debido tiempo (1989) y por el hecho de que ii) el órgano jurisdiccional español no había planteado una cuestión prejudicial ante el Tribunal, de acuerdo con el artículo 267 TFUE. El 27 de julio de 2007, la Comisión acusó recibo de la reclamación y la registró con la referencia 2007/4612 («el expediente de infracción»).

7. El 16 de septiembre de 2008, el demandante volvió a escribir a la Comisión y le recordó que había transcurrido un año desde la fecha de registro del expediente de infracción y que todavía no había recibido respuesta.

8. El 7 de octubre de 2008, los servicios de la Comisión informaron al demandante de que se iba a proponer al Colegio de Comisarios el archivo del asunto.

9. En sus observaciones con respecto a la carta de la Comisión de fechas 30 de octubre de 2008 y 11 de noviembre de 2008, el demandante pidió a la Comisión que reconsiderara los motivos por los que había propuesto archivar el asunto.

10. El 18 de febrero de 2009, tras haber evaluado las observaciones del demandante, la Comisión decidió confirmar la posición de sus servicios y archivó el expediente.

EL OBJETO DE LA INVESTIGACIÓN

11. En su reclamación al Defensor del Pueblo europeo, el demandante alegó que la Comisión no había tramitado debidamente su expediente de infracción, porque retrasó su decisión sobre éste y no justificó dicha demora, a pesar de realizar una solicitud escrita a tal efecto.

12. Así mismo, alegó que la Comisión no había proporcionado motivos convincentes para cerrar el expediente de infracción relativo a la no adaptación por parte de España del artículo 8 de la Directiva.

LA INVESTIGACIÓN

13. El demandante envió su reclamación al Servicio Eurojus de la Delegación de la Comisión en Madrid el 26 de marzo de 2009. Dado que la reclamación iba dirigida al Defensor del Pueblo Europeo, el Servicio Eurojus la remitió a la Oficina de éste el 1 de abril de 2009.

14. El 11 de junio de 2009, el Defensor del Pueblo abrió una investigación y envió la reclamación a la Comisión Europea solicitando que emitiera un dictamen. El 31 de julio de 2009, la Comisión envió su dictamen que fue posteriormente remitido al demandante.

15. El 28 de octubre de 2009, la Comisión envió un documento adicional que faltaba por incluir en su dictamen. El Defensor del Pueblo remitió este documento al demandante el 11 de noviembre de 2009.

16. El demandante envió sus observaciones el 3 de diciembre de 2009.

ANÁLISIS Y CONCLUSIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

A. Supuesta tramitación inadecuada de la reclamación (demora y ausencia de justificación)

Argumentos presentados ante el Defensor del Pueblo

17. El demandante alegó que la Comisión no respondió a su reclamación por infracción del 18 de junio de 2007 en el plazo de un año a partir de la fecha de registro y que la tardía respuesta del 7 de octubre de 2008, infringe el plazo límite establecido por la propia Comisión en su Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Defensor del Pueblo europeo sobre las relaciones con el denunciante en materia de infracciones del Derecho comunitario («la Comunicación de 2002»)[4].

18. El demandante añadió que la Comisión no respondió al recordatorio que envió el 16 de septiembre de 2008.

19. La Comisión explicó que la ausencia de respuesta a la carta de recordatorio del demandante se debió al hecho de que la respuesta a la reclamación inicial estaba en ese momento entonces prácticamente lista para su envío. Por tanto, no estaba justificado escribirle para anunciarle la inminente respuesta.

20. Así mismo, explicó que debía i) estudiar otras reclamaciones relativas a la interpretación del artículo 8 de la Directiva y ii) trabajar paralelamente sobre su propio informe relativo al mismo tema, que no pudo finalizarse hasta abril de 2008 (SEC(2008) 475).

21. Además, la Comisión alegó que el 26 de mayo de 2008 se había puesto en contacto con la Representación Permanente de España en la UE, y había solicitado a las autoridades españolas sus observaciones sobre el expediente de infracción. El 5 de junio de 2008, las autoridades españolas pidieron a la Comisión información adicional relativa a la reclamación, que la Comisión les facilitó el 18 de junio de 2008. El 20 de agosto de 2008, las autoridades españolas remitieron una respuesta que posteriormente examinaron los servicios de la Comisión hasta que en octubre de 2008, la Comisión informó al demandante de los resultados.

Valoración del Defensor del Pueblo

22. Según lo establecido en el apartado 8 del anexo II a la Comunicación de la Comisión sobre las relaciones con el denunciante en materia de infracciones del Derecho europeo («la Comunicación de 2002»), los servicios de la Comisión instruirán las denuncias registradas con miras a adoptar una decisión de emplazamiento o de archivo en un plazo máximo de un año a partir del registro de la denuncia por la Secretaría General. Si se sobrepasare este plazo, el servicio de la Comisión responsable del expediente de infracción informará de ello al denunciante por escrito, a petición suya.

23. El expediente de infracción del demandante se registró en julio de 2007, por lo que el plazo límite de un año mencionado anteriormente venció en julio de 2008. No obstante, la Comisión no sólo no se puso en contacto con el demandante al cabo de un año para informarle sobre el estado de su expediente, sino que además, aparentemente, en octubre de 2008 no había llegado a ninguna conclusión de emplazamiento o archivo de dicho expediente. Por lo tanto, se establece la demora.

24. En su dictamen sobre la reclamación, la Comisión no presentó ninguna explicación convincente del motivo por el que, en julio de 2008, es decir, tras el vencimiento del plazo límite de la Comunicación de 2002, no informó al demandante de que todavía estaba estudiando su expediente y de que necesitaba más tiempo para tomar una decisión. El Defensor del Pueblo considera que el hecho de que la Comisión estuviera a punto de tomar la decisión pertinente no la eximía de su obligación, aunque fuese autoimpuesta. Más aun en tanto en cuanto el demandante remitió un recordatorio a la Comisión el 16 de septiembre de 2008, que no obtuvo respuesta. En tales circunstancias, el envío de un escrito dilatorio hubiera sido poco menos que justo y considerado para con el ciudadano, ya que podría haber demostrado que la institución se preocupaba por el problema del demandante. No obstante, la Comisión no lo hizo.

25. La Comisión alegó que no pudo tomar una decisión antes de octubre de 2008 por tres motivos. Primero, debía esperar la respuesta de las autoridades españolas a la consulta de la Comisión relativa a la reclamación. Segundo, la Comisión estaba trabajando en su propio informe sobre la adaptación del artículo 8 de la Directiva en los Estados miembros con vistas a proporcionarles orientaciones sobre la interpretación de dicho artículo a la luz de la jurisprudencia pertinente. La Comisión finalizó el informe el 11 de abril de 2008 (SEC(2008) 475[5]). Tercero, recibió otras reclamaciones relativas al mismo tema que debían estudiarse en paralelo.

26. Razonablemente no se puede considerar a la Comisión responsable por el tiempo que necesitan las autoridades nacionales para formular una posición en expedientes de infracción (el primer motivo). Aun así, en el presente asunto, las autoridades españolas no tardaron más de ocho semanas en dar su respuesta a la Comisión una vez ésta última hubo finalizado la información pertinente sobre el asunto. Cabe observar a este respecto que, en el marco del programa Pilot que constituye, según la propia Comisión, la vía más rápida de tramitación de los expedientes de infracción[6], se prevé un plazo de diez semanas para que el Estado miembro afectado adopte una posición sobre la presunta infracción. Por tanto, el Defensor del Pueblo opina que el tiempo que necesitaron las autoridades españolas para responder al presente expediente de infracción no puede justificar la demora de la Comisión.

27. Además, el Defensor del Pueblo observa que la Comisión no solicitó respuestas adicionales a las autoridades españolas.

28. Por lo que respecta al segundo motivo aducido por la Comisión, el Defensor del Pueblo admite que era razonable que la Comisión esperase hasta que su informe sobre la interpretación del artículo 8 de la Directiva estuviera acabado antes de i) evaluar la posición de España y, posteriormente, ii) adoptar la decisión sobre el expediente de infracción: archivar el expediente o enviar un emplazamiento. No obstante, la Comisión no explicó en su dictamen por qué debía acabar el informe antes de ponerse en contacto con las autoridades españolas en relación con el expediente de infracción. Si el objetivo del informe hubiera sido proporcionar a los Estados miembros asesoramiento sobre la interpretación del artículo 8 de la Directiva a la luz del fallo en el asunto Robins, al que la Comisión dedicó todo el capítulo 2.4 de su informe, el Defensor del Pueblo observa que, en la página 10 de su respuesta, las autoridades españolas parecen considerar que la jurisprudencia anteriormente mencionada no es de aplicación a las situaciones que habían tenido lugar antes del fallo dictado en Robins. Además, en su opinión, las situaciones del asunto no eran exactamente las mismas (según la respuesta de las autoridades españolas, en el asunto Robins la insolvencia era definitiva, mientras que la empresa del demandante sobrevivió gracias a la formalización de varios acuerdos).

29. En opinión del Defensor del Pueblo, la Comisión debería haberse puesto en contacto con las autoridades españolas antes de finalizar el informe y justo después de haber registrado el expediente de infracción. Esta acción podría haber reducido considerablemente el tiempo que necesitó para tramitar el expediente de infracción.

30. Por último, el Defensor del Pueblo observa que la Comisión mencionó pero no explicó por qué el hecho de estar instruyendo expedientes similares le impedía cumplir con el plazo límite de un año estipulado en la Comunicación en el caso del demandante.

31. A la luz de lo precedente, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión no justificó el motivo de que necesitase aproximadamente quince meses para alcanzar su conclusión de archivar el expediente de infracción.

32. Sobre la base de sus resultados anteriormente expuestos en los apartados 26 y 33, el Defensor del Pueblo considera que i) al necesitar aproximadamente quince meses para llegar a una decisión y ii) al no remitir el escrito dilatorio antes de que expirara el plazo límite de un año y después de que el demandante remitiera el recordatorio, la Comisión cometió un acto de mala administración, cuyo comentario crítico realiza a continuación.

B. Presunta ausencia de motivos convincentes para archivar el expediente relativo a la no aplicación por España del artículo 8 de la Directiva 80/987/CEE

Argumentos presentados ante el Defensor del Pueblo

33. El demandante respaldó su alegación argumentando que la Directiva que debía aplicarse antes del 1 de enero de 1989, no se aplicó en España hasta 1995 (Ley 30/1995), es decir, después de que la empresa del demandante entrara en quiebra. En concepto de prueba de que la Ley mencionada anteriormente era la primera en aplicar, aunque con retraso, el artículo 8 de la Directiva, el demandante citó, entre otras cosas, la exposición de motivos de dicha Ley española, en la que se indica que su objeto es la introducción en el ordenamiento jurídico de parte de la legislación que rige los planes de pensiones con vistas a adaptar el artículo mencionado.

34. El demandante también alegó que la legislación española, a la que la Comisión hizo referencia en su decisión de 7 de octubre de 2008 por la que archivaba el expediente de infracción, no imponía obligación alguna a los agentes económicos, sino que su naturaleza era meramente voluntaria.

35. El demandante remitió a la jurisprudencia pertinente, que estipula que en lo tocante a la no transposición de una directiva, no se exige que la violación esté suficientemente caracterizada o que guarde una relación de causalidad directa con los daños alegados por las partes perjudicadas[7]. Por último, en relación con la estimación de los daños ocasionados, afirmó que según la jurisprudencia consolidada, las consecuencias perjudiciales de la tardía transposición de una directiva deben remediarse con la plena aplicación retroactiva y adecuada de las medidas por las que se aplica una directiva).[8]

36. En su dictamen, la Comisión reiteró los motivos trasladados al demandante el 7 de octubre de 2008. La Comisión remitió al fallo dictado en el asunto Robins,[9] que afirma que los términos empleados en la Directiva dejan cierto margen a los Estados miembros en cuanto a los medios de los que se pueden valer para los fines de protección exigidos por el artículo 8 de la Directiva. Declaró asimismo que, en su carta de 7 de octubre de 2008, informó al demandante de las medidas legales españolas destinadas a la protección de las pensiones complementarias vigentes en el momento de la quiebra de la empresa del demandante. A causa de estas medidas, «no podía concluirse» que se hubiera producido una violación del artículo 8 de la Directiva. La Comisión trasladó al demandante la respuesta de las autoridades españolas al expediente de infracción de éste.

37. La Comisión también señaló que la sentencia Robins se había dictado trece años después de la quiebra de la empresa del demandante y pocos meses después de que el órgano jurisdiccional español hubiera dictado la última sentencia. Habida cuenta de este hecho y de las disposiciones legales vigentes en España en ese momento, la Comisión mantuvo su opinión de que no existían fundamentos para iniciar un procedimiento por infracción en virtud del artículo 258 del TFUE.

38. En sus observaciones, el demandante reiteró que hasta 1995 no había disposiciones legales en España que obligaran a proteger los planes de pensiones en caso de insolvencia del empresario. Destacó asimismo que la demora en la transposición de la Directiva constituía en sí misma una grave violación del Derecho europeo y que el Estado responsable de ello, según la jurisprudencia consolidada, debía asumir los daños ocasionados. La facultad de apreciación de los Estados miembros sobre el modo de ejecutar el objetivo de la Directiva no incluye posponer la aplicación de dicha Directiva más allá de la fecha establecida por el legislador de la UE.

Valoración del Defensor del Pueblo

39. El apartado 10 de la Comunicación de 2002 prevé la garantía procesal más importante otorgada por la Comisión a los ciudadanos en su tramitación de expedientes de infracción. Cuando un servicio de la Comisión prevea proponer el archivo de un expediente de denuncia, informará previamente al denunciante mediante carta, indicando las razones en que se base para proponer dicho archivo. Dicha exposición de motivos debe ser eficaz, es decir, no estará obstaculizada por incoherencias internas, ya que deberá brindar la oportunidad al demandante de valorar sus propias posibilidades de obtener reparación judicial a escala nacional, por lo que respecta a la situación particular, si éste era el objeto del expediente de infracción.

40. En el presente caso, al hacer referencia a su situación particular, el demandante alegó en su expediente de infracción que las autoridades españolas: i) no adaptaron al Derecho español el artículo 8 de la Directiva a su debido tiempo (1989) («primera cuestión»); ii) ni plantearon una cuestión prejudicial ante el Tribunal, como exige el artículo 267 del TFUE («segunda cuestión»).

41. En su justificación del archivo del expediente de infracción que fue remitida al demandante el 7 de octubre de 2008, la Comisión, por lo que respecta a la primera cuestión, aludió a la respuesta proporcionada por las autoridades españolas, en que se afirmaba que, cuando en 1995 la empresa del demandante entró en suspensión de pagos, las obligaciones relacionadas con el pago de los derechos a prestaciones de jubilación se basaban en contratos de seguros y fondos internos («Estas disposiciones estaban dirigidas a la protección de las pensiones complementarias»). La Comisión enumeró también las disposiciones legales mencionadas por las autoridades españolas en su respuesta al expediente de infracción, las cuales, según dichas autoridades, estaban vigentes en el momento de la quiebra de la empresa del demandante (Ley sobre Ordenación del Seguro Privado, Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones y normativa financiera española, promulgadas respectivamente en 1984, 1987 y 1990). A esta lista, la Comisión añadió los artículos 181 a 185 de la Ley General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974 en calidad de medida por la que se adaptaba el artículo 8 de la Directiva.

42. En cuanto a la segunda cuestión del expediente de infracción, la Comisión señaló en primer lugar que el artículo 234 TCE (ahora, artículo 267 del TFUE) dispone que el órgano jurisdiccional nacional debe plantear la cuestión prejudicial al Tribunal si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo. A este respecto, la Comisión afirmó que el objeto del conflicto ante el órgano jurisdiccional español era la responsabilidad de España por la presunta no aplicación del artículo 8 de la Directiva. Además, la Comisión remitió al fallo en el asunto Robins en que el Tribunal recordó que la responsabilidad de un Estado miembro por los daños causados a los particulares por una violación del Derecho comunitario requiere que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares; que la violación esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de directa causalidad entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las víctimas. En este contexto, en opinión de la Comisión, el órgano jurisdiccional español concluyó que no existía una relación de directa causalidad entre la obligación de España y las pérdidas sufridas por el demandante y demás «víctimas» de la quiebra de la empresa española en cuestión. Además, la Comisión remitió a los apartados 70[10], 74[11] y 75[12] y 80[13] de la sentencia Robins para llegar a la conclusión de que, habida cuenta de que había varias disposiciones legales vigentes en España en el momento de los hechos en cuestión, que «iban dirigidas»[14] a la protección de los derechos a prestaciones de jubilación complementarios, no había fundamentos de violación suficientemente caracterizada. Por los motivos anteriores, la Comisión consideró que la respuesta del Tribunal de Justicia a una cuestión prejudicial relativa a la interpretación de la Directiva no era necesaria para que el órgano jurisdiccional español pudiera emitir la sentencia en el asunto que nos ocupa.

43. El Defensor del Pueblo no adoptará una posición sobre esta parte de la decisión de la Comisión referida al segundo aspecto del expediente de infracción. Al abrir la investigación, informó al demandante y a la Comisión de que excluía de ésta este aspecto, al encontrar razonable la referencia de la Comisión en su decisión de 7 de octubre de 2008 a los resultados pertinentes del órgano jurisdiccional español.[15]

44. No obstante, por lo que respecta a la primera cuestión, el Defensor del Pueblo considera que en su decisión de 7 de octubre de 2008, la Comisión no adoptó una posición razonada sobre si las autoridades españolas habían adaptado adecuadamente el artículo 8 de la Directiva en el momento de la quiebra de la empresa del demandante o no. En su decisión, la Comisión aludió a las disposiciones legales a las que se habían referido las autoridades españolas en su respuesta de fecha 20 de agosto de 2008, y facilitó una copia de ésta al demandante sin su propio análisis de las declaraciones realizadas sobre ella. La Comisión sólo concluía, al responder a la segunda cuestión del expediente de infracción, que puesto que había varias disposiciones legales vigentes en España en el momento de los hechos, no había fundamentos de violación suficientemente caracterizada. El Defensor del Pueblo considera que ello no era óbice para que la decisión de la Comisión no fuera clara ni estuviera bien motivada en relación con la posible existencia de una violación.

45. En primer lugar, como la Comisión sin duda sabe, la jurisprudencia consolidada estipula, en esencia, que los Estados miembros no son totalmente libres de elegir las formas y los medios de aplicación del objeto de la Directiva, «siendo suficiente la existencia de un contexto jurídico general, si éste asegura efectivamente la plena aplicación de la Directiva de una forma suficientemente clara y precisa». (El subrayado es mío)[16] No obstante, según la referencia de la Comisión a la explicación proporcionada por las autoridades españolas, no queda claro si dicho contexto jurídico general era suficientemente claro y preciso en 1995, cuando la empresa del demandante entró en quiebra. En su respuesta, las autoridades españolas hicieron realmente referencia a lo que parece ser una evolución de la legislación pertinente española, a partir de las normativas relativas a los fondos de pensiones de 1984 y 1987,[17] a través de la obligación impuesta por la legislación española de 1995 de externalizar los compromisos por pensiones y hasta el Real Decreto de 1999 - Reglamento de Instrumentación de los compromisos por pensiones de las empresas con los trabajadores y beneficiarios. Según las autoridades españolas, éste último instrumento jurídico cierra el «desarrollo de la normativa».

46. En segundo lugar, el Defensor del Pueblo señala que no se cuestiona el hecho de que la empresa del demandante entró en quiebra en 1995, y el demandante y sus colegas perdieron el 82,76 % (e incluso la suma total) de sus derechos a planes de pensiones complementarios. Por lo tanto, es razonable considerar que las medidas administrativas/legales españolas entonces vigentes no impidieron las pérdidas sustanciales de los derechos en cuestión del demandante y sus colegas. A este respecto, observa que el artículo 8 de la Directiva dispone el siguiente objetivo para los Estados miembros: «se asegurarán de que se adopten las medidas necesarias para proteger los intereses de los trabajadores asalariados y de las personas que ya han dejado la empresa o el centro de actividad del empresario».

47. Además, señala que en su sentencia Robins, de 25 de enero de 2007, el Tribunal de Justicia falló en los apartados 55 y 56, y en particular en el 57, lo siguiente:

“55. Al no existir obligación de garantizar íntegramente los derechos a prestaciones, procede determinar el nivel mínimo de protección que exige la Directiva.

56. Es preciso declarar que, a diferencia de los artículos 3 y 4 de la Directiva, cuyos términos permiten determinar, pese al margen de apreciación dejado a los Estados miembros, la garantía mínima impuesta en lo que atañe a los créditos impagados correspondientes a retribuciones (véase la sentencia Francovich y otros, antes citada, apartados 18 a 20), ni el artículo 8 de la Directiva ni ninguna otra disposición de ésta contienen datos que permitan determinar con precisión el nivel mínimo exigido de protección de los derechos a prestaciones en virtud de planes de pensiones complementarios.

48. No obstante, a la vista de la voluntad expresada hasta la fecha por el legislador comunitario, es preciso declarar que no puede considerarse que respondan a la definición del término «proteger» utilizado en el artículo 8 de la Directiva unas disposiciones de Derecho interno que pueden proporcionar una garantía de las prestaciones que, en determinadas situaciones, se limita al 20 % o al 49 % de los derechos que corresponden a un trabajador por cuenta ajena, es decir, menos de la mitad de tales derechos». (El subrayado es mío)

49. A la luz de lo precedente, el Defensor del Pueblo recuerda de nuevo la jurisprudencia consolidada, que la Comisión conoce sin duda, que dispone que la interpretación del Derecho europeo que realiza el Tribunal de Justicia tiene un efecto ex tunc a menos que este Tribunal limite en el tiempo los efectos de su sentencia sobre la interpretación en cuestión.[18] El Defensor del Pueblo observa que en el asunto Robins el Tribunal no decidió sobre dicho límite.

50. En consecuencia, el Defensor del Pueblo no entiende por qué, para justificar el cierre del expediente de infracción, la Comisión subrayó en su dictamen sobre éste que: i) la sentencia Robins se dictó trece años después de que se produjera la quiebra de la empresa del demandante y ii) pocos meses después de que las autoridades españolas dictaran la última sentencia.[19] Además, por una parte, en relación con el segundo aspecto del expediente de infracción, en su decisión de 7 de octubre de 2008, la Comisión apoyó su razonamiento precisamente sobre la interpretación de la Directiva que realizó el Tribunal en el asunto Robins. Sin embargo, en relación con el primer aspecto del expediente de infracción, no consideró útil hacerlo.

51. A la luz de las conclusiones precedentes, en particular los apartados 46 a 51, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión no proporcionó motivos convincentes para archivar el expediente de infracción relativo a la no aplicación en 1995 por parte de España del artículo 8 de la Directiva. De nuevo, fue un caso de mala administración.

52. El demandante declaró en su reclamación original y en sus observaciones que su objetivo era obtener del Reino de España la compensación por daños y perjuicios provocados por la aplicación tardía del artículo 8 de la Directiva. No obstante, el artículo 228 del TFUE no autoriza al Defensor del Pueblo a tramitar las reclamaciones dirigidas contra los Estados miembros. Por tanto, no realiza una propuesta de solución amistosa a la Comisión por el resultado de mala administración anteriormente mencionado, sino que cierra el asunto con los dos comentarios críticos siguientes:

C. Conclusiones

Sobre la base de su investigación de esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con los siguientes comentarios críticos:

1. La Comisión no justificó de forma convincente por qué necesitó aproximadamente 15 meses para llegar a la conclusión de que pretendía archivar el expediente de infracción. Además, la Comisión no remitió al demandante un escrito dilatorio antes de julio de 2008, es decir, transcurrido el plazo límite de un año para que expirase la investigación, e incluso después de que el demandante remitiera un recordatorio en septiembre de 2008. Los procederes anteriores constituyen un primer caso de mala administración.
2. La Comisión tampoco proporcionó motivos claros y convincentes para el archivo del expediente de infracción relativo a la no aplicación por España del artículo 8 de la Directiva. Éste es un segundo caso de mala administración.

Se informará de esta decisión al demandante y a la Comisión.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Hecho en Estrasburgo el 14 de junio de 2010

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[1] Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario (DO 1980 L 283, p. 23).

[2] Asuntos acumulados C-46/93 y C-48/93, Brasserie du Pêcheur y Factortame, [1996] Rec. I-1029, apartado 59.

[3] C-278/05 Carol Marilyn Robins y otros contra Secretary of State for Work and Pensions [2007] Rec. I-1053.

[4] COM(2002)141 final.

[5] «Documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre la aplicación del artículo 8 y las disposiciones que afectan a la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en relación con la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario, en lo que respecta a los regímenes complementarios de previsión profesionales o interprofesionales adicionales a los regímenes legales nacionales de seguridad social (SEC(2008)0475».

[6] Com(2010)70 final «Informe de evaluación de Pilot UE».

[7] Asunto C-178/94, Erich Dillenkofer y otros c. Bundesrepublik Deutschland, [1997] Rec. I-04845, apartado 22.

[8] Asunto C-94/95, Danila Bonifaci y otros, y Wanda Berto c. Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), [1997] Rec. I-03969, apartado 51.

[9] C-278/05 Robins, citado en la nota a pie de página anterior, apartado 36.

[10] «En cuanto al requisito de la violación suficientemente caracterizada del Derecho comunitario, el mismo implica una inobservancia manifiesta y grave, por parte del Estado miembro, de los límites impuestos a su facultad de apreciación, siendo los elementos que procede considerar a este respecto, entre otros, el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada y la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades nacionales (sentencia Brasserie du pêcheur y Factortame, antes citada, apartados 55 y 56)».

[11] «En lo que atañe al artículo 8 de la Directiva, del examen de la primera cuestión resulta que, debido a la generalidad de los términos en que está redactado, dicho artículo atribuye a los Estados miembros un amplio margen de apreciación a efectos de determinar el nivel de protección de los derechos a prestaciones»

[12] «Por consiguiente, la responsabilidad de un Estado miembro como consecuencia de la adaptación incorrecta de la mencionada disposición está supeditada a la constatación de una inobservancia manifiesta y grave, por parte de dicho Estado, de los límites impuestos a su facultad de apreciación».

[13] «Por otro lado […] ni el artículo 8 de la Directiva ni ninguna otra disposición de la misma contienen datos que permitan determinar con precisión el nivel mínimo exigido de protección de los derechos a prestaciones».

[14] En la lengua original (español) de la decisión de la Comisión de 7 de octubre de 2008: «(…) dirigidas a la protección de las pensiones complementares».

[15] No obstante, observa lo siguiente: aunque en su dictamen la Comisión admite que la redacción abierta del artículo 8 de la Directiva da pie a «muy distintas interpretaciones» en cuanto a su ámbito de aplicación y sus efectos «al menos hasta la sentencia Robins de enero de 2007» en el mismo dictamen justificó su decisión de 8 de octubre de 2008 de archivar el expediente de infracción alegando en última instancia que la respuesta del Tribunal de Justicia a la cuestión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva no era necesaria para que el órgano jurisdiccional español adoptase una decisión, en octubre de 2006, sobre el asunto del demandante.

[16] Asunto C-339/87, Comisión contra los Países Bajos, [1999] Rec. I-851, apartado 6 y la jurisprudencia citada en dicho documento; Asunto C-200/94, Comisión contra Luxemburgo, [1995] Rec. 1995, p. I-1589; Asunto 239/85, Comisión contra Bélgica, [1986] I-3645 y muchos otros.

[17] Las autoridades españolas remitieron a las siguientes disposiciones legales: Ley de 2 de agosto de 1984 - Ordenación de los seguros privados; Ley 8/1987 de 8 de junio 1987 - Regulación de los planes y fondos de pensiones; Ley 19/1989 de 25 de julio de 1989 - Reforma parcial y adaptación de la legislación mercantil a las Directivas en materia de sociedades; Real Decreto 1643/1990 - Plan General de Contabilidad; Ley 30/1995 de 8 de noviembre de 1995 - Ordenación y Supervisión de los Seguros privados; Real Decreto 1588/1999 de 15 de octubre de 1999 - Reglamento de Instrumentación de los compromisos por pensiones de las empresas con los trabajadores y beneficiarios.

[18] Asunto C24/86, Blaizot c. Universidad de Liège y otros, [1988] Rec. I-379 apartado 27 y la jurisprudencia citada en dicho asunto.

[19] El dictamen se redactó originalmente en francés. El fragmento en cuestión dice lo siguiente: «(…) la Commission rapelle que cet arret est intervenu en janvier 2007, c’est-à-dire 13 ans après l’insolvabilité en question et quelques mois après le dernier arret rendu par les jurisdictions espagnoles».